西部退耕還林的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制研究

何　磊　王延鋒

摘要：本文基于對(duì)我國西部地區(qū)退耕還林發(fā)展現(xiàn)狀的研究，提出從市場(chǎng)激勵(lì)、科教引導(dǎo)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和制度保障四方面構(gòu)建退耕還林的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。

關(guān)鍵詞：退耕還林可持續(xù)發(fā)展機(jī)制

退耕是還林的前提，還林是退耕的目的。我國當(dāng)前的高額補(bǔ)貼政策只是激發(fā)了農(nóng)戶退耕的熱情，但沒有真正形成還林的激勵(lì)，因而出現(xiàn)不少地方的造林成活率偏低，甚至出現(xiàn)“全退戶”的現(xiàn)象。研究表明，只有通過相應(yīng)的制度安排和政策措施形成農(nóng)戶的林業(yè)投資激勵(lì)，才能使還林成為農(nóng)戶的自覺行動(dòng)，既達(dá)到國家目標(biāo)與農(nóng)戶目標(biāo)的激勵(lì)兼容，真正實(shí)現(xiàn)退耕還林的可持續(xù)發(fā)展。又使退耕農(nóng)戶真正走上致富道路。

本文根據(jù)對(duì)西部退耕還林地區(qū)的調(diào)研，提出如下措施：

一、構(gòu)建退耕還林持續(xù)發(fā)展的市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制

國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下退耕還林政策的順利實(shí)施是以農(nóng)戶自愿為前提的，而非政府的行政手段可以達(dá)到的。這需要政府充分利用市場(chǎng)機(jī)制，通過優(yōu)惠的補(bǔ)貼政策和稅收政策，使農(nóng)戶在退耕還林中確實(shí)得到實(shí)惠，形成還林的激勵(lì)。從而形成國家(宏觀)目標(biāo)與農(nóng)戶(微觀)目標(biāo)的激勵(lì)相容。從上述分析來看，我國的退耕還林政策至少在長(zhǎng)期內(nèi)不能保證農(nóng)戶投資林業(yè)的激勵(lì)，也使得退耕還林無法保持其持續(xù)性，因而需要做出必要的調(diào)整。

其一，改善林業(yè)投資環(huán)境。形成農(nóng)戶的林業(yè)投資激勵(lì)。長(zhǎng)期財(cái)政補(bǔ)貼政策的支出效率及其持續(xù)性在于農(nóng)戶退耕后還林的效果，而不僅僅在于農(nóng)戶的退耕。因而退耕還林一方面需要政府的長(zhǎng)期補(bǔ)貼，另一方面更需要形成農(nóng)戶還林的激勵(lì)，這也是退耕還林持續(xù)進(jìn)行的關(guān)鍵所在。因而政府還應(yīng)該通過相應(yīng)的制度安排和政策措施，改善林業(yè)投資環(huán)境，形成農(nóng)戶經(jīng)營林業(yè)的激勵(lì)：一是在明確規(guī)定林地權(quán)屬和保持林地經(jīng)營權(quán)長(zhǎng)期不變的基礎(chǔ)上，盡量避免干預(yù)農(nóng)戶的經(jīng)營活動(dòng)，取消用材林采伐的限制和還林過程中林種比例的規(guī)定，針對(duì)不同的林種實(shí)行不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)生態(tài)林可實(shí)行長(zhǎng)期全額補(bǔ)助，對(duì)用材林和經(jīng)濟(jì)林可予以經(jīng)營成本一半的補(bǔ)助，一旦農(nóng)戶簽訂了退耕還林合同，應(yīng)該以合同來規(guī)范其經(jīng)營行為。二是建立和完善青山買賣市場(chǎng)，使經(jīng)營者不通過林木采伐就可以出售和轉(zhuǎn)讓林木資產(chǎn)，從而獲得投資回報(bào)。這一方面可降低林業(yè)生產(chǎn)周期過長(zhǎng)帶來的投資風(fēng)險(xiǎn)，另一方面可避免產(chǎn)權(quán)變更引起的亂砍濫伐。

其二，實(shí)行股份合作制和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，增加農(nóng)戶的收入水平和就業(yè)機(jī)會(huì)。我國的農(nóng)戶經(jīng)營不同于歐美發(fā)達(dá)國家的農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營，人均耕地面積較少，經(jīng)營規(guī)模較小，而林業(yè)經(jīng)營通常需要一定的規(guī)模。退耕還林后，一方面會(huì)產(chǎn)生分散經(jīng)營與市場(chǎng)的矛盾，另一方面部分農(nóng)戶可能會(huì)失業(yè)，從而引起一定的社會(huì)問題。為了克服上述不利因素，政府應(yīng)通過政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)退耕還林的農(nóng)戶走股份合作制和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的道路，以退耕地入股的方式將退耕地集中起來，統(tǒng)一規(guī)劃，科學(xué)經(jīng)營，通過專業(yè)化分工和要素的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，增加農(nóng)戶收人。同時(shí)。還應(yīng)積極培育林產(chǎn)品加工業(yè)，通過退耕還林帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，將林業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)有機(jī)地結(jié)合起來。促進(jìn)林業(yè)經(jīng)營的一體化，一方面可以解決農(nóng)戶的就業(yè)問題。另一方面也克服了分散經(jīng)營與市場(chǎng)的矛盾。

二、構(gòu)建退耕還林可持續(xù)發(fā)展的科教引導(dǎo)機(jī)制

一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，離不開高素質(zhì)的從業(yè)人員，而從當(dāng)前的情況看，農(nóng)民是所有行業(yè)中素質(zhì)最低的一個(gè)群體，文盲半文盲的比例最高，整體文化素質(zhì)不高，這些都影響退耕還林地區(qū)農(nóng)民對(duì)新行業(yè)的適應(yīng)性，使其大多數(shù)只能從事附加值低的、科技含量不高的簡(jiǎn)單勞動(dòng)，對(duì)于科技含量高的復(fù)雜的勞動(dòng)，很多人不能勝任。這嚴(yán)重影響了林業(yè)生產(chǎn)中的科技推廣和林業(yè)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步提升，同時(shí)也影響退耕還林地區(qū)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的進(jìn)程，進(jìn)而嚴(yán)重制約了退耕農(nóng)戶收入的提高，也對(duì)今后退耕還林的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生影響。

其一。大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，廣泛開展各類短期技術(shù)培訓(xùn)。通過加強(qiáng)政府在技術(shù)推廣、人員培訓(xùn)方面的服務(wù)功能，充分發(fā)揮政府在技術(shù)推廣、人員培訓(xùn)方面的人才、資金、信息優(yōu)勢(shì)，舉辦各種實(shí)用型職業(yè)教育提高農(nóng)民的技術(shù)及管理水平。同時(shí)通過加強(qiáng)林業(yè)技術(shù)推廣體系、林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的建設(shè)和完善，促進(jìn)林業(yè)新技術(shù)的轉(zhuǎn)化，可提高林業(yè)的科技含量。有些地方通過實(shí)施農(nóng)民綠色證書工程，給技術(shù)水平高、產(chǎn)品符合要求的農(nóng)民頒發(fā)綠色證書，把農(nóng)民收入與其技術(shù)水平聯(lián)系起來。督促農(nóng)民學(xué)技術(shù)，通過提高農(nóng)業(yè)的科技含量來增加農(nóng)民收入。引導(dǎo)林產(chǎn)品加工企業(yè)、銷售組織、科研單位與農(nóng)戶建成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制。讓農(nóng)民得到更多實(shí)惠，

其二，高校和科研機(jī)構(gòu)積極為農(nóng)村科技創(chuàng)新服務(wù)，加快生態(tài)科技成果在退耕還林地區(qū)的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，以科技支撐為持續(xù)力，增加農(nóng)民收入。科技是提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵。目前，我國在生態(tài)研究領(lǐng)域處于國際領(lǐng)先水平，退耕還林地區(qū)應(yīng)該積極與相關(guān)專業(yè)高校、科研院所取得聯(lián)系，展開合作，為他們提供試驗(yàn)基地。同時(shí)，高校和科研機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)技術(shù)研究，應(yīng)面向農(nóng)戶，滿足其需要。結(jié)合退耕還林，研究生態(tài)環(huán)境建設(shè)關(guān)鍵技術(shù)：水土保持技術(shù)，干旱農(nóng)業(yè)區(qū)供水和節(jié)水灌溉技術(shù)，畜產(chǎn)品的深加工技術(shù)，適宜樹種的選擇與人工快速育苗的繁殖技術(shù)，林、灌、草物種的篩選與物種多樣配置技術(shù)等；促進(jìn)綜合植物營養(yǎng)體系和擴(kuò)大綜合病蟲防治技術(shù)等。此外，改進(jìn)初級(jí)產(chǎn)品的包裝、儲(chǔ)藏技術(shù)，增加或延長(zhǎng)保鮮、保質(zhì)期，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。滿足遠(yuǎn)距離消費(fèi)者的需求。

三、構(gòu)建退耕還林地區(qū)的生態(tài)產(chǎn)業(yè)化推動(dòng)機(jī)制

產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為造成林業(yè)弱質(zhì)性的根本原因就在于林業(yè)經(jīng)營方式?jīng)]有把林業(yè)與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有機(jī)地結(jié)合并形成利益共同體。能否解決這個(gè)問題是能否提高林業(yè)比較效益和增加退耕農(nóng)戶收入的關(guān)鍵。因此，打破部門分割、地區(qū)界限、所有制界限，發(fā)展縱向的、橫向的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體，實(shí)行生態(tài)產(chǎn)業(yè)化使退耕還林地區(qū)單個(gè)農(nóng)戶的小生產(chǎn)與大市場(chǎng)有效對(duì)接，才能把農(nóng)、林業(yè)從自然經(jīng)濟(jì)觀念束縛下解放出來走上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道；才能造就林業(yè)生產(chǎn)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，不斷提高農(nóng)、林產(chǎn)品品質(zhì)，提高農(nóng)民素質(zhì)，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和林草業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，增加農(nóng)民收入。不斷提高農(nóng)民的生活水平和生存質(zhì)量，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)業(yè)、新農(nóng)村。

其一，實(shí)行生態(tài)產(chǎn)業(yè)化。把生態(tài)作為產(chǎn)業(yè)來經(jīng)營，把產(chǎn)業(yè)開發(fā)融入生態(tài)建設(shè)中來發(fā)展，加快培育能使農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)增收致富的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，確保實(shí)現(xiàn)退耕還林“穩(wěn)得住、能致富、不反彈”的目標(biāo)，以保證國家錢糧補(bǔ)助結(jié)束后農(nóng)民生產(chǎn)生活問題，引導(dǎo)農(nóng)民與傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式徹底決裂。走生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路子。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民利益的實(shí)現(xiàn)必須從調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)人手，把生態(tài)產(chǎn)業(yè)作為啟動(dòng)大農(nóng)業(yè)內(nèi)部相互連貫鏈鏈條的關(guān)鍵來抓。退耕前，以糧為主和廣種薄收的生產(chǎn)方式限制了農(nóng)民的開拓能力，使農(nóng)民無暇顧及其它產(chǎn)業(yè)，形成了“貧困——人口增長(zhǎng)——環(huán)境惡化”的惡性循環(huán)，環(huán)境的惡化造成了環(huán)境的脆弱，而脆弱的環(huán)境由于其抗干旱能力差使其更容易惡化。因此，西部退耕還林地區(qū)應(yīng)抓住機(jī)遇，大

力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)。實(shí)行生態(tài)產(chǎn)業(yè)化。

其二，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是發(fā)展林草產(chǎn)業(yè)及后續(xù)加工產(chǎn)業(yè)的必由之路，也是實(shí)現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)新的主要形式。一是開發(fā)高科技項(xiàng)目。在有條件的地方建立高科技種草種樹實(shí)驗(yàn)示范園區(qū)，試種國外的優(yōu)質(zhì)快速草品種，運(yùn)用先進(jìn)節(jié)水技術(shù)形成樣板進(jìn)行推廣。二是鼓勵(lì)專業(yè)化生產(chǎn)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條。這樣即可以做到各專一行，易學(xué)易會(huì)，適合農(nóng)民文化程度較低的實(shí)際，也有利于提升產(chǎn)業(yè)的檔次和水平，做到合理分工，在農(nóng)戶之間也能形成新的交換關(guān)系，符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)。三是要發(fā)展訂單生產(chǎn)。通過龍頭企業(yè)簽訂單，由龍頭企業(yè)分析和預(yù)測(cè)市場(chǎng)，從而減少千家萬戶生產(chǎn)的盲目性，降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

四、構(gòu)建退耕還林可持續(xù)發(fā)展的制度保障機(jī)制

“制度也是一種生產(chǎn)力。不同制度安排下的經(jīng)濟(jì)績(jī)效是不一樣的。同樣的投入，但由于制度的不同，產(chǎn)出可能會(huì)有很大差異。”制度促進(jìn)一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以從兩個(gè)層面分析，從宏觀層面來看，主要表現(xiàn)為一國有效的制度環(huán)境及制度安排大大地減少了交易中的不確定性。降低了社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的交易成本。從微觀層次來看，主要表現(xiàn)為有效的制度能解決激勵(lì)和約束兩大市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的基本問題。退耕還林地區(qū)農(nóng)民利益能否實(shí)現(xiàn)，退耕還林能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展從根本上說是一個(gè)制度性問題。

其一，創(chuàng)新保護(hù)退耕還林可持續(xù)發(fā)展的制度環(huán)境?，F(xiàn)有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度如土地制度，行政管理制度等都不同程度地存在著不利于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自生能力發(fā)展的局限性。特別是退耕還林地區(qū)農(nóng)戶對(duì)土地的使用權(quán)不清晰。如果不能給農(nóng)戶土地使用權(quán)，流轉(zhuǎn)權(quán)，收益權(quán)等以明確的法律界定和保護(hù)，就很難實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶退耕還林的利益補(bǔ)償。所有權(quán)的明晰會(huì)使投資者有穩(wěn)定的預(yù)期，減少溢出效應(yīng)。因此，要以土地制度的改革為突破口，從創(chuàng)新農(nóng)民利益的保護(hù)機(jī)制人手，注重對(duì)退耕還林地區(qū)農(nóng)戶創(chuàng)造的生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的補(bǔ)償、認(rèn)可與利益體現(xiàn)，減少農(nóng)民的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。從農(nóng)民權(quán)益實(shí)現(xiàn)的政治層面上講，要健全村務(wù)公開制度，保障農(nóng)民的知情權(quán)，決策權(quán)，參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，農(nóng)民自生能力的提高的前提在于使農(nóng)民真正享有自主權(quán)。

其二，創(chuàng)新農(nóng)村金融體制，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的金融支持。改革農(nóng)村信用社，通過明晰產(chǎn)權(quán)、增資擴(kuò)股、合并重組等方式，壯大農(nóng)村合作金融組織的實(shí)力，逐步把農(nóng)村信用社改造成為農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的地方性金融企業(yè)：完善農(nóng)業(yè)政策性金融，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的服務(wù)功能：完善農(nóng)村金融體系。逐步放寬新興商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行在農(nóng)村金融市場(chǎng)的準(zhǔn)入條件，開放和發(fā)展農(nóng)村資本市場(chǎng)，允許民間資本進(jìn)入農(nóng)村金融領(lǐng)域，規(guī)范民間借貸活動(dòng)。積極探索建立國家金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控下的多元化的農(nóng)村金融服務(wù)體系：盡快建立、完善農(nóng)民貸款擔(dān)保體系和農(nóng)村中小企業(yè)貸款擔(dān)保體系，大力推廣農(nóng)戶小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款，降低農(nóng)民和農(nóng)業(yè)企業(yè)貸款的門檻；盡快建立政策性農(nóng)林業(yè)保險(xiǎn)公司，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較大的農(nóng)林業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行保險(xiǎn)，保護(hù)生產(chǎn)者和投資者的利益。