對公務(wù)員能力和制度雙建設(shè)的探討

李紅云

[提要]在公務(wù)員建設(shè)中，公務(wù)員能力建設(shè)是核心，公務(wù)員制度建設(shè)是基礎(chǔ)，創(chuàng)建學(xué)習(xí)型政府部門或機(jī)關(guān)是保證。黨的“十七大”明確提出了要“加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平”。這是從黨和國家長治久安的戰(zhàn)略高度，向全黨提出的帶全局性根本性的重大課題。公務(wù)員是我黨執(zhí)政的具體載體，公務(wù)員的能力狀況直接關(guān)系到黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平。因此，公務(wù)員的能力建設(shè)是黨的執(zhí)政能力建設(shè)的有機(jī)組成部分和具體細(xì)化，應(yīng)結(jié)合政府部門管理的內(nèi)容和發(fā)展趨勢，確定公務(wù)員能力的基本構(gòu)成，制定能力建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)框架，有條不紊、循序漸進(jìn)。

[關(guān)鍵詞]能力；制度；公務(wù)員

一、能力建設(shè)要緊密圍繞轉(zhuǎn)變政府職能以及職業(yè)發(fā)展

公務(wù)員是政府職能的微觀載體，政府職能轉(zhuǎn)變最終依賴于公務(wù)員隊(duì)伍的人力資源開發(fā)，因此，公務(wù)員制度和能力建設(shè)要緊緊圍繞著轉(zhuǎn)變政府職能、轉(zhuǎn)變政府管理方式來進(jìn)行。懷特說過，有什么樣的公務(wù)員就有什么樣的政府，其水平和能力直接決定政府的效率和行政質(zhì)量。從改革開放的社會(huì)實(shí)踐和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求來看，公務(wù)員的權(quán)力與能力不對稱。公務(wù)員能力的最大不適應(yīng)就是與市場經(jīng)濟(jì)的要求不適應(yīng)，與政府角色不適應(yīng)，與政治文明建設(shè)要求不適應(yīng)。目前，我國公務(wù)員職業(yè)發(fā)展渠道過于單一，表現(xiàn)在三個(gè)方面：

(1)缺乏適合各類公務(wù)員成長規(guī)律的多樣化的職務(wù)系列。不管從事什么工作，大家都往領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)上擠，不利于專業(yè)人才的成長。設(shè)置專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員是許多國家通行的做法。如英國公務(wù)員隊(duì)伍中，除普通行政類公務(wù)員之外，還設(shè)有專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員；美國聯(lián)邦政府的許多部門為專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員設(shè)置了專家職務(wù)。

(2)現(xiàn)行的職務(wù)設(shè)置為縣鄉(xiāng)基層公務(wù)員提供的職務(wù)晉升臺(tái)階太少，提供的職業(yè)發(fā)展空間太小。當(dāng)前，縣鄉(xiāng)兩級公務(wù)員占全國公務(wù)員的58％，其中大多數(shù)以科員身份退休。

(3)晉升渠道單一，現(xiàn)行制度下公務(wù)員的成長發(fā)展、物質(zhì)待遇的改善主要與職務(wù)特別是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)掛鉤，從而在客觀上形成了“官本位”而不是“能力本位”的發(fā)展激勵(lì)機(jī)制。從全國來看，92％的公務(wù)員職務(wù)為科級職務(wù)以下，只有8％的公務(wù)員是副處級職務(wù)以上。因此，改革和完善公務(wù)員的職位分類管理體系，采取不同的薪酬制度，使公務(wù)員職業(yè)化，是加強(qiáng)公務(wù)員制度和能力建設(shè)的重要內(nèi)容。在能力培養(yǎng)上應(yīng)分門別類，不同職位之間的能力要求雖然有共性，但差異較大，因此，培訓(xùn)班應(yīng)視情況而定。同時(shí)，公務(wù)員能力是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，不同歷史發(fā)展階段對公務(wù)員的能力要求有所不同。

二、制定各級公務(wù)員的能力標(biāo)準(zhǔn)框架和履職能力的知識體系

應(yīng)從制度與機(jī)制上著手：一是對現(xiàn)有公務(wù)員制度進(jìn)行調(diào)整，如制定各級公務(wù)員的能力標(biāo)準(zhǔn)框架，為公務(wù)員的能力培養(yǎng)、開發(fā)、評價(jià)和使用提供依據(jù)；公務(wù)員錄用中要注重能力測評，考核中突出能力考核的比重等。二是要以能力發(fā)現(xiàn)為起點(diǎn)、能力評價(jià)為支撐、競爭激勵(lì)為手段、能力開發(fā)為基礎(chǔ)，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，借助現(xiàn)代技術(shù)條件和手段，探索并建立我國的公務(wù)員能力管理機(jī)制。明確公務(wù)員履職能力和知識體系。一是把提高公務(wù)員履職能力作為能力建設(shè)的突破口。要強(qiáng)化職位競爭，實(shí)行職位考試制度，機(jī)關(guān)內(nèi)85％以上的職位都應(yīng)實(shí)行公開競爭，職位壓力與能力建設(shè)密切相關(guān)，同時(shí)加強(qiáng)職位輪崗，實(shí)行職位內(nèi)任期制，提倡職位的雙向選擇，特別是一些熱門崗位更應(yīng)如此。二是強(qiáng)化制度建設(shè)。在現(xiàn)實(shí)生活中一個(gè)人的發(fā)展與人為因素密切相關(guān)，尤其是需要制度保障作用的發(fā)揮。所以一方面要強(qiáng)化制度的剛性，加強(qiáng)監(jiān)督與紀(jì)律約束，另一方面要進(jìn)一步完善各種制度。三是強(qiáng)化公務(wù)員的知識構(gòu)成，明確公務(wù)員的應(yīng)有知識要求與知識體系。在實(shí)際工作中，公務(wù)員的職位升遷與其知識水平往往不成正比，有的公務(wù)員職務(wù)越升越高，但讀的書越來越少，寫的東西越來越少，甚至思維能力都在下降。在新的形勢下，要建立公務(wù)員應(yīng)知應(yīng)會(huì)的知識體系，以適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。四是建立科學(xué)的競爭和淘汰機(jī)制，以保持干部隊(duì)伍的健康和活力。五是樹立公務(wù)員的競爭理念，傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為，微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的事情由私營部門承擔(dān)，而公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該由政府壟斷。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門參與管理不同，“新公共管理”強(qiáng)調(diào)政府管理應(yīng)廣泛地引入競爭機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，通過這種方式將競爭引入到政府公共管理中來，從而提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。有了競爭便會(huì)迫使政府具有成本意識、注重方法，才能在競爭中不至于處于劣勢。政府如何能應(yīng)對這一挑戰(zhàn)?怎樣應(yīng)對這一挑戰(zhàn)?關(guān)鍵在于公務(wù)員這惟一具有能動(dòng)性的資源，公務(wù)員本身必須具備強(qiáng)烈的競爭意識，而且是能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的高素質(zhì)人才。因此，我們首先必須把競爭理念作為公務(wù)員能力建設(shè)的根本理念，貫穿于公務(wù)員能力建設(shè)的始終，實(shí)行優(yōu)勝劣汰。只有這樣，才可能實(shí)現(xiàn)政府的高效率，才能面對“新公共管理”的挑戰(zhàn)，應(yīng)對國際、國內(nèi)日趨激烈的競爭形勢。

三、公務(wù)員制度建設(shè)的重點(diǎn)

有什么樣的制度就有什么樣的能力。因此，能力建設(shè)要從制度建設(shè)人手，解決好提拔、薪酬、獎(jiǎng)懲等與能力建設(shè)密切相關(guān)的制度環(huán)節(jié)，同時(shí)還要研究建立一套公務(wù)員能力評價(jià)指標(biāo)體系。目前，公務(wù)員的激勵(lì)約束機(jī)制還沒有解決好，對能力建設(shè)有一定的影響。企業(yè)家的激勵(lì)約束機(jī)制可通過期權(quán)股制、年薪制等來解決，有一個(gè)市場約束的過程，不行就會(huì)被市場淘汰。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公務(wù)員的激勵(lì)約束機(jī)制如何建立需要深入的研究。

(1)用制度管人還是用人來管人的問題?，F(xiàn)有的腐敗許多都源于人事腐敗，這里有個(gè)誤區(qū)，認(rèn)為黨管干部就是黨委書記或組織部門來管干部，就是某一個(gè)人或是某幾個(gè)人來管干部，甚至有人認(rèn)為縣委書記就是縣委。

(2)公務(wù)員的范圍應(yīng)如何劃分。在國外，凡財(cái)政負(fù)擔(dān)的人員都是公務(wù)員。我們現(xiàn)在的劃分強(qiáng)調(diào)官本位，公務(wù)員的晉升渠道不暢，造成大家都往官位上擠，因?yàn)闆]有官位就沒有好的待遇。

(3)公務(wù)員的級差是否應(yīng)擴(kuò)大。國外的三級公務(wù)員中，初級公務(wù)員從社會(huì)中招考，而中級和高級公務(wù)員基本都是從公務(wù)員內(nèi)部招考的，有一定的工作基礎(chǔ)。因此，公務(wù)員的職級是否應(yīng)擴(kuò)大值得考慮。西方國家充分利用公務(wù)員級別設(shè)置的激勵(lì)作用，推動(dòng)公務(wù)員能力發(fā)展。如法國公務(wù)員職務(wù)與級別相分離，職務(wù)晉升以領(lǐng)導(dǎo)管理能力為標(biāo)準(zhǔn)，級別晉升以績效為標(biāo)準(zhǔn)。為了更大地發(fā)揮級別的臺(tái)階作用，2007年新的瑞士聯(lián)-邦政府人事法將公務(wù)員級別設(shè)置由過去的25級增至現(xiàn)在的38級，而韓國是60級，日本是61級，香港65－66級，這為各類公務(wù)員提供了更大的職業(yè)發(fā)展空間。能力是一步一步提升上來的。

(4)能力提升的途徑：實(shí)踐鍛煉和不斷學(xué)習(xí)；善于總結(jié)，把感性的東西升華到理性思考；加強(qiáng)培訓(xùn)高層次、復(fù)合型、應(yīng)用型的公共管理專門人才。通過培訓(xùn)，在一定程度上開發(fā)了公務(wù)員的智力，激活了其創(chuàng)造力，從而有效地提高了工作效率。特別是提高公務(wù)員的創(chuàng)新能力，要思想解放，視野開闊，與時(shí)俱進(jìn)，具有創(chuàng)新精神和創(chuàng)新勇氣。掌握創(chuàng)新方法、技能，培養(yǎng)創(chuàng)新思維方式。對新事物敏感，善于發(fā)現(xiàn)、扶植新生事物，總結(jié)新鮮經(jīng)驗(yàn)。善于分析新情況，提出新思路，解決新問題，結(jié)合實(shí)際創(chuàng)造性地開展工作。

四、結(jié)論

政府部門的人力資源開發(fā)是一個(gè)多元性、綜合性、全程性、可持續(xù)發(fā)展性的目標(biāo)，通過繼續(xù)和終身教育、有效開發(fā)、合理配置、有效使用、大力激勵(lì)、重于保障、科學(xué)管理，意在培植、提升我國公務(wù)員的文化知識、職業(yè)水平、技能、體能、價(jià)值觀念，營造政府、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、職業(yè)和倫理道德等方面全頻道動(dòng)態(tài)發(fā)展的氛圍，進(jìn)而形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，拉動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。