論我國(guó)行政公益訴訟的受案范圍

童　瑤

摘要：我國(guó)目前并沒(méi)有關(guān)于行政公益訴訟制度的規(guī)定。現(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)關(guān)有許多違法行政行為限于現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定而無(wú)從被納入司法審查范圍。在現(xiàn)階段，如何確立行政公益訴訟的受案范圍是我國(guó)行政訴訟法學(xué)理論與司法實(shí)踐的一個(gè)重要問(wèn)題。

關(guān)鍵字：行政訴訟；行政公益訴訟；受案范圍

行政公益訴訟的受案范圍是為了解決侵犯公益的行政行為的可訴性問(wèn)題而提出的，受案范圍的明確與否直接影響行政公益訴訟制度的運(yùn)行成效。其確立涉及到行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系、涉及到社會(huì)觀念的更新問(wèn)題，還涉及到人民法院承受能力的問(wèn)題。關(guān)于行政訴訟的受案范圍的立法原則，原全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王漢斌在《關(guān)于中華人民共和國(guó)行政訴訟法(草案)的說(shuō)明》中談到，“法院受理行政案件的范圍，是行政訴訟法首先要解決的重要問(wèn)題，草案是根據(jù)以下原則確立受案范圍的：一從保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益出發(fā)，適當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍；二是正確處理審判權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系：三是因我國(guó)目前法制不夠健全，觀念有待更新，并且法院承受能力有限，因而對(duì)受案范圍還不宜規(guī)定得太寬?！笨梢?jiàn)，在正確處理審判權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系，法院有能力承受的前提下，隨著法制條件的成熟，應(yīng)當(dāng)逐步擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。

我國(guó)已發(fā)生的行政公益訴訟案件，大致有這樣幾類：一是有關(guān)市場(chǎng)秩序方面的無(wú)特定行政相對(duì)方的行政不作為，如對(duì)制假、售假行為查處不力；對(duì)不健康的文化制品的銷售怠于查處、對(duì)偷漏稅行為的拖延查處或不查處等：二是有關(guān)城市規(guī)劃方面的違法行政作為，如違法規(guī)劃造成歷史古跡或風(fēng)景名勝的破壞，為短期效益或地方利益，違法許可審批無(wú)治污防污措施的重污染企業(yè)開(kāi)工生產(chǎn)等等；三是公用事業(yè)單位的行政性壟斷行為，如違規(guī)價(jià)格上漲；四是公共工程的發(fā)包和重大項(xiàng)目的資金使用。從理論上來(lái)講，所有侵犯公共利益的違法行政行為都應(yīng)納入司法審查的范圍，才能實(shí)現(xiàn)依法行政、建立法治國(guó)家的目標(biāo)，正如施瓦茨指出的那樣：“法律就是朝著允許全體公民起訴他們所感興趣的任何行政裁決的方向發(fā)展?！钡鳛橐豁?xiàng)制度設(shè)計(jì)，只有從實(shí)際情況出發(fā)，結(jié)合本國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，適度超前和留有可進(jìn)一步發(fā)展的空間，才能成功。因此，本文擬結(jié)合我國(guó)的實(shí)際和社會(huì)發(fā)展，直接切入主題，就幾類可納入我國(guó)行政公益訴訟的受案范圍的行為作出有益的探討。

一、維護(hù)市場(chǎng)秩序、公共安全方面的行政不作為行為

行政不作為是指行政主體負(fù)有某種法定的作為義務(wù)，在應(yīng)當(dāng)且可能為之的情況下，卻不履行或拖延履行的一種行為形式。而行政行為因發(fā)動(dòng)程序不同可分為依申請(qǐng)的行政行為和依職權(quán)的行政行為。當(dāng)特定當(dāng)事人依法定條件申請(qǐng)行政主體作出一定的行政行為，行政主體應(yīng)當(dāng)作出現(xiàn)實(shí)情況可能作出的情況下拒絕作出或拖延、甚至不作出即構(gòu)成有特定相對(duì)人的行政不作為，后一種情況下如若發(fā)生行政不作為則無(wú)特定受害人。對(duì)前一類行政不作為，行政訴訟法及相關(guān)司法解釋對(duì)其救濟(jì)途徑已作了明確規(guī)定，由相對(duì)方依法提起行政訴訟即可。而對(duì)后一類行政不作為，因無(wú)特定受害人，但對(duì)公共利益的侵犯卻是不言而喻的，則應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍。但因行政管理的需要，這類依職權(quán)的行政行為占有相當(dāng)大的比例，如果所有這類行政不作為都納入行政公益訴訟中來(lái)無(wú)疑是不妥當(dāng)?shù)?，因?yàn)檫@既涉及到行政權(quán)與審判權(quán)的界限問(wèn)題，也關(guān)系到司法承受能力。只應(yīng)對(duì)其中比較突出的幾類納入司法審查。

一是對(duì)違法不征稅行為、破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的有廣泛社會(huì)影響的行為(如制黃、販黃、制假、售假等待破壞市場(chǎng)秩序的行為)且經(jīng)有關(guān)市場(chǎng)主體舉報(bào)仍不查處的行政不作為，舉報(bào)人可提起行政公益訴訟。由于這種行政不作為較為隱蔽，不易被發(fā)現(xiàn)，則由相關(guān)知情人舉報(bào)或提起行政公益訴訟。實(shí)踐中出現(xiàn)的相關(guān)案例也是由相關(guān)知情人起訴的。二是對(duì)社會(huì)影響重大的涉及公共安全方面的違法不作為，如時(shí)有發(fā)生的煤礦坍塌事故、重大火災(zāi)、發(fā)生自然災(zāi)害或重大的環(huán)境污染事故，有關(guān)部門怠于組織抗災(zāi)救災(zāi)、排除險(xiǎn)情等情形，應(yīng)納入到行政公益訴訟受案范圍。但是目前發(fā)生這一類事件在未達(dá)到刑事違法時(shí)，一般都是以嚴(yán)格的行政手段來(lái)追究相關(guān)工作人員的責(zé)任，因而事故發(fā)生后一般較少出現(xiàn)行政不作為現(xiàn)象。然而，這些重大事故的發(fā)生卻往往和行政不作為有關(guān)，很多安全事故在發(fā)生前就存在著重大隱患，相關(guān)職能部門或疏于監(jiān)督管理，或雖已查出問(wèn)題，但未采取有力措施消除隱患，防止事故發(fā)生。對(duì)這一類行政不作為，有關(guān)知情人在向有關(guān)舉報(bào)后可提起行政公益訴訟。以在事前預(yù)防重大的危害公共安全事故的發(fā)生。

二、損害自然環(huán)境、自然資源的違法行政行為

經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展導(dǎo)致自然環(huán)境的"嚴(yán)重破壞和自然資源過(guò)度開(kāi)發(fā)的情況在我國(guó)相當(dāng)嚴(yán)重，雖然低投入、多產(chǎn)出、高回報(bào)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下每個(gè)市場(chǎng)主體的目標(biāo)，生態(tài)環(huán)境的惡化很多情形是由市場(chǎng)主體為實(shí)現(xiàn)利益最大化的行為直接造成的，但政府機(jī)關(guān)作為公共產(chǎn)品的提供者，作為市場(chǎng)失靈時(shí)的有力干預(yù)者，在保護(hù)自然環(huán)境、自然資源的合理使用與開(kāi)發(fā)方面有著不可推卸的責(zé)任。而為了短期的經(jīng)濟(jì)效益，為了局部和地方利益，很多情況下，環(huán)境的破壞與資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)本身就是由違法的行政行為引起的。如某個(gè)森林覆蓋率只有10％左右的省份卻為了爭(zhēng)取外匯創(chuàng)收的目的，向森林覆蓋率達(dá)67％的日本出口木材，這種目光短淺的政府行為，如不納入到司法審查范圍，就目前的監(jiān)督機(jī)制而言，是很難得到糾正的，造成的損失也難以彌補(bǔ)。一些地方政府為了眼前利益，竟然要求當(dāng)?shù)剞r(nóng)民把當(dāng)?shù)赜糜诜郎持紊车姆雷o(hù)林砍伐掉，改種經(jīng)濟(jì)作物，日益嚴(yán)重的沙漠化、沙塵暴無(wú)不與這類政府機(jī)關(guān)的違法破壞生態(tài)平衡的決策有關(guān)。對(duì)這些違法的與環(huán)境有關(guān)的行政決策行為應(yīng)允許作為環(huán)境的廣大享用者——普通公民和環(huán)境公益組織予以監(jiān)督。

就目前的破壞環(huán)境的行政行為主要集中的領(lǐng)域來(lái)看，應(yīng)將以下幾類違法行為納入到行政公益訴訟的受案范圍中來(lái)：一是違法出讓土地使用權(quán)、所有權(quán)的行為，使有限的土地資源得不到保護(hù)：二是違法審批頒發(fā)沒(méi)有環(huán)保設(shè)施和環(huán)保能力的重污染企業(yè)生產(chǎn)許可證，這種行政行為是很多重污染企業(yè)產(chǎn)生的根源；三是不顧資源恢復(fù)生產(chǎn)能力，過(guò)度發(fā)放采礦許可證、砍伐許可證；四是不當(dāng)行政規(guī)劃破壞自然風(fēng)景和歷史文化遺跡的行為。

三、政策性壟斷行為

我國(guó)電信、鐵路等壟斷性行業(yè)雖幾經(jīng)改革，但并未真正做到政企分開(kāi)，帶有政策意義的行業(yè)價(jià)格壟斷窒息了業(yè)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成，束縛著本行業(yè)快速有序的發(fā)展，極大損害了廣大消費(fèi)者的利益。為獲取巨額壟斷利潤(rùn)而居高不下的服務(wù)價(jià)格，混亂、隨意的收費(fèi)機(jī)制，服務(wù)過(guò)程中的官僚、

蠻橫作風(fēng)，已嚴(yán)重到了令消費(fèi)者激憤的地步。以鐵路系統(tǒng)為例，形式上的經(jīng)營(yíng)管理體制已實(shí)行企業(yè)化，但行業(yè)價(jià)格的形成卻是政策性的，作為行政機(jī)關(guān)的鐵道部是事實(shí)上的價(jià)格審批者和制定者。春運(yùn)期間乘火車的人以社會(huì)上的兩類人為代表，打工者和兩地分居者，他們大多處于社會(huì)底層。在他們春運(yùn)期間非回家不可的情況下，有關(guān)部門借助行政性權(quán)力和壟斷性地位強(qiáng)行提高價(jià)格的行為是與我們的社會(huì)正義相違背的。現(xiàn)在已出現(xiàn)了河北律師喬占祥狀告鐵路部門的案例，但是他只能先乘車，花了購(gòu)票的代價(jià)，獲得私人的訴的利益，然后才能提起訴訟。他只能要求鐵道部門返還他本人因漲價(jià)而多花去的9元人民幣。因此仍屬于訴訟范疇；他無(wú)權(quán)代表廣大消費(fèi)者就公眾利益受損害而起訴，要求鐵道部門停止不合理漲價(jià)行為，賠償消費(fèi)者遭受的損失。若允許他在沒(méi)有乘車，沒(méi)有票款支出的情況下純粹為社會(huì)的利益而起訴，則應(yīng)屬于公益訴訟的范圍。

四、公共工程的審批、招標(biāo)、發(fā)包及建設(shè)過(guò)程中的違法行政行為

在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展時(shí)期，基礎(chǔ)建設(shè)的大量投入不可避免，全國(guó)各地出現(xiàn)了公共工程的建設(shè)熱潮，然而，在建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)了許多質(zhì)量低劣的“豆腐渣”工程，這些工程從決策、發(fā)包到具體建設(shè)直至工程的驗(yàn)收，都是由各級(jí)政府主管職能部門操作的。正如一篇調(diào)查報(bào)告指出的那樣，在我國(guó)“大量重復(fù)建設(shè)就是經(jīng)由各級(jí)政府審批出來(lái)的，許多無(wú)效工程、豆腐渣工程也是審批出來(lái)的。”其中以工程的發(fā)包和驗(yàn)收兩個(gè)環(huán)節(jié)問(wèn)題最多。武漢外灘花園建在防洪大堤上即是相關(guān)行政都門違法審批的結(jié)果，造成了巨大的損失。同樣在全國(guó)有惡劣影響的纂江大橋坍塌事故根源也在于當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門的違法行為：竟然將這樣一個(gè)重要的公共工程項(xiàng)目發(fā)包給一個(gè)沒(méi)有任何建筑資質(zhì)的個(gè)體戶，這是其之一；在建設(shè)過(guò)程中，有關(guān)部門對(duì)有市民上訪工程質(zhì)量問(wèn)題的、申訴置若罔聞，無(wú)動(dòng)于衷，又構(gòu)成了行政不作為；更為可悲的是，這樣的工程在最后還順利地得到有關(guān)主管部門的驗(yàn)收。正是這幾道環(huán)節(jié)中都存在違法行政情形，對(duì)不特定社會(huì)公眾的生命構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅，嚴(yán)重地侵害了公共利益。若在建設(shè)過(guò)程中，允許公民或組織就違法行政行為提起公益訴訟，以后的悲劇完全可以避免。因此，對(duì)重要的公共工程建設(shè)，因事關(guān)公共安全這種重大的公共利益，從審批到竣工都應(yīng)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，當(dāng)一般監(jiān)督方式不能遏制違法行為時(shí)，行政公益訴訟應(yīng)是最后保障。

有很多學(xué)者認(rèn)為，在我國(guó)也應(yīng)建立對(duì)違法使用公共資金的行政行為的訴訟，即所謂的納稅人訴訟(即原告以納稅人的身份對(duì)公共資金的不當(dāng)或違法使用行為提起訴訟)，從法理上說(shuō)，這是有道理的。因?yàn)楣操Y金的主要來(lái)源就是納稅人繳納的稅金，其本來(lái)目的就是將稅金交由國(guó)家來(lái)辦理各項(xiàng)公共事務(wù)，對(duì)如何使用應(yīng)有權(quán)監(jiān)督，當(dāng)發(fā)現(xiàn)有違法或不當(dāng)支出稅金的行政行為時(shí)，除一般申訴、舉報(bào)外，理應(yīng)保留通過(guò)司法途徑予以糾正。但從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，公共資金的使用涉及到許多政策性問(wèn)題，在我國(guó)政治體制尚未完全理順、法院尚不能從根本上擺脫行政機(jī)關(guān)的影響、且行政訴訟制度有待完善的情況下，將這類行政行為納入行政訴訟中。時(shí)機(jī)極不成熟，在實(shí)踐中有可能導(dǎo)致法律被虛置。筆者認(rèn)為，對(duì)公共資金的使用，宣由完善的行政程序(尤以行政公開(kāi)制度為關(guān)鍵)、有力的權(quán)力監(jiān)督來(lái)加以約束。待行政公益訴訟制積累了一定經(jīng)驗(yàn)，再將其納入受案范圍。