完善和改革檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制

吳金山

當(dāng)前,隨著我國(guó)改革開(kāi)放不斷向縱深發(fā)展,完善和改革檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制,對(duì)于貫徹憲法,有效發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制的作用,檢令通暢,上級(jí)檢察院的工作部署的落實(shí),具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

中華人民共和國(guó)憲法第132條規(guī)定:“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專(zhuān)門(mén)人民檢察院的工作,上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作?！睉椃ò褭z察機(jī)關(guān)的上下級(jí)關(guān)系確定為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,有別于其他政法部門(mén),是由檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)和職能決定的,也是從建國(guó)以來(lái)檢察體制幾經(jīng)變化的正反兩方面經(jīng)驗(yàn)中作出的正確選擇。實(shí)行上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制,是檢察機(jī)關(guān)有效地履行法律監(jiān)督職能、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的組織保證。

一、完善檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的產(chǎn)生程序

目前,對(duì)于檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理,實(shí)行的是地方黨委與上級(jí)檢察院“雙重管理,以地方黨委為主”的體制,任命檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)的提名權(quán)主要由地方黨委掌握。上級(jí)檢察院雖為“雙重”管理之一方,但實(shí)際上難以有效地對(duì)下級(jí)檢察院的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行管理。1999年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政法干部隊(duì)伍建設(shè)的決定》規(guī)定,“地方黨委決定任免政法部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部,要征得上一級(jí)政法部門(mén)黨組(黨委)同意”,在實(shí)踐中也沒(méi)得到很好落實(shí)。一些地方黨委在調(diào)整檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí),不尊重上級(jí)檢察院的意見(jiàn),導(dǎo)致一些不符合檢察官任職條件的干部被安排為檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng),影響了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。

筆者認(rèn)為,為保障檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使檢察權(quán),檢察長(zhǎng)的提名、產(chǎn)生程序應(yīng)與憲法和法律規(guī)定精神相一致。憲法規(guī)定,地方各級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)的任免,須報(bào)上一級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)?jiān)摷?jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。檢察官法規(guī)定,對(duì)于人大選舉產(chǎn)生的不符合法定任職條件的檢察長(zhǎng)人選,上一級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)有權(quán)提請(qǐng)?jiān)摷?jí)人大常委會(huì)不批準(zhǔn)。這些制度安排,對(duì)于保證各級(jí)檢察長(zhǎng)的法律素養(yǎng),落實(shí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制,進(jìn)而保障檢察機(jī)關(guān)依法公正行使職權(quán),具有重要意義。檢察長(zhǎng)產(chǎn)生的這一憲法和法律程序,是由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的維護(hù)法制統(tǒng)一的職責(zé)和任務(wù)決定的,與其他政法機(jī)關(guān)“一把手”的產(chǎn)生程序是不同的。但這一不同在現(xiàn)行干部管理體制中并沒(méi)有得到體現(xiàn),法律上也未落實(shí)到位。目前上級(jí)檢察院在檢察長(zhǎng)產(chǎn)生程序中的作用只是一種最低限度的保障,與其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的地位不符,與憲法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的規(guī)定不一致。憲法是國(guó)家的根本大法。為了保障各級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)具備較高素質(zhì),將檢察長(zhǎng)產(chǎn)生的黨內(nèi)程序與憲法規(guī)定的程序一致起來(lái),并使這一程序在法律上得到具體體現(xiàn),是十分必要的。

按照黨的十七大關(guān)于“深化司法體制改革”的要求,根據(jù)黨管干部的原則,結(jié)合檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的特點(diǎn),應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持現(xiàn)行的干部管理體制的前提下,完善地方檢察院檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)產(chǎn)生程序,以強(qiáng)化上級(jí)檢察院對(duì)下領(lǐng)導(dǎo)和管理職能。具體改革設(shè)想是,賦予上級(jí)檢察院對(duì)任用下級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的提名權(quán)。在黨內(nèi),建議規(guī)定,檢察長(zhǎng)人選由上一級(jí)檢察院黨組行使提名權(quán),但須征得同級(jí)黨委同意;副檢察長(zhǎng)人選,上一級(jí)檢察院黨組和同級(jí)黨委均可提名,一方提名須征得另一方同意。同時(shí),在法律上規(guī)定,地方各級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)的人選由上一級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)提出,同級(jí)人民代表大會(huì)選舉后,由上一級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn);副檢察長(zhǎng)的任免,由本院檢察長(zhǎng)提出,報(bào)經(jīng)上一級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)后,提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)任免。

二、完善上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)制度

上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院實(shí)行業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo),是檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的核心內(nèi)容。由于檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制不順等原因,個(gè)別地方檢察機(jī)關(guān)在辦理某些涉及地方利益的案件時(shí),因受到地方保護(hù)主義的嚴(yán)重干擾,該立案的不立案,該查處的不查處,該起訴的不起訴,該抗訴的不抗訴,或者消極履行對(duì)外地司法機(jī)關(guān)的協(xié)助、配合義務(wù),違背了保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施的職責(zé)。對(duì)這些情況,上級(jí)檢察機(jī)關(guān)有責(zé)任予以糾正。但實(shí)踐中,在一些地方曾經(jīng)發(fā)生下級(jí)檢察院對(duì)上級(jí)檢察院的指令拒不執(zhí)行,或合意的就執(zhí)行、不合意的就不執(zhí)行的現(xiàn)象。

從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,為保障檢察機(jī)關(guān)有效履行職責(zé),世界上大多數(shù)國(guó)家實(shí)行檢察一體,上級(jí)檢察官向下級(jí)檢察官下達(dá)命令是基本的領(lǐng)導(dǎo)方式。例如,在奧地利,上級(jí)檢察長(zhǎng)可以向下級(jí)檢察機(jī)構(gòu)下達(dá)命令。在法國(guó)、德國(guó),每上一級(jí)檢察機(jī)構(gòu)的檢察官都可以對(duì)其下級(jí)下達(dá)命令。

從我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)及其履行職責(zé)的現(xiàn)狀來(lái)看,要保障檢察權(quán)的依法公正行使,維護(hù)國(guó)家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施,必須通過(guò)司法體制改革加強(qiáng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo),特別是加強(qiáng)高檢院對(duì)地方各級(jí)檢察院的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。強(qiáng)化上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo),最基本的前提是明確領(lǐng)導(dǎo)范圍和領(lǐng)導(dǎo)方式。借鑒國(guó)外做法,結(jié)合我國(guó)檢察工作實(shí)際,建議通過(guò)修改人民檢察院組織法,規(guī)定上級(jí)檢察院可以撤銷(xiāo)、變更下級(jí)檢察院的決定;上級(jí)檢察院可以辦理下級(jí)檢察院管轄的案件,也可以將本院管轄的案件交由下級(jí)檢察院辦理,還可以將下級(jí)檢察院辦理的案件指令移送其他檢察院辦理。對(duì)于上級(jí)檢察院的決定,下級(jí)檢察院必須執(zhí)行,否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

三、建立下級(jí)檢察院向上級(jí)檢察院報(bào)告工作的制度

憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,但現(xiàn)行法律沒(méi)有規(guī)定上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察院的程序和方式。實(shí)踐中,上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院實(shí)行領(lǐng)導(dǎo),主要是通過(guò)工作部署、宏觀指導(dǎo)、個(gè)案督辦等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。上級(jí)檢察院實(shí)行對(duì)下領(lǐng)導(dǎo),必須以全面了解下級(jí)檢察院的工作情況和工作思路為前提。目前,上級(jí)檢察院主要是通過(guò)統(tǒng)計(jì)報(bào)表、下級(jí)檢察院的書(shū)面報(bào)告、調(diào)查研究等方式了解下級(jí)檢察院的工作情況。實(shí)踐證明,僅僅依靠這些方式,既不能保證上級(jí)檢察院全面了解下級(jí)檢察院履行職責(zé)的情況,也難以有效保證上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院的工作領(lǐng)導(dǎo)。因此,強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,首先應(yīng)當(dāng)提高上級(jí)檢察院及時(shí)、全面地了解掌握下級(jí)檢察院工作情況的能力。為此,應(yīng)當(dāng)建立下級(jí)檢察院向上級(jí)檢察院報(bào)告工作的制度。同時(shí),考慮到各級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)作為檢察機(jī)關(guān)首長(zhǎng)在本院行使檢察權(quán)的范圍內(nèi)負(fù)有重要職責(zé),檢察長(zhǎng)履行職責(zé)的情況對(duì)各檢察院的工作起著至關(guān)重要的作用,也有必要建立下級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)向上級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)述職等制度?！?/p>

(編輯/永安)