談新農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)化的互動發(fā)展

史小寧　樊衛(wèi)賓

中圖分類號：F320.3 文獻標識碼：A

內(nèi)容摘要：建設(shè)新農(nóng)村與推進城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化建設(shè)過程中兩個重要方面，這些都與解決“三農(nóng)”問題有關(guān)。長期以來，推進城鎮(zhèn)化和促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的互動發(fā)展機制得不到確立，呈現(xiàn)出諸多此消彼長的不協(xié)調(diào)態(tài)勢。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)在造成城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后的同時，又將體制性原因和現(xiàn)實的種種矛盾疊加在一起，導致新農(nóng)村建設(shè)與推進城鎮(zhèn)化相悖而行。理順這些關(guān)系對于實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)與小城鎮(zhèn)發(fā)展的良性互動具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：建設(shè)新農(nóng)村 城鎮(zhèn)化 理論依據(jù) 互動

在2005年，十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中，明確地把建設(shè)社會主義新農(nóng)村確定為我國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務(wù)，這是從我國現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度和“三農(nóng)”問題實際出發(fā)，實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的具體化方案。2008年10月十七屆三中全會又通過了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，對農(nóng)村改革發(fā)展基本目標任務(wù)做出了更加細化的界定。從我國的國情和農(nóng)村發(fā)展情況來看，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，并不是要否定我國的城鎮(zhèn)化道路。而推進城鎮(zhèn)化，即使我國的城鎮(zhèn)化程度達到60%，仍然會有五六億人滯留農(nóng)村，所以推進城鎮(zhèn)化的同時也必須大力發(fā)展新農(nóng)村。建設(shè)新農(nóng)村和推進城鎮(zhèn)化是相互關(guān)聯(lián)、密不可分的，它們都與解決“三農(nóng)”問題有關(guān)。對此，積極探索建設(shè)新農(nóng)村與推進城鎮(zhèn)化的互動發(fā)展，實現(xiàn)現(xiàn)代化的雙重驅(qū)動，這會對我國欠發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟擺脫“二元”結(jié)構(gòu)的困境提供有益的思考。

新農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)化互動發(fā)展的理論依據(jù)

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟發(fā)展低水平的產(chǎn)物，又是經(jīng)濟落后的重要原因。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的根本途徑。城鎮(zhèn)是不能孤立存在的，它以受其影響的廣大農(nóng)村地區(qū)作為腹地而存在，發(fā)揮擴散效應(yīng)與回流效應(yīng)，兩者具有密不可分的關(guān)系，并不存在戰(zhàn)略重疊和現(xiàn)實矛盾。目前，有關(guān)城鄉(xiāng)聯(lián)系和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論較多，這為我國確立建設(shè)新農(nóng)村與推進城鎮(zhèn)化的互動戰(zhàn)略，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的一體化格局提供了理論依據(jù)。

（一）農(nóng)村剩余勞動力資源配置理論

推進城鎮(zhèn)化是吸收農(nóng)村剩余勞動力、提高農(nóng)民收入的重要載體。一方面，有利于人口及經(jīng)濟活動由農(nóng)村向城鎮(zhèn)集聚；另一方面，伴隨著小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的完善，投資需求隨之增長，直接增加農(nóng)民的勞務(wù)收入。在這一過程中，勞動力由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門向現(xiàn)代工業(yè)部門轉(zhuǎn)移，這是必然發(fā)生的共生現(xiàn)象。圍繞農(nóng)村剩余勞動力資源的配置，發(fā)展經(jīng)濟學家進行了大量的研究。劉易斯模型認為，在二元經(jīng)濟中，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門最大的特點就是剩余勞動力的存在。由于工農(nóng)業(yè)之間的收入水平存在明顯的差距，農(nóng)村剩余勞動力必然有一種向工業(yè)部門流動的趨勢。美國發(fā)展經(jīng)濟學家拉尼斯和費景漢在劉易斯理論的基礎(chǔ)上，認為農(nóng)村剩余勞動力必然流動的趨勢是以農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高和農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品的增加為前提的，彌補了劉易斯模型的不足。在此基礎(chǔ)上，托達羅系統(tǒng)發(fā)展了這一論斷，建立了一個解釋發(fā)展中國家城鄉(xiāng)勞動力轉(zhuǎn)移的模型，該模型認為剩余勞動力的區(qū)域轉(zhuǎn)移是理性的經(jīng)濟行為，遷移決策取決于城鄉(xiāng)之間預期工資差異?？梢?，建設(shè)新農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)就必須鼓勵農(nóng)村剩余勞動力向外轉(zhuǎn)移，這種轉(zhuǎn)移是農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高、城鄉(xiāng)之間工資預期的差異，這是政府主導、農(nóng)民自覺、市場自發(fā)三方博弈的結(jié)果。結(jié)合我國具體現(xiàn)實，在城市“異質(zhì)性結(jié)構(gòu)”存在的前提下，可行的辦法就是建立適量的小城鎮(zhèn)就地轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)離土不離鄉(xiāng)。

（二）非均衡增長理論與城市中心論

非均衡增長理論認為，由于規(guī)模經(jīng)濟和聚集經(jīng)濟效益的存在，在市場力量的引導下，經(jīng)濟增長并非出現(xiàn)在所有地方，而是以不同的強度首先傾向于某些區(qū)域，然后通過不同渠道發(fā)揮擴散效應(yīng)和回流效應(yīng)，在實現(xiàn)增長極對外圍產(chǎn)品的需求和技術(shù)創(chuàng)新的擴散的同時，實現(xiàn)各種生產(chǎn)要素資源從外圍向核心區(qū)的流動。這些理論都是以城市為中心，強調(diào)通過資源要素從城市向農(nóng)村的流動來帶動農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，帶有明顯“城市偏向”傾向和城市中心色彩。實現(xiàn)建設(shè)新農(nóng)村與推進城鎮(zhèn)化的互動發(fā)展，一方面需要選擇適合經(jīng)濟增長的核心區(qū)域，通過規(guī)模經(jīng)濟和聚集經(jīng)濟效益推動城鎮(zhèn)化，加快要素資源的合理整合，實現(xiàn)經(jīng)濟的非均衡增長；另一方面需要克服非均衡增長理論與城市中心論的誤區(qū)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)。我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)正是長期以來區(qū)域經(jīng)濟非均衡增長戰(zhàn)略選擇和城鄉(xiāng)發(fā)展政策供給不對等所導致的必然結(jié)果。利普頓認為發(fā)展中國家的城鄉(xiāng)關(guān)系的實質(zhì)就在于城市集團利用自己的政治權(quán)力，通過“城市偏向”政策使社會資源不合理的流入自己的利益所在地區(qū)，最終損害農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。

（三）城鄉(xiāng)聯(lián)系模式選擇理論

關(guān)于城鄉(xiāng)聯(lián)系模式的選擇，發(fā)展經(jīng)濟學家劉易斯、拉尼斯和費景漢早就提出用來解釋發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展過程的經(jīng)典模式，即城市-工業(yè)導向模式，這一聯(lián)系互動模式主要通過城市中現(xiàn)代工業(yè)不斷吸納農(nóng)村中剩余勞動力來實現(xiàn)。在這里主要結(jié)合契合我國現(xiàn)實的“城市-城鎮(zhèn)-農(nóng)村”聯(lián)系模式進行分析，盡管其表現(xiàn)形式多樣，有的強調(diào)農(nóng)村城鎮(zhèn)的發(fā)展，有的強調(diào)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，有的強調(diào)城市的均衡布局，但都有一個共同點就是都強調(diào)廣大農(nóng)村地區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，以城鎮(zhèn)為中介，實現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)系。因為小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村經(jīng)濟、文化中心，通過其輻射作用，可以實現(xiàn)農(nóng)村向城市的自然延伸。

另外，小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村的區(qū)域中心，具有很強的集聚擴散效應(yīng)，能夠在一定范圍內(nèi)將各種生產(chǎn)要素聚集起來，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村現(xiàn)代化，實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。弗里德曼認為，集中發(fā)展中心城鎮(zhèn)，一方面可以分散過度集中于大城市的規(guī)劃與權(quán)力機構(gòu)，另一方面又可以為農(nóng)村居民提供一個有利于其自身發(fā)展的場所，極大地降低農(nóng)民的交易費用；費孝通認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)對于打破城市和鄉(xiāng)村封閉隔絕的狀態(tài)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素在產(chǎn)業(yè)上的協(xié)調(diào)發(fā)展，形成資源要素雙向流動的網(wǎng)絡(luò)體系具有極其重要的意義。

新農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)化互動中存在的不協(xié)調(diào)

長期以來，我國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)將存在聯(lián)系的兩個經(jīng)濟區(qū)域被人為地割裂開來，在造成城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后的同時，又將現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展中的種種矛盾疊加在一起，導致建設(shè)新農(nóng)村與發(fā)展小城鎮(zhèn)在契合和互動中存在諸多不協(xié)調(diào)。主要體現(xiàn)在：

（一）建設(shè)新農(nóng)村與推進城鎮(zhèn)化勞動力資源配置的不協(xié)調(diào)

隨著農(nóng)村地區(qū)非農(nóng)化浪潮的興起，農(nóng)村地區(qū)相當數(shù)量的勞動力進入城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，基本上脫離了農(nóng)業(yè)。但是，由于這種轉(zhuǎn)移沒有納入正式渠道，是一種暫時性的轉(zhuǎn)移，戶口常住地依舊在原籍，于是便出現(xiàn)了一個既非農(nóng)民，又非城市居民的“兩棲性”游離階層。這種離農(nóng)人口的“兩棲性”和不穩(wěn)定性決定了一旦環(huán)境發(fā)生變化，就會出現(xiàn)逆向轉(zhuǎn)移。這一階層的出現(xiàn)對于解決農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)出路，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和增加農(nóng)民收入起到了重要作用，但同時也存在著許多弊端。

“兩棲”人口因為其對土地的復雜感情，一方面不愿意放棄土地，而將其視為一種職業(yè)保障或發(fā)生不測風云時的退守陣地；另一方面在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比較利益反差極大的條件下，他們又不愿意在農(nóng)業(yè)上投入更多的時間和資金，依舊實行粗放經(jīng)營。“兩棲”人口對于所從事的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)懷有不穩(wěn)定心理，沒有長期規(guī)劃，也不愿意進行大規(guī)模投資，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和再生產(chǎn)投入上舉棋不定，不利于農(nóng)村分工分業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展。他們雖然增加了許多收入，但不愿意把這些收入用于生產(chǎn)性投資，而是將錢用于生活消費上，這種狀況不利于經(jīng)濟發(fā)展。不少“兩棲”人口在農(nóng)村和城鎮(zhèn)占有雙份的生產(chǎn)資料和生活設(shè)施，從宏觀上、微觀上都造成了資源的浪費，同時他們卻并不因為擁有雙份的生產(chǎn)資料和生活資料而得到較高的經(jīng)濟效益和消費效用。

（二）新農(nóng)村建設(shè)與小城鎮(zhèn)發(fā)展土地資源利用的不協(xié)調(diào)

大力發(fā)展小城鎮(zhèn)推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化作為建設(shè)新農(nóng)村的必然選擇，其本來要旨在于在農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動或農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)的過程中，實現(xiàn)生產(chǎn)方式和文化觀念向城鎮(zhèn)現(xiàn)代化水平轉(zhuǎn)變?？墒?，在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，由于選擇的偏差、定位的誤區(qū)以及農(nóng)民的漠視，致使盲目的城鎮(zhèn)化，不僅沒有促進農(nóng)村和諧秩序的演化，反而使得現(xiàn)有的農(nóng)村秩序受到很大的破壞。一方面，就環(huán)境而言，小城鎮(zhèn)大多數(shù)都以落后的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，規(guī)模較小，無法發(fā)揮規(guī)模效益和集聚效應(yīng)，但投資巨大，結(jié)果致使農(nóng)村環(huán)境污染嚴重。這樣，不但沒有促進城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，反而極大地惡化了農(nóng)村現(xiàn)有的生態(tài)秩序。另一方面，盲目的城鎮(zhèn)化，使得“造城”運動和“圈地”熱潮如火如荼，在造就新的城市貧民的同時，又在大量吞食著農(nóng)民的廉價土地。

另外，隨著我國城鎮(zhèn)化步伐不斷加速，小城鎮(zhèn)數(shù)量開始猛增，土地資源利用矛盾和問題越來越突出。許多工業(yè)園區(qū)侵占良田，環(huán)境污染嚴重，建設(shè)用地盲目擴張，占用耕地過多，小城鎮(zhèn)建設(shè)用地粗放利用，這些都是與建設(shè)新農(nóng)村的初衷相悖的，已成為制約建設(shè)新農(nóng)村和推進城鎮(zhèn)化互動發(fā)展的重要阻礙。

制約新農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)化發(fā)展良性互動的因素分析

（一）建設(shè)新農(nóng)村與推進城鎮(zhèn)化勞動力資源配置不協(xié)調(diào)的因素分析

小城鎮(zhèn)是城市中資本、技術(shù)、信息等生產(chǎn)要素向農(nóng)村地區(qū)擴散的橋梁，也是農(nóng)村地區(qū)剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移的平臺。在計劃經(jīng)濟體制下，為了確保國家優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略選擇，我國確立了嚴格限制城鄉(xiāng)人口自由流動和遷徙的戶口制度，嚴格限制農(nóng)村人口向城市包括小城鎮(zhèn)的流動。20世紀80年代，迫于農(nóng)村改革和農(nóng)村非農(nóng)化的強烈需要，政府有限度地對傳統(tǒng)限制人口流動的政策做了很小范圍和程度的開放，致使戶口不發(fā)生變動的非正式人口流動成為人口流動的主流?？墒?，農(nóng)村地區(qū)大量剩余勞動力雖然脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但是又不能徹底地轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)中去從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，而是在進行二、三產(chǎn)業(yè)的同時，仍沒有完全割斷同土地的關(guān)系，廣大農(nóng)民工在農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間游離著，形成了一個特殊的“游離階層”。這種二元戶籍制度改革的不徹底性，既不利于農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展，也阻礙了城鎮(zhèn)化水平的提高。

除此之外， 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制不活和土地收益率低下也是重要的原因。一方面，在我國現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度安排之下，由于土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)生機制不健全和外部環(huán)境不成熟，致使許多農(nóng)民轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但又不愿意放棄小塊土地的經(jīng)營權(quán)，土地社會保障功能不斷強化。這樣就會降低農(nóng)民非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資預期，阻礙農(nóng)村剩余勞動力從農(nóng)業(yè)部門向非農(nóng)業(yè)部門的相對自由轉(zhuǎn)移。另一方面，在土地及其它生產(chǎn)要素相對穩(wěn)定的情況下，由于客觀上存在投資報酬遞減規(guī)律，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率往往因為勞動力數(shù)量的增加而趨于遞減。如果剩余勞動力未轉(zhuǎn)移出去，則必然造成潛在的農(nóng)業(yè)待業(yè)勞動力的增加。如果把所有的勞動力都投入到數(shù)量固定甚至減少的土地上，則必然造成農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的下降和土地收益率的低下。

（二）新農(nóng)村建設(shè)與小城鎮(zhèn)發(fā)展土地資源利用不協(xié)調(diào)的因素分析

新農(nóng)村建設(shè)與小城鎮(zhèn)發(fā)展土地資源利用的不協(xié)調(diào)，最重要原因在于政府在推進城鎮(zhèn)化過程中缺乏統(tǒng)籌和長遠考慮，造成小城鎮(zhèn)用地規(guī)模失控，不僅沒能體現(xiàn)效益，反而惡化了農(nóng)村現(xiàn)有秩序，在土地社會保障功能對農(nóng)民不斷強化的背景下，耕地面積卻大幅減少。當然，在小城鎮(zhèn)的發(fā)展進程中，無論是城市人口比重日益增加，還是城市自身規(guī)模的擴大，都必然伴隨著城鎮(zhèn)建成區(qū)的擴大和耕地面積的減少，這是任何國家城鎮(zhèn)化的必然趨勢。

在我國土地資源利用效率低下，一方面，由于在小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中缺乏科學合理的統(tǒng)一規(guī)劃，與城市規(guī)劃脫節(jié)，忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，忽視城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，缺乏應(yīng)有的權(quán)威性、指導性和實效性，在缺乏項目、資金和第二、三產(chǎn)業(yè)集聚規(guī)模的情況下，必然導致粗放用地。

目前我國大多數(shù)小城鎮(zhèn)在用地結(jié)構(gòu)方面普遍存在著居住用地比重過大，公共設(shè)施用地和綠化用地比重偏少，公共服務(wù)設(shè)施配套不完善等問題。其原因在小城鎮(zhèn)用地布局方面，存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村莊和小城鎮(zhèn)布局過于分散，城市內(nèi)部道路建設(shè)不規(guī)范，功能分區(qū)不明顯，建筑密度和容積率低，建筑物布局零亂等問題，導致小城鎮(zhèn)土地用地結(jié)構(gòu)不合理，土地利用率低下，城市集聚效益降低，生態(tài)環(huán)境較差，城市的自然人文景觀缺乏特色等。

另外，由于我國小城鎮(zhèn)的發(fā)展絕大多數(shù)是依靠農(nóng)民自發(fā)形成的，小城鎮(zhèn)建設(shè)資金的嚴重匱乏是制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的首要因素。在小城鎮(zhèn)發(fā)展初期，只能采取低成本擴張的政策，以地生財以大量占用耕地為代價。這種重外延輕內(nèi)涵的小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略模式，使小城鎮(zhèn)的用地規(guī)模無限制的擴張，耕地占用面積迅速增加。

實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)化良性互動的對策選擇

城鎮(zhèn)化是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的目的所在，又是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要途徑，建設(shè)社會主義新農(nóng)村也利于城鎮(zhèn)化發(fā)展。如何克服建設(shè)新農(nóng)村和發(fā)展小城鎮(zhèn)之間的不協(xié)調(diào)，實現(xiàn)兩者的良性互動。筆者認為，主要從以下幾個方面來思考：

（一）加快戶籍制度改革和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新

長期以來，以戶籍制度為根基的城鄉(xiāng)分割體制是農(nóng)村人口不能自由向城市遷徙，將城鄉(xiāng)居民分割為兩個發(fā)展機會和社會地位嚴重不平等的社會集團。直到20世紀80年代起才開始松動，市民所享有的特權(quán)逐漸開始弱化。戶籍制度及其管理方式不應(yīng)當成為人為的區(qū)分人們社會身份的標志，應(yīng)適應(yīng)我國經(jīng)濟非農(nóng)化和市場化的需要，逐步并最終徹底剝離粘貼在非農(nóng)業(yè)戶口上的一系列無償?shù)纳鐣?jīng)濟福利，實現(xiàn)以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，實行以遷入地和常居地管理為主的管理方式，鼓勵有固定住所、有合法收入的農(nóng)村人口或外來人口辦理城鎮(zhèn)常居戶口。這能有效地加速農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移配置，克服凝滯性強、附著性大的配置陷阱。

另外，值得注意的是，農(nóng)村剩余勞動力要實現(xiàn)徹底轉(zhuǎn)移，面臨一個不可回避的問題就是如何處理轉(zhuǎn)移勞動力原來承包的耕地，避免大量的亦工亦農(nóng)的兼業(yè)化現(xiàn)象。為此迫切需要土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新，促使轉(zhuǎn)移土地的勞動力向種田能手集中，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。從耕地退出的角度看，應(yīng)該讓退出耕地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶仍能憑他們原有的土地經(jīng)營權(quán)而獲得經(jīng)營權(quán)的收益。從耕地流出的角度看，政府應(yīng)當采取措施培育、造就一個懂經(jīng)營管理的階層。還要進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的創(chuàng)新，以企業(yè)式的管理、核算和收入分配模式取代以血緣關(guān)系為紐帶、不計效益和成本的家庭耕作模式，逐步將傳統(tǒng)的家庭式生產(chǎn)組織改造成企業(yè)式農(nóng)場。這樣才能更好地契合發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化的現(xiàn)實要求。

（二）建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域規(guī)劃體系

2004年新《土地管理法》實施以后，我國土地管理進入土地用途管制制度階段，除生態(tài)退耕還林還草外，確保耕地總量動態(tài)平衡成為我國土地管理工作的重大戰(zhàn)略和艱巨任務(wù)。然而城鎮(zhèn)化必然占用一定數(shù)量的耕地，我們既要反對那些因害怕失去耕地而不搞城鎮(zhèn)化的典型的“小農(nóng)意識”，也要防止出現(xiàn)忽略我國人多地少、土地資源稀缺的基本國情，片面追求城鎮(zhèn)盲目無限制擴張的錯誤傾向。中國式的城鎮(zhèn)化道路只能是以保護耕地為前提的城鎮(zhèn)發(fā)展模式。也就是說，在城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地的同時，必須通過各種有效途徑開墾同等數(shù)量和質(zhì)量的耕地，以保護一定區(qū)域內(nèi)的耕地總量不變。因為小城鎮(zhèn)建設(shè)不僅關(guān)系到自身發(fā)展，而且事關(guān)區(qū)域以至全國人口、資源、環(huán)境與社會經(jīng)濟發(fā)展全局。

小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略不僅要因地制宜科學地選擇能充分發(fā)揮地方優(yōu)勢，具有地方特色的發(fā)展模式和用地模式，而且要始終堅持法定原則，以小城鎮(zhèn)區(qū)域土地利用綜合效益最大化為目標，科學合理地確定小城鎮(zhèn)用地規(guī)模和布局。這就需要在小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃對小城鎮(zhèn)發(fā)展引導和調(diào)控作用，堅持用途管制制度，建立起統(tǒng)一協(xié)調(diào)的小城鎮(zhèn)區(qū)域規(guī)劃體系，正確引導農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整使耕地數(shù)量增加的同時提高新增耕地的質(zhì)量，避免小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃與其他相關(guān)規(guī)劃脫節(jié)，防止小城鎮(zhèn)建設(shè)片面追求外延發(fā)展規(guī)模，用地粗放，浪費土地和亂占濫用耕地的現(xiàn)象，使小城鎮(zhèn)建設(shè)步入有序的可持續(xù)發(fā)展軌道，為新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

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