論行政決策的法制監(jiān)控

戴玲靜　范國明

摘要：政府決策是利用行政權(quán)力對社會(huì)資源的再分配，與社會(huì)進(jìn)步和公共利益保護(hù)密切相關(guān)。行政決策的過程，既是政府選擇最優(yōu)行政方案實(shí)現(xiàn)行政目的的過程，同時(shí)也是根據(jù)法律的要求依法行政的過程。運(yùn)用法律對行政決策的制定和實(shí)施進(jìn)行有效監(jiān)控，是實(shí)現(xiàn)行政決策民主化、科學(xué)化和法治化不可或缺的保障。

關(guān)鍵詞：行政決策；依法行政；行政程序

中圖分類號：D922.11文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198(2009)06-0252-02

1行政決策的特征

(1)行政決策具有公益性和非營利性。

行政決策同其他決策、特別是經(jīng)濟(jì)決策的最大不同點(diǎn)就在于行政決策在任何時(shí)候都不是以營利為目的，而是以社會(huì)公共事務(wù)和人民的利益為決策的對象和出發(fā)點(diǎn)，其目的是貫徹執(zhí)行統(tǒng)治階級意志。

(2)行政決策的內(nèi)容具有重大性、廣泛性。

行政決策是國家行政機(jī)關(guān)對行政管理的重大公共事務(wù)進(jìn)行的決策，只是在為實(shí)現(xiàn)較重要的行政目標(biāo)時(shí)所進(jìn)行的，其直接面對的是公共利益，而非具體的個(gè)人或組織權(quán)益，作出的是影響到不確定對象利益的決定，并非所有的行政決定，因而不公正、不合理產(chǎn)生的危害性也非比尋常。

(3)行政決策具有復(fù)雜性。

隨著現(xiàn)代科技和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，行政決策的對象日益龐大、復(fù)雜、多變，決策目標(biāo)日益多樣化。行政決策決定著價(jià)值分配，因此，各種社會(huì)政治力量都會(huì)對它施加影響，所以行政決策過程必然是權(quán)力運(yùn)用的政治過程，有交易、有妥協(xié)、有針鋒相對的沖突，甚至有戰(zhàn)爭，這種復(fù)雜性決定了行政決策一定要謹(jǐn)慎從事。

2法律監(jiān)控的必要性

(1)從決策主題來看，我國法律對決策主體和決策機(jī)構(gòu)缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，使之成為法律盲區(qū)，從而導(dǎo)致決策主體的決策機(jī)構(gòu)條塊分割?，F(xiàn)代行政決策理論認(rèn)為，行政決策系統(tǒng)包括信息、咨詢、中樞、執(zhí)行、反饋五個(gè)機(jī)構(gòu)。我國的行政決策系統(tǒng)還不完善，特別是信息系統(tǒng)和反饋系統(tǒng)，以至于行政決策機(jī)構(gòu)也不成熟。另外，政策研究人員整體素質(zhì)不高，知識層次和知識結(jié)構(gòu)也尚不合理。在知識結(jié)構(gòu)方面，有相當(dāng)部分的政研人員掌握的知識結(jié)構(gòu)單一，缺乏現(xiàn)代決策研究者所應(yīng)具有的綜合素質(zhì)，缺乏現(xiàn)代公共決策理論、方法和技術(shù)。官僚主義工作作風(fēng)也是阻礙行政決策科學(xué)化的一個(gè)因素。

(2)我國行政決策程學(xué)缺乏法律保障，使得程序成了走過程。

一是不重視調(diào)查研究。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，行政決策的目標(biāo)應(yīng)該是尊重客觀規(guī)律，合理運(yùn)用政策，使政策更好地為調(diào)整對象服務(wù)。然而，在實(shí)際運(yùn)用過程中，行政決策行為很多都不是建立在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，使方案的產(chǎn)生缺乏充分的依據(jù)。二是行政決策程序不健全。在我國行政決策實(shí)踐中，一些重要環(huán)節(jié)往往沒有受到重視，甚至被忽視。行政決策程序尚未真正實(shí)行，不經(jīng)過長期調(diào)研、理論探討和專家論證，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)光憑經(jīng)驗(yàn)甚至按主觀設(shè)想決策的現(xiàn)象仍不少。

(3)行政決策缺乏有效的法律監(jiān)督機(jī)制。有法可依是推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)依法決策的前提，也是決策民主化、科學(xué)化的重要保證。目前，我國決策監(jiān)督機(jī)制不健全，自上而下的監(jiān)督由個(gè)人好惡左右，隨機(jī)性很大，一旦決策失誤，沒有或很少追究責(zé)任，監(jiān)督權(quán)受制于執(zhí)行權(quán)，專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的地位和獨(dú)立性，造成不少環(huán)節(jié)弱監(jiān)或者虛監(jiān)，形成了決策失誤和權(quán)利濫用的危險(xiǎn)地帶。

3完善法律對行政決策的監(jiān)控方式

(1)塑造權(quán)力行使的合理結(jié)構(gòu)。

①無論是何種體制的國家，國家權(quán)力配置和運(yùn)行方式大都呈現(xiàn)一種相互配合，相互約束，彼此控制的格局。行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)各自的權(quán)限范圍的劃分，在當(dāng)代多數(shù)憲政國家，都體現(xiàn)出一種相互“節(jié)制”的狀態(tài)，即在各自的“勢力范圍”內(nèi)相互尊重，同時(shí)也相互監(jiān)督。三權(quán)的謹(jǐn)慎行駛的格局，最終是為了達(dá)到一個(gè)共同的目標(biāo)，就是用制度從客觀上控制人性的弱點(diǎn)，使權(quán)力的運(yùn)行促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展，私權(quán)的保護(hù)，最終實(shí)現(xiàn)人權(quán)的最佳保障。

②立法從授權(quán)方面對行政權(quán)力的行駛進(jìn)行有力監(jiān)督。在我國，立法權(quán)對行政權(quán)的合理控制，是人民授權(quán)政府管理社會(huì)的體現(xiàn)，從而法律對行政權(quán)力的某項(xiàng)禁止和控制就顯得合理與必要。行政決策是行政管理中非常重要的一環(huán)，決策正確與否關(guān)系著社會(huì)的發(fā)展和人民利益的保護(hù)。對行政決策的有力監(jiān)督，是限制行政權(quán)力，防止行政權(quán)力的濫用不可或缺的保障。

③立法機(jī)關(guān)通過預(yù)算等決策機(jī)制對行政決策進(jìn)行有力監(jiān)督。代表人民享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)，可以通過決議來監(jiān)控行政部門相關(guān)決策的合法性與合理性，從而為政府決策預(yù)設(shè)一有效機(jī)制，使其在決策時(shí)就要考慮是否可以被通過。預(yù)算在行政活動(dòng)中扮演了雙重角色，一方面它能激發(fā)行政官員的工作動(dòng)機(jī)，另一方面它為行政機(jī)關(guān)完成既定任務(wù)提供了資金基礎(chǔ)。這樣可以使行政決策更加謹(jǐn)慎有序的進(jìn)行，以使其結(jié)果最優(yōu)，最大程度上避免失誤的發(fā)生。

(2)完善權(quán)力行使的程序構(gòu)建。

①完善以聽證程序?yàn)楹诵牡男姓绦虮O(jiān)督。結(jié)構(gòu)上的安排強(qiáng)調(diào)在授權(quán)之時(shí)對行政機(jī)關(guān)的實(shí)體權(quán)利進(jìn)行控制，而行政程序則強(qiáng)調(diào)對行政決策過程的控制。行政機(jī)關(guān)在作出一個(gè)重要的決策時(shí)，往往需要根據(jù)法律的授權(quán)范圍，遵循一定的方式、步驟、時(shí)間和順序作出相應(yīng)的判斷和決策結(jié)果，從而發(fā)揮行政程序的強(qiáng)大作用。在構(gòu)建我國法治國家的當(dāng)代，許多學(xué)者和法律事務(wù)人員對法律程序都給予了足夠的重視。在行政決策中，完善和嚴(yán)格實(shí)施行政聽證程序，擴(kuò)大行政決策的參與人的范圍，給予利害關(guān)系人參與的機(jī)會(huì)，聽取他們的申辯和建議，可以使行政決策更趨近于合理性與科學(xué)性。

②完善行政決策程序中相關(guān)制度的法律化。行政決策程序的立法目的是通過一系列的基本制度實(shí)現(xiàn)的，依據(jù)有關(guān)法律和行政決策的實(shí)踐，在一般行政決策程序中應(yīng)當(dāng)包括咨詢制度、論證制度、聽證制度(上已論述)、公示制度等。咨詢制度主要用于解決行政決策中某些專業(yè)問題。在西方發(fā)達(dá)國家，政府利用咨詢機(jī)構(gòu)的智力支持進(jìn)行行政決策的做法已被納入法制軌道。根據(jù)美國行政程序法的要求，政府重大事項(xiàng)的決策必須經(jīng)過咨詢程序。公示則是指行政決策方案擬定之后，應(yīng)當(dāng)通過廣播、電視、報(bào)刊或互聯(lián)網(wǎng)等方式向社會(huì)發(fā)布，聽取人民群眾意見和建議的制度。公示制度是行政公開的重要方式，在行政決策中堅(jiān)持公開原則，有利于人民群眾發(fā)表意見，進(jìn)行監(jiān)督，幫助政府作出正確的決策。

(3)加強(qiáng)權(quán)力行使的法律審查。

我國所有行政機(jī)關(guān)都由權(quán)力機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生，既然如此，就要對權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督。在我國走向法治現(xiàn)代化的進(jìn)程中，權(quán)力機(jī)關(guān)授予行政機(jī)關(guān)權(quán)力的同時(shí)還頒布了相應(yīng)的法律，行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力必須忠實(shí)地執(zhí)行法律，在這里對法律負(fù)責(zé)和對人民負(fù)責(zé)是一致的。反映到行政決策問題上，決策的內(nèi)容必須符合法律，不得與之相抵觸。法律禁止的事項(xiàng)，政府不能做出許可的決策，法律鼓勵(lì)的事項(xiàng)，政府不能做出禁止的決策。決策的程序必須符合法定的步驟和方式，超越法定權(quán)限或者違反法定程序做出的行政決策應(yīng)歸于無效，同時(shí)行政決策主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。我國應(yīng)當(dāng)盡快建立和完善行政決策失誤責(zé)任追究制度，對于違法決策的行政決策主體，按照“誰決策，誰負(fù)責(zé)”的原則，責(zé)令其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

總之，行政決策是行政管理的必不可少的組成部分，要實(shí)現(xiàn)行政管理的目的，必須首先做到真確的決策。在我國，全國人民代表大會(huì)是我國最高的權(quán)力機(jī)關(guān)，其他機(jī)關(guān)由其產(chǎn)生，受其監(jiān)督。我國的法律是由權(quán)力機(jī)關(guān)制定或認(rèn)可，所以權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)一個(gè)主要方式就是建立完善的法律體系并使其有效的實(shí)施，從而對其他機(jī)關(guān)進(jìn)行有力的監(jiān)控。完善政府監(jiān)督方面的法律制定，使行政決策的授權(quán)范圍，決策過程，決策實(shí)施都有嚴(yán)密的法律規(guī)定，確定起自由裁量的空間，全面實(shí)現(xiàn)對行政決策的有效法律監(jiān)控。

參考文獻(xiàn)

[1]王名揚(yáng).美國行政法[M].北京：中國法制出版社，1995.

[2]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：法律出版社，2003.

[3]劉旺洪.法律意識論[M].北京：法律出版社，2000.