論行政處罰的自由裁量權(quán)

程占維

摘要：通過(guò)兩起交通事例，提出了行政處罰程序中，行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的不好控制，并且提出行政處罰的簡(jiǎn)易程序也應(yīng)當(dāng)遵循合理、合法的原則。重點(diǎn)討論如何規(guī)制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。探討如何適當(dāng)合理地運(yùn)用行政自由裁量權(quán)具有現(xiàn)實(shí)意義。因此，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)自由裁量權(quán)在行政處罰簡(jiǎn)易程序中的作用以及控制加以深入探討，按照行政法律、法規(guī)規(guī)定的原則，研究如何運(yùn)用簡(jiǎn)易程序來(lái)控制自由裁量權(quán)的行使，以期有利于行政部門正確、及時(shí)而有效地執(zhí)法，切實(shí)保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，也希望能使嚴(yán)格意義上的行政法治在實(shí)質(zhì)上得以落實(shí)。

關(guān)鍵詞：行政權(quán)；自由裁量權(quán)；簡(jiǎn)易程序；告知制度；司法變更

中圖分類號(hào)：D912.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198(2009)06-0249-02

1問(wèn)題的提出——兩起交通管理事例的見證

事例一：四川某學(xué)院某老師出校門騎自行車到距離約18米遠(yuǎn)的零三招待所辦事，被交警抓住，稱其逆行，欲罰款5元。某老師辯稱：我如果堅(jiān)持順行的話，則要騎到數(shù)碼廣場(chǎng)過(guò)馬路，然后順行至林蔭街路口，再過(guò)馬路，才能到這來(lái)，這樣肯定有500米的距離。而且我這樣走，距離又短，不會(huì)影響人家。但交警還是認(rèn)為某老師違反了《道路交通安全法》，沒(méi)有采納某老師的意見，最終罰款了結(jié)。

事例二：2007年12月13日，筆者騎著電瓶車經(jīng)過(guò)成都市東城根街與羊市街交叉路口，實(shí)際上我有急事，卻忘了具體地址，停下來(lái)看我抄在紙上的地址，此時(shí)一名交警示意我靠邊，然后要求我拿出合格證明，由于沒(méi)隨身攜帶，我的車子被扣留了，同時(shí)讓我出示了身份證。就在短短的二十分鐘左右，一共就扣了5個(gè)電瓶車。當(dāng)然，交警給我們都交付了扣押通知書。我當(dāng)時(shí)那種心情就別提有多窩火了。

以上兩個(gè)案例可以看出，行政執(zhí)法人員在行政過(guò)程中，表現(xiàn)出了不同的執(zhí)法原則。案例一的交警的確是嚴(yán)格按照法律辦事，因?yàn)橄鄬?duì)人的確是違反法律法規(guī)在先。這樣，就給執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法提供了法律依據(jù)。但這里交警同志忘了行政執(zhí)法不僅僅要依法辦事，還要遵循合理性原則。就如案例中的情形，相對(duì)人騎行500米的距離與18米的距離相比，我們行政機(jī)關(guān)應(yīng)該保護(hù)的哪種利益呢?要回答這個(gè)問(wèn)題，首先我們應(yīng)當(dāng)明白一個(gè)道理：行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法是為著人民利益而來(lái)的。既然這樣，此時(shí)我們完全可以犧牲所謂的法定原則，而遵循合理性原則。如果一味地機(jī)械地守法，這兒，就會(huì)適得其反，恰恰造成了相對(duì)人不必要的損失。因此，我們不能機(jī)械地理解發(fā)條，否則，它是對(duì)法律的曲解，是對(duì)公民權(quán)利的踐踏，是對(duì)相對(duì)人利益的忽視。

案例二也好不到哪兒去，筆者本來(lái)要去辦事，就這樣被交警扣押了車子，盡管交警也許是進(jìn)行一個(gè)什么行動(dòng)，但作為一個(gè)普通的公民來(lái)說(shuō)，你可以搞什么：“嚴(yán)打”、“閃電”行動(dòng)，但你絕不應(yīng)該侵犯我們基本的權(quán)利!事實(shí)上，交通部門本意是為了整個(gè)城市的交通秩序、交通安全而進(jìn)行的行政行為，是為了廣大市民的利益出發(fā)的，但是，在作出決策之前，還是沒(méi)有充分考慮各方面的情況。因?yàn)槟愕那宀樾袨槭菦_著違法者而去的。當(dāng)然，我并不是說(shuō)，只要我不犯法，你執(zhí)法部門要想碰我就沒(méi)門!我要強(qiáng)調(diào)的是，執(zhí)法部門在執(zhí)法過(guò)程中，一定要平衡各方面的利益，不要犧牲大的利益而追求小的利益。你想，一個(gè)守法的公民，被無(wú)緣無(wú)故的誤認(rèn)為是騎的賬車，又被白白地浪費(fèi)一次就職機(jī)會(huì)，第二天還得自己搭上公交車去取車，這能不郁悶嗎?

2對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)制和監(jiān)督

我們知道，任何權(quán)利都有被濫用的可能，因此，要對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)制和監(jiān)督，則是依法行政的必然要求，也是構(gòu)建法治政府的必要條件。我們得在以下方面對(duì)其進(jìn)行協(xié)調(diào)。

首先，對(duì)行政處罰簡(jiǎn)易程序進(jìn)行完善。行政處罰簡(jiǎn)易程序有其存在的必要性、可行性和合理性。而且，在追求行政效率的今天，簡(jiǎn)易程序更加凸顯了其存在的意義。簡(jiǎn)易程序可以在快速的處理中彰顯對(duì)相對(duì)人的保護(hù)，因?yàn)楫吘谷藗兊臉I(yè)余時(shí)間是有限的，加上人們也不愿意花更多的時(shí)間為自己的違法行為負(fù)責(zé)，事實(shí)上要讓相對(duì)人既要受到行政處罰，又要賠上寶貴的時(shí)間，無(wú)疑不是雪上加霜。從這個(gè)意義上來(lái)講，簡(jiǎn)易程序也就恰恰可以彌補(bǔ)這一缺陷，能讓相對(duì)人快速脫離處罰程序，但筆者并不是強(qiáng)調(diào)相對(duì)人繳完罰款或接受了其它處罰就完事，實(shí)際上行政處罰本身還要堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合的原則。否則，行政相對(duì)人只接受處罰，而不受到起碼的教育，到頭來(lái)，違法行為照常屢禁不斷，這就是繳了罰款就了事帶來(lái)的后果。但我們又不能走向另一極端，認(rèn)為簡(jiǎn)易程序根本就沒(méi)有存在的必要，這也是不對(duì)的。正確的是，我們?cè)谶m用簡(jiǎn)易程序時(shí)，不能過(guò)分簡(jiǎn)單，又不能過(guò)分復(fù)雜；該簡(jiǎn)則簡(jiǎn)，不該省的一定不能省?！缎姓幜P法》第34條規(guī)定：“執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人出示執(zhí)法身份證件，填寫預(yù)定格式、編有號(hào)碼的行政處罰決定書。行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人?！贝藯l規(guī)定無(wú)可非議。但筆者認(rèn)為這些簡(jiǎn)易程序的條文過(guò)分簡(jiǎn)單，缺乏可操作性，因此，我們建議對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷耐晟疲?1)對(duì)已規(guī)定的條文進(jìn)一步細(xì)化，尤其是處罰決定書應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人，增加規(guī)定：如當(dāng)事人拒不簽收，則執(zhí)法人員可以注明情況，說(shuō)明原因，或者采取留置送達(dá)；(2)《行政處罰法》簡(jiǎn)易程序針對(duì)的是必須作出處罰的情況，缺乏對(duì)有些違法行為自由裁量的規(guī)定，即執(zhí)法人員根據(jù)當(dāng)時(shí)實(shí)際情況，可以酌情免除處罰的規(guī)定，筆者認(rèn)為這也應(yīng)該歸入簡(jiǎn)易程序之中。

其次是要完善告知制度。告知對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是法定義務(wù)，對(duì)相對(duì)人而言是了解相關(guān)處罰情況的權(quán)利。告知，是行政處罰程序必不可少的法定程序環(huán)節(jié)，也是衡量交通違章處罰等行政處罰是否有效的公正程序標(biāo)志。美國(guó)學(xué)者施瓦茨也認(rèn)為：“行政法更多的是關(guān)于程序和補(bǔ)救的法，而不是實(shí)體法?！毙姓C(jī)關(guān)在做出行政處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人其違法行為的事實(shí)、承擔(dān)的法律責(zé)任、處罰的理由及事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)；告知當(dāng)事人依法享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)、申請(qǐng)聽證權(quán)和請(qǐng)求回避權(quán)。當(dāng)事人進(jìn)行陳述和申辯的，行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納，不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。在做出行政處罰決定時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)同時(shí)告知當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服的，可依法申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟的途徑和期限。行政處罰告知書應(yīng)以書面形式，并載明上述內(nèi)容。

最后則是加大行政機(jī)關(guān)行政處罰的司法審查力度。200多年前，孟德斯鳩在《論法的精神》中就曾一針見血地指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)?！睓?quán)力制衡，就是要求我們首先要對(duì)有權(quán)力者進(jìn)行監(jiān)督。按照我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟的目的是為了行政相對(duì)人而提供司法救濟(jì)途徑來(lái)維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益；也是人民法院通過(guò)對(duì)具體行政行為的司法審查來(lái)實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的規(guī)制和監(jiān)督，以促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。法院對(duì)司法變更權(quán)的運(yùn)用就體現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約，否則，得不到制約的權(quán)利是非?？膳碌摹！白兏笔撬痉?quán)對(duì)行政權(quán)的變更，當(dāng)然，并不是對(duì)行政權(quán)的干預(yù)，相反，正如有句法諺“司法是社會(huì)正義的最后一道防線”所說(shuō)，這是由司法的本身性質(zhì)所決定的。司法最終原則是法治原則的體現(xiàn)，也是法治精神重要的支柱。司法變更權(quán)是行政相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)的有效手段，是司法最終裁判權(quán)的充分體現(xiàn)。

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