浙椒江黨代表常任制改革困局

鐘堅

9月29日下午，送走最后一波外省學(xué)習(xí)考察團，浙江臺州市椒江區(qū)區(qū)委組織部“常任制試點”辦公室副主任王興友長舒了一口氣，今年國慶的8天長假終于可以完整舒適地度過。

兩年前的今天，區(qū)委組織部成員基本節(jié)假日期間無休息日，每天忙于接待各地考察團，訪客多是各省、市、自治區(qū)以及縣市黨政組織系統(tǒng)，需要椒江對等級別的官員接待。

吸引人們來到浙江沿海這個開放小城的原因在于，21年前開始，該城市在政治體制領(lǐng)域悄然進行的一項改革試驗一一黨代會常任制改革。早在半個多世紀(jì)前，該項改革就被中共高層寄予重大期待——“必然可以使黨內(nèi)民主得到重大的發(fā)展”。

20年來，中共高層對這項試驗的關(guān)注始終沒有中斷，1990年代后椒江的幾屆黨代會，浙江省委組織部、中組部組織局等都派員參會，令“椒江改革”成為在大陸實施最早、堅持最久、時間跨度最長的黨內(nèi)民主改革。

2007年下半年，中共十七大黨代會常任制被寫入修改后的黨章，進入操作層面，各地赴椒江參觀學(xué)習(xí)的高潮出現(xiàn)。“一周最多接待20批，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)似趕場子地匯報工作”，王興友估計，從那時到現(xiàn)在至少來了300多批考察團。

類似椒江的“黨內(nèi)民主試驗”此后幾乎遍地開花，大陸的3000多個縣市區(qū)中，有近百個縣市區(qū)在試行。

2009年9月的中共十七屆四中全會上，執(zhí)政黨在總結(jié)六方面經(jīng)驗時稱“要繼續(xù)擴大黨內(nèi)民主，堅持在部分縣市區(qū)試行黨代會常任制”。而在相關(guān)報道中，浙江臺州椒江區(qū)的經(jīng)驗一如既往被作為“典型”示范。

不過，椒江漫長的試驗期，除了令這場黨內(nèi)民主改革在官方表述中由原先的“試點”變成“試行”外，又有哪些試驗成果，才是外界真正關(guān)注的。

“一次性代表”的轉(zhuǎn)變

椒江黨內(nèi)民主改革，似乎來自一個偶然事件的激勵。

1987年，中組部在椒江進行縣級領(lǐng)導(dǎo)年度考核改革試點，要求經(jīng)選舉產(chǎn)生的干部向全體黨代表述職。于是，分散在家的椒江區(qū)49名普通黨代表被臨時請了回來，與市委委員、候補委員、市紀(jì)委委員一起，以黨代表的身份參加區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的考核測評。

這是一個明顯不符常規(guī)的舉措。以中共黨代會的慣常規(guī)律，黨代會屆期5年。絕大多數(shù)黨代表在參加了上一屆黨代表大會后，自行解散，屆期內(nèi)代表職責(zé)近乎“空置”，民眾戲稱為“一次性代表”。這期間，即或有年度重大事項需要表決，其決策權(quán)均由黨委某次全會取代，參加全會并擁有表決權(quán)的是地方黨委委員以上的黨代表，沒有基層黨代表什么事。而在黨內(nèi)，中共普通黨員包括黨代表本人，則習(xí)慣性把黨代表身份僅僅視作一種政治榮譽。

數(shù)十名黨代表的“友情客串”，啟發(fā)了椒江當(dāng)政者的聯(lián)想?！叭舜蟠?、政協(xié)委員在閉會期間可以履行代表和委員的職責(zé)，黨代表是否可像人大代表和政協(xié)委員那樣搞常任制？”

選擇椒江作改革試點的想法，開始在當(dāng)時的相關(guān)當(dāng)事人腦海里出現(xiàn)。時任椒江區(qū)委副書記的谷建新回憶，參與試點設(shè)計的還有浙江省委組織部、中組部組織局的官員。

不過，這個看似偶然發(fā)生的改革創(chuàng)意，如果放到當(dāng)時中國大陸正發(fā)酵生變的社會氣候下看，卻不會令當(dāng)時的國人意外。

1980年代中后期，以鄧小平為核心的中共領(lǐng)導(dǎo)層，在政治體制改革方面進入一個前所未有的沖動期。1986年5月中央書記處的會議上，時任中共領(lǐng)導(dǎo)人胡耀邦稱：“沒有民主監(jiān)督，就要腐敗……我們要用大約一年的時間對政治體制改革的目的、內(nèi)容、方法等研究清楚?！币粫r間，“黨內(nèi)黨外、全國上下對于政治體制改革的呼聲越來越高。各類媒體都大講政治改革，理論研討會一個接一個，學(xué)者們紛紛出動，到各處作報告……”（學(xué)者楊繼繩語）

而繼胡之后出任中共總書記的趙紫陽將政治體制現(xiàn)代化列入中國改革的戰(zhàn)略目標(biāo)之一，除了將“黨政分離”、“進一步下放權(quán)力”等思想納入政治改革的方案設(shè)計中，在國家政治層面進行權(quán)力分割與制衡之外，還主張進行包括工會和其他社會組織在內(nèi)的社會改革，進而建立多層次、多種形式的社會協(xié)商對話制度。

在高層對改革“摸底牌”和投石問路的過程里，各地已迫不及待，其中最“大膽”的一步史稱“人大代表罷免副省長第一案”。1989年5月，湖南省七屆人大二次會議上，針對副省長楊匯泉冷漠對待代表質(zhì)詢，對涉及省政府負責(zé)人親屬在公司任職等相關(guān)情況一問三不知，人大代表聯(lián)名提出罷免案，并最終通過。

在這樣的時代背景下，椒江領(lǐng)導(dǎo)層對本地成為一個黨內(nèi)民主改革試點的興奮也就不難理解了。

當(dāng)時的黨代會常任制改革框架并不復(fù)雜，此后一直不曾改變，沿用至今。其核心是：黨代會改以往5年的屆期為每年召開一次，俗稱“年會制”;黨代表實行常任制，在代表大會閉會期間，代表身份不撤，仍可以黨代表身份開展活動發(fā)揮作用。

1989年第6期的中共黨刊《求是》雜志上，椒江的黨內(nèi)民主試驗“成果”被重點舉薦推出。黨代表們最初被設(shè)計的權(quán)利“超乎想象”：可以像人大代表一樣提議案，政府相關(guān)部門須限期答復(fù);代表有權(quán)聯(lián)名修改大會議程：否定市委委員候選人的提名，提出新的人選;每年年會對區(qū)委主要班子成員信任投票，在信任投票時，如果市委委員個人得票低于半數(shù)，必須提前換屆……

在椒江重拾常任制改革后，1988年開始，中組部正式在浙江、黑龍江、山西、河北、湖南5省12市、縣、區(qū)推開黨代會常任制試點工作。

配套改革：取消區(qū)常委會

按照中共黨章，黨代會是中共最高權(quán)力機構(gòu)，在黨內(nèi)擁有最高決策權(quán)和最高監(jiān)督權(quán)，黨代會閉會后，黨的各級最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)是代表選舉的全體委員會，但“全委會”只是一個會議制度的形式，而不是組織“實體”。實際操作中，決定黨內(nèi)外一切事務(wù)的是黨委常委會，而最高決定權(quán)實際上在所謂黨委“一把手”——黨委書記手中。

對于權(quán)力過分集中的弊端，中共高層認識由來已久。早在1956年，中共開始探索在國內(nèi)建立一種類似“黨內(nèi)國會”的黨代會常任制，以此加強內(nèi)部權(quán)力制衡。當(dāng)年的中共八大上，鄧小平在修改黨章的報告中將之描述為：“按照新制度，黨的中央、省、縣委員會每年必須向代表大會匯報工作，聽取它的批評，答復(fù)它的詢問。而且在代表大會閉會期間，也可以按照適當(dāng)?shù)姆绞剑O(jiān)督黨的機關(guān)工作?！比欢捎跉v史原因，這項黨內(nèi)民主探索不了了之。

椒江此次的改革，從形式上正是符合當(dāng)年的制度設(shè)計的。此外，與年會制、代表常任制相配套，此次椒江改革“動”了中共在地方上的領(lǐng)導(dǎo)核心——黨委常委會。

“試行黨代表常任制后，如仍沿襲原來的黨代表大會、委員會、常委會三級設(shè)置，會影響工作效率?！痹憬∥M織部調(diào)研室官員戴曉曙說，于是當(dāng)時的椒江在縣一級進行了簡化黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)層次的改革。

椒江取消了區(qū)委常委會，而由“全委會”直接負責(zé)閉會期間黨的一切工作，這樣的黨內(nèi)基層權(quán)力設(shè)置在大陸?yīng)氁粺o二。同時，委員人數(shù)由原來的33名減少為13名，不設(shè)候補委員，并適當(dāng)增加了政府副職的委員比例。這13個委員由33名區(qū)委委員中精選而來，主要是椒江的黨政領(lǐng)導(dǎo)。

作為委員制的配套，椒江在干部人事任免方面采取委員票決制。1989年4月初的一次全委會上，13個委員逐個以無記名投票表決44名干部的任免，組織部當(dāng)場唱票，有3名干部因得票沒有過半而被否決。

在決策方式上，大陸通行的書記辦公會議和常委會決議變成13名委員手中的一張張選票，委員會接受代表大會的監(jiān)督?！斑@些措施的制訂，目的在于使黨代會真正成為最高權(quán)力機關(guān)。”戴曉曙說。

中共的黨內(nèi)權(quán)力運行體制首次在80年代末的浙江椒江實現(xiàn)了突破一對縣級市的區(qū)級干部的無記名票決制遲至2001年才在中國大陸得以推廣。

“大膽發(fā)聲”曇花一現(xiàn)

1988年椒江黨代會常任制試點伊始，被“閑置”已久的普通黨代表釋放出超常的熱情。在椒江至今廣為傳頌的一個事例是，就在這年的首屆年會上，有幾個黨代表表示，聽說市委書記（椒江當(dāng)時設(shè)市）連正德家搞裝修，是包工頭出的錢，所以聯(lián)名要求主要領(lǐng)導(dǎo)作出解釋。

之后，紀(jì)委人員介入進行摸底調(diào)查，連正德則隨后在代表大會上向所有的黨代表公布了裝修的全部發(fā)票單據(jù)，以正清名。此事在當(dāng)年轟動一時。

不過，連正德事件在椒江只是驚鴻一現(xiàn)。之后歷屆年會上，代表們的意見越來越趨“溫和”。

“一般提事較多，泛泛而指某些線上的工作，對上級領(lǐng)導(dǎo)個人有什么問題不太提?！蓖跖d友甚至承認，椒江搞了黨代會常任制后，黨內(nèi)民主監(jiān)督反而沒有當(dāng)初那么直接。其中一個重要原因是，260多名黨代表中，55%以上的代表是黨政機關(guān)干部，基層黨代表對領(lǐng)導(dǎo)干部了解不多，說不出所以然;而領(lǐng)導(dǎo)干部身邊的人則最忌諱提意見，因為“烏紗帽是上面給你掌握的”。

黨代表、椒江云健社區(qū)書記滕裕敏說，對這種現(xiàn)象，他們都予以默認，“大家都是‘潛規(guī)則中的一員”。滕裕敏在代表考察椒江區(qū)委、區(qū)政府時，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)匾恍╊I(lǐng)導(dǎo)干部子女親戚在機關(guān)任職普遍?！跋胂肷鐓^(qū)普通居民子女即使重點大學(xué)畢業(yè)、能力出眾也難以進機關(guān)工作，領(lǐng)導(dǎo)子女咋就那么容易呢？”對于發(fā)表個人意見可能遭遇的政治風(fēng)險，滕不諱言，“即使在年會上，我也不打算就此事當(dāng)面向相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)置疑，如果這樣做，別人一定會把我看成是天外來客。”

為什么改革的激情倏忽而至，又倏忽而去？有學(xué)者認為，這同樣與當(dāng)年的社會環(huán)境有關(guān)。1989年后，大陸政體改革熱度驟減，各地試驗都漸趨消失。黨代會常任制也不能幸免，中組部試點黨代會常任制的12個縣市區(qū)中，最終堅持下來的寥寥無幾。椒江區(qū)在1990年代初，幾屆區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)班子都做過“激烈的思想斗爭”，最終還是決定繼續(xù)搞試點。

但在缺乏上層動力的情況下，椒江改革漸漸現(xiàn)出“疲態(tài)”勢在必然。用原椒江組織部的一位人士的說法，“中央有點松動，基層就有沖動;沒有松動，下面就按兵不動”。

改革的回潮

2006年，在椒江被撤銷已17年之久的區(qū)常委會突然被重新設(shè)置;黨代表對區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)班子的信任投票制無疾而終，取而代之的是相對溫和的干部票決追認制。

對于當(dāng)時恢復(fù)區(qū)委常委會，現(xiàn)任椒江區(qū)委書記王建平的解釋是，委員制與黨章規(guī)定有抵觸——現(xiàn)行的黨章仍規(guī)定了黨代表大會、委員會、常委會三級權(quán)力設(shè)置。

“這是改革的一次回潮?！迸_州當(dāng)?shù)氐囊晃恢泄怖宵h史工作者對《鳳凰周刊》記者說。

事實上，在相關(guān)改革始終沒有跟進推廣的情況下，椒江區(qū)區(qū)委常委會撤銷10多年，也出現(xiàn)過各種尷尬和不適。譬如椒江的區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)去外地出差，其名片上沒有注明區(qū)委常委，對方接待時會很迷惑：一個區(qū)委的組織部長怎么不是常委呢？椒江的區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)常常需要向?qū)Ψ浇忉屧S久，對方才對所謂常任制和黨內(nèi)民主試點有些明白。

眼下，各地黨政參觀考察團雖然絡(luò)繹不絕，但他們似乎對沿海小城椒江的鮮美海味和發(fā)達的民營、個私經(jīng)濟更有興趣，來椒江學(xué)習(xí)黨代會常任制的縣市區(qū)不下300個，但回去實踐的不多，而類似椒江這樣自動取消區(qū)委常委會、以全體委員會作決策機構(gòu)的，沒有一個。

“椒江黨代會制度改革進行那么久，卻越來越迷茫?！鼻笆雠_州黨史工作者說，實踐看來，椒江黨代會常任制試點，在分解過分集中的黨委權(quán)力、改革“議行合一”領(lǐng)導(dǎo)體制、改變現(xiàn)行中共黨內(nèi)權(quán)力運行機制方面，并沒有實質(zhì)性進展。

更有人以“曬制度”一詞，指出黨內(nèi)民主試點20余年難以真正有效監(jiān)督的窘境。

“不翻墻”的民主政治試驗

對一個執(zhí)政黨來說，用幾乎占去整個建黨史四分之一時間，在近三十分之一的縣市區(qū)試行黨內(nèi)民主實驗，足見其極為慎重的改革思路。

在王建平看來：“中共要擴大執(zhí)政基礎(chǔ)，立于不敗之地，招來的口舌會很多。擴大黨內(nèi)民主，實際上有利于在黨內(nèi)提高執(zhí)政能力，鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)?！彼J為椒江的基層黨內(nèi)民主試點，并不想要翻越高墻，“我們只想在原則性規(guī)定的動作范圍內(nèi)，不斷地修正和提高”。但這個“高墻”圈定的改革空間到底有多大，是否足以實現(xiàn)黨內(nèi)民主監(jiān)督，椒江的改革回潮似乎給出否定回答。

自中共十七大以來，黨內(nèi)民主似乎進入一個新時期。十七大報告指出要以“黨內(nèi)民主帶動社會民主”，將之作為中國式民主改革進程的路徑。身為中共基層組織工作者的詹朝暉亦敏感注意到，近期的四中全會關(guān)于黨建的決定一些措辭有所改變，“以前一直講營造黨內(nèi)民主討論的制度環(huán)境，現(xiàn)在的表述為，推進和發(fā)展黨內(nèi)民主討論、民主監(jiān)督的制度環(huán)境;以前講尊重落實黨員的主體地位，現(xiàn)在為保障黨員的主體地位和民主權(quán)利”。

中共黨建專家蔡霞近期接受官方媒體采訪時說：“中共今天要破解拒腐防變的難題，必須建立民主的黨內(nèi)運作機制。”這位專家指出，歷史的經(jīng)驗教訓(xùn)表明，發(fā)展黨內(nèi)民主，事關(guān)黨的生存和發(fā)展，事關(guān)黨和國家政治全局，也事關(guān)中國前途命運。

但在基層試點看來，多年的經(jīng)驗和教訓(xùn)最終告訴他們，中共黨內(nèi)民主試驗，需要更高層面的戰(zhàn)略規(guī)劃和自上而下的系統(tǒng)運轉(zhuǎn)?！胺駝t下面很難真正推動?！蓖跖d友說。

編輯 涂艷 美編 黃靜

十七大報告指出要以“黨內(nèi)民主帶動社會民主”，將之作為中國式民主政治發(fā)展的路徑。