外來務(wù)工人員權(quán)益保障的缺失與原因分析

劉文霞

外來務(wù)工人員一般是指以就業(yè)為目的進入城市，與城市用人單位建立勞動關(guān)系但不具有城市常住戶口的勞動者，該部分人員主要來自農(nóng)村。據(jù)寧波市公安局統(tǒng)計，截至2008年6月，寧波市現(xiàn)有登記在冊的暫住人口為359.6223萬人，相當(dāng)于總?cè)丝诘?3.72％。大量外來務(wù)工人員的涌入為寧波經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大貢獻，但課題組在2008年暑期進行的調(diào)查顯示，這部分群體在權(quán)益保障方面長期處于缺失狀態(tài)。

一、外來務(wù)工人員權(quán)益保障的缺失表現(xiàn)

(一)勞動強度大。存在就業(yè)歧視

《勞動法》第3條明確規(guī)定，勞動者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利。2005年，寧波市下發(fā)了《關(guān)于加強建設(shè)等行業(yè)農(nóng)民工勞動合同管理的通知》，統(tǒng)一了全市建筑企業(yè)農(nóng)民工勞動合同文本。2007年，寧波市又出臺了《關(guān)于進一步推進外來務(wù)工人員勞動合同制度的通知》，對用人單位的合同簽訂率、管理制度、違規(guī)查處等7個方面提出了指導(dǎo)性意見，要求實行勞動用工備案制和就業(yè)準入制。

調(diào)查顯示，91％的外來務(wù)工者認為工作的勞動強度很大。每周工作時間和每天工作時間均與條例有較大距離(表1)。每周工作7天的占最大比例，正常工作5天的僅占20％。每天工作8小時以上的占總?cè)藬?shù)的72％，8小時及以下的僅占28％，沒有加班工資的概念。而未簽訂勞動合同的占45％，存在就業(yè)歧視(表2)。

(二)工資支付情況和實際收入不容樂觀

2002年，寧波市率先建立“工資擔(dān)保金制度”，出臺《寧波市三類企業(yè)人工工資支付保障辦法》。2007年，頒布《關(guān)于進一步完善外來務(wù)工人員工資支付保障制度的通知》。2008年，要求外來務(wù)工人員正常勞動報酬不得低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標準，用人單位不得以實行計件工資或提高勞動定額來變相壓低外來務(wù)工人員工資水平。并對廣大外來務(wù)工者開通追薪綠色通道，對職能部門實行工資清欠工作目標考核制度，對企業(yè)構(gòu)建工資支付監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。

調(diào)查顯示，73％的外來務(wù)工人員基本能按時足量領(lǐng)取工資，但仍有36％的外來務(wù)工人員有工資被扣或拖欠的情況，8％的外來務(wù)工人員不能按時足量領(lǐng)到工資。根據(jù)調(diào)查計算，他們的月平均收入為1215元，相比較2004年寧波市流動勞動力的平均月收入1042元，年均增幅僅為5.5％。他們的月平均花費1130元，表面上看收支相抵，但沒有任何儲蓄。對于所取得的收入，只有22％的人能滿足家庭的實際需要，42％的人只能部分滿足，36％的人不能滿足家庭需要。對此，他們中47％的人認為與城里人的生活水平存在大或很大的差距?？梢?，在甬外來務(wù)工人員的付出與回報不成正比。

(三)教育培訓(xùn)壓力大、機會少、困難多

2000年，寧波市推出“民心計劃”，重點解決外來民工子女的義務(wù)教育問題。2004年，寧波市又下發(fā)了《關(guān)于切實做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的實施意見》，將進城務(wù)工子女納入當(dāng)?shù)鼐拍炅x務(wù)教育。目前，寧波市已建成了54所民工子弟學(xué)校。2007年，共有214026名外來務(wù)工人員子女在甬接受義務(wù)教育。

問卷顯示，寧波市外來務(wù)工子女主要選擇民工子第學(xué)校就讀，占總數(shù)的50.7％，只有27.5％選擇公辦學(xué)校。擇校主要原因是離家近，教學(xué)質(zhì)量高低與否不是首選(表3)。

從表4可知，外來務(wù)工子女就學(xué)的最大困難是學(xué)費太貴和公立學(xué)校進不去。而子女在校的關(guān)系也不容樂觀：明確受到過歧視的占11.59％，不清楚的占49.28％。

表5顯示，寧波外來務(wù)工人員有著強烈的培訓(xùn)需求，但能參加培訓(xùn)的機會不多。通過與問卷者的交談，他們認為主要原因是缺少時間和費用。他們中50％的人認為應(yīng)由用人單位來負責(zé)該項工作，22％的人希望政府能提供這項服務(wù)。

可見，參照寧波市在1998年底就啟動的外來務(wù)工人員的培訓(xùn)工作，出臺的《寧波市農(nóng)村和外來務(wù)工人員教育實施辦法》和《關(guān)于加強和改進外來務(wù)工人員就業(yè)服務(wù)培訓(xùn)工作的通知》(2007年)，收效甚微。

(四)社會保障執(zhí)行不力

2007年10月，寧波市在原有基礎(chǔ)上出臺了《寧波市外來務(wù)工人員社會保險暫行辦法》。該《暫行辦法》采取一攬子社保的形式，囊括了農(nóng)民工急需的工傷保險、大病醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和生育保險，專為外來務(wù)工者量身打造了一份復(fù)合型“社保套餐”。

而問卷顯示，有1 18人所在工作單位沒有交納任何社會保險，占總數(shù)的59％，不確定的14人，占總數(shù)的7％。參加的社會保險中參保率最高的是工傷保險，最低的是生育保險。工作地大部分沒有看病的地方(表6)。

與問卷者的交談中得知，參保率不高的主要原因是：一是工作單位的不穩(wěn)定使他們不想讓自己上繳的那部分現(xiàn)金落空；二是對現(xiàn)行社會保障的制度和政策的不認同，如養(yǎng)老保險無法實現(xiàn)跨區(qū)域的費率轉(zhuǎn)接，對大病醫(yī)療存在僥幸心理等。

(五)生活質(zhì)量相對較低

課題組主要觀測客觀的生活質(zhì)量，包括居住水平、消費水平、娛樂休閑機會等。居住水平方面：調(diào)查顯示，81％的外來務(wù)工人員以租賃居住為主，88％的人非單獨居住，主要和家人或老鄉(xiāng)同住。住房面積在10-20平方米的占34％，21-30平方米的占37％，住所的基本生活設(shè)施齊全，如自來水、電、三氣、衛(wèi)生設(shè)施和有限電視等，但具備寬帶網(wǎng)絡(luò)的只占6％，有座機電話的只占13％。對于居住條件，41％的人表示滿意，32％的人表示無所謂，27％的人表示不滿意，面積窄是主要因素(表7)。問卷中91％的人沒有在寧波買房的打算，主要原因是房價太貴和不打算長期定居。

2007年平均每月總花費1130元，與同年寧波市區(qū)居民人均每月消費支出(1160.1元)相當(dāng)接近。其中，平均居住費用255元，占總支出的22.57％，平均食品支出600元。占總支出的53.1％，遠高于寧波城鎮(zhèn)居民的恩格爾系數(shù)(37.0％)。除此之外，穿著、通訊、孩子培養(yǎng)和看病是主要支出項目?？梢姡陴鈦韯?wù)工人員的生活質(zhì)量并沒有與生活成本同步提高。

70％的人工作之余沒有文化娛樂活動，主要原因是缺少時間和條件；有文化娛樂活動的問卷者中，看電視是最主要的內(nèi)容之一，占90％。其次為讀書、看報。所以，娛樂休閑生活相當(dāng)單調(diào)。

(六)政治權(quán)利空白，維權(quán)機構(gòu)虛設(shè)

問卷顯示，僅有2％的在甬外來務(wù)工人員參加過寧波當(dāng)?shù)氐倪x舉，大部分人對政治權(quán)利無主張權(quán)。43％的人在工作和生活中明確表示受到過歧視和不公平對待，29％的人認為社會對他份所從事的工作持輕視或看不起的態(tài)度，40％的人對寧波管理制度表示不滿意，35％的人對社會存在不滿意傾向，41％的人認為這種差距是不公平的。

當(dāng)遇到困難時，他們首先愿意找的人是派出所民警而不是居委會干部，更不是工會。他們中僅有16％的人向當(dāng)?shù)鼐游瘯从尺^需要解決的問題。若想借錢，首選是親友，其次是老鄉(xiāng)。顯然，親友和老鄉(xiāng)的關(guān)系遠超工會或居委會。

綜上，外來務(wù)工人員的權(quán)益缺失是不容置疑的現(xiàn)狀，從中國經(jīng)濟社會歷史的大背景下看這個問題，這是工業(yè)化、城市化進程中必然出現(xiàn)的問題，但這種弱勢地位必須加以改變，否則有悖于人性和社會的發(fā)展。剖析原因在于：

二、外來務(wù)工人員權(quán)益缺失的原因分析

(一)根本原因——制度缺陷

我國計劃經(jīng)濟體制下形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其觀念時至今日仍未根本改變，這是外來務(wù)工人員權(quán)益保障缺失的根源。其實，二元社會結(jié)構(gòu)本身無優(yōu)劣之分，但附加在二元戶籍制度上的城鄉(xiāng)有別的社會保障、福利、勞動就業(yè)等一系列的制度設(shè)計和安排，將外來務(wù)工者與城市居民隔離，導(dǎo)致社會資源在分配和使用上，仍優(yōu)先考慮城市居民，外來務(wù)工者沒有享受到真正的國民待遇。

(二)外部原因

1、法律法規(guī)不健全

雖然，我國在法制建設(shè)方面已經(jīng)取得了長足進步，但至今，中國仍沒有一部綜合性的關(guān)于外來務(wù)工者社會權(quán)益保障的全國性專門法律，法規(guī)或規(guī)章，現(xiàn)行規(guī)章制度又呈現(xiàn)眾多不健全。表現(xiàn)一，政策操作性不強。如寧波的地方法規(guī)中，“應(yīng)督促”、“應(yīng)要求”等軟約束性用語偏多，沒有操作性強的具體程序。表現(xiàn)二，實施機制和監(jiān)督機制缺位。如《勞動法》中規(guī)定“建立勞動關(guān)系應(yīng)當(dāng)訂立勞動合同”。事實上，對于不簽合同的用人單位，沒有強制約束力。執(zhí)法失靈和管理監(jiān)督缺位是勞動保障部門無足夠權(quán)威性的深層次原因。

2、資本供給、就業(yè)需求與勞動力之間的失衡

用經(jīng)濟學(xué)的均衡原理來解釋弱勢現(xiàn)象的存在，是供給大于需求的結(jié)果。在外來務(wù)工者中表現(xiàn)為兩方面，一是政府資本供給與外來務(wù)工者權(quán)益保障需求之間的矛盾。像教育培訓(xùn)、社會保障這些制度安排在發(fā)達國家里主要由政府買單，但中國的政府資本在這一方面是短缺的。如2007年，寧波市地方財政一般預(yù)算支出371.0億元，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)四項之和僅占28.81％。(http：//www.nbstats.gov.cn／read／20080214／24434.aspx)外來務(wù)工者成為工業(yè)化、城市化所需的資金積累的承擔(dān)者。二是就業(yè)崗位與外來務(wù)工者之間的矛盾。如前所述，進城務(wù)工者約為1億人，而按勞動保障部勞動科學(xué)研究所就目前的就業(yè)彈性估計，只有6800-7500萬個就業(yè)崗位?？梢?，我國勞動力的供求矛盾是何等突出，結(jié)果只能以犧牲外來務(wù)工者的個人權(quán)益來實現(xiàn)低成本就業(yè)。

3、企業(yè)逐利的生存法則

作為經(jīng)濟活動的主體——企業(yè)是趨利的，這是它的生存法則。寧波企業(yè)的主要形態(tài)是中小民營企業(yè)，截至2006年底，共有105157家中小企業(yè)，其中規(guī)模以上企業(yè)8765家，規(guī)模以下企業(yè)29731家，個體企業(yè)66661家。(數(shù)據(jù)來源：謝永康主編：寧波發(fā)展藍皮書。寧波，寧波出版社，2007年3月，P269)這些中小民營企業(yè)正處于資本原始積累的初創(chuàng)時期且大多以勞動密集型產(chǎn)品為主，技術(shù)含量較低。加之政府長期以來對非國有企業(yè)的政策歧視和資本的強勢作用，使企業(yè)只能夠也能夠通過降低用工成本來增強企業(yè)的競爭力。對此，地方政府因為對GDP的追求也顯現(xiàn)了為資本所有者服務(wù)的傾向。

4、社會傳統(tǒng)觀念和慣性思維的剛性

長期以來，人們的思維定勢認為，政府承擔(dān)城鎮(zhèn)居民特別是下崗職工社會保障的負擔(dān)己夠沉重，無法再承擔(dān)這部分人社會保障，或認為他們還有土地可以依靠，無需納入社會保障體系等等，而使整個社會在思想和行動上對外來務(wù)工人員予以排斥，形成一種對外來務(wù)工人員有失偏頗的社會文化價值氛圍。如職能部門管理理念的錯位、少數(shù)城市人的自我優(yōu)越感等。

5、社會第三部門表現(xiàn)不佳

調(diào)查顯示，大部分農(nóng)民外出務(wù)工的途徑主要是通過親戚、朋友介紹的方式(表8)，這在很大程度上導(dǎo)致了外出務(wù)工的分散性和盲目性。加之農(nóng)民工在務(wù)工期間很少有加入黨團、工會等正式組織，使之在維權(quán)時無真正利益代表者。一方面，工會等組織往往都是體制內(nèi)單位，受同級黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)，無法站在第三部門的立場提出有價值的意見；另一方面，群眾臨時組織如NGO受經(jīng)費等各種因素的影響無法正常運作。

(三)內(nèi)部原因——主體人力資本質(zhì)量低下

外來務(wù)工人員個人的綜合素質(zhì)低下是其淪為權(quán)益保障弱勢群體的重要原因。表現(xiàn)一，文化層次和技術(shù)水平低下。問卷顯示，小學(xué)程度占28％，初中程度占51％，高中程度占17％，大專程度占4％。加之大部分人沒有經(jīng)過任何職業(yè)教育和培訓(xùn)，缺乏勞動技能。由此導(dǎo)致法制意識淡泊，維權(quán)意識差。表現(xiàn)二，心理歸屬缺位。表9顯示，血緣、地緣為基礎(chǔ)的初級關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是其主要生活紐帶和城市生活的安全來源。但是，這種社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的封閉性，阻礙其接觸、吸收新的文化和價值觀念，導(dǎo)致無法融入城市文明的主流文化。所以，主體人力資本質(zhì)量的低下縮小了外來務(wù)工者的生存空間，也使其無法更好地分享社會發(fā)展的成果。

從寧波外來務(wù)工者的權(quán)益保障現(xiàn)狀和原因剖析可見，這是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程。建議在正確選擇路徑的前提下，首先改善已有的或當(dāng)前突出的或容易變遷的制度安排，如盡快立法，制定外來務(wù)工人員權(quán)益保障專門法和程序法；建立建全外來人口信息管理系統(tǒng)；提升勞動保障部門的威信，加強執(zhí)法管理與監(jiān)督力度；大力扶持中小企民營企業(yè)，多手段擴大資本積累等等，進而構(gòu)建起長效的外來務(wù)工者權(quán)益保障機制。

(作者單位：寧波城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院)