借鑒發(fā)達國家先進經(jīng)驗 建立和完善北京垃圾管理模式

吳文偉

北京市委、市政府在《關(guān)于全面推進生活垃圾處理工作的意見》中，明確生活垃圾處理是關(guān)系民生的基礎(chǔ)性公益事業(yè)；明確生活垃圾處理工作的目標(biāo)是增加處理能力、調(diào)整處理結(jié)構(gòu)、促進垃圾減量。所以如何實現(xiàn)生活垃圾處理工作目標(biāo)，已成為垃圾管理的核心。

面對北京市垃圾處理工作現(xiàn)狀和問題，我們需要了解發(fā)達國家垃圾管理和處理的先進理念和技術(shù)，并研究其在北京市的適用性，借鑒發(fā)達國家垃圾管理先進經(jīng)驗，抓住機遇，舉全社會之力，使北京市垃圾處理由無害化向減量化和資源化跨越式發(fā)展，建立和完善符合北京市的垃圾管理模式。

一、發(fā)達國家垃圾管理模式分析

（一）歐盟：廢物管理立法是環(huán)境立法的重要組成部分

歐盟在環(huán)境立法方面做了許多卓有成效的工作，形成了內(nèi)容越來越多，范圍越來越廣的超國家完整統(tǒng)一的法律法規(guī)體系。廢物管理立法是環(huán)境立法的重要組成部分，不僅在廢物避免、減量、回收、再循環(huán)和處理處置等方面做出了明確的政策界定，而且形成了包括框架性法律、針對特定類型廢物制定的法律、廢物管理行業(yè)的法律、關(guān)于報告和調(diào)查方面的法律等在內(nèi)的結(jié)構(gòu)清晰的法律法規(guī)體系。

歐盟在推進垃圾治理一體化進程中，將垃圾管理目標(biāo)向產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域與源頭減量化延伸，通過對垃圾“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜^程監(jiān)控，實現(xiàn)了商品生產(chǎn)、流通、消費的全過程良性循環(huán)。歐盟在第六個環(huán)境行動計劃（2000年～2010年）中重申預(yù)防、回收、再利用、處理處置的垃圾管理政策原則，要求盡最大可能降低垃圾的產(chǎn)生量。具體目標(biāo)是，到2010年要將最終處理的垃圾量相對于2000年減少20%，到2050年減少50%；垃圾回收再利用目標(biāo)，到2020年，歐盟50%的垃圾必須被回收利用，到2050年，填埋可回收再利用垃圾（包括廢紙、廢玻璃、廢木料、廢塑料、廢紡織品和廢金屬等）將是非法的。

在垃圾處理技術(shù)選擇上，歐盟各國依據(jù)本國實際，選擇適合的處理技術(shù)，但發(fā)展趨勢是回收利用、垃圾焚燒處理比例在不斷提高，垃圾填埋處理比例在下降。

（二）英國：理念的不斷深化，導(dǎo)致目標(biāo)的提升

英國是歐盟的成員之一，在垃圾管理方面，不僅具有適合本國國情的比較完善的垃圾管理政策法規(guī)，也嚴格遵循和貫徹歐盟頒布的一系列有關(guān)垃圾管理的政策法規(guī)。2005年出臺了垃圾填埋限令，限制可生物降解垃圾進入填埋場，提高了垃圾填埋稅標(biāo)準(zhǔn)；實行垃圾許可證管理制度；家庭使用帶條形碼的垃圾袋，強化垃圾排放、收集、運輸管理；實行垃圾收費和懲罰制度等?？v觀英國垃圾管理現(xiàn)狀，其最顯著的特點是實施依法管理。

以前，英國在垃圾處理方式的選擇上一直堅持以衛(wèi)生填埋為主的處理策略，為了貫徹歐盟的法令，結(jié)合本國實際，調(diào)整了國內(nèi)的垃圾治理政策，確立了垃圾處理優(yōu)先順序：盡量避免垃圾產(chǎn)生，最大限度的減量、回收再利用與再循環(huán)，使再生資源得到最大限度的循環(huán)利用，然后通過垃圾焚燒發(fā)電和生物制能等措施實現(xiàn)垃圾的能源化，最后對再無利用價值的垃圾進行填埋處理。為此，制定了垃圾管理戰(zhàn)略目標(biāo)：到2013年，進入填埋場的可生物降解垃圾必須降到1995年的30%；到2015年，27%的垃圾將被焚燒發(fā)電，17%被堆肥處理，20%制成干的可循環(huán)物質(zhì)，6%被利用新工藝進行回收處理，剩余的30%不可回收垃圾填埋處理，垃圾總回收率要達到70%。

從總體態(tài)勢分析，英國垃圾處理理念的不斷深化，導(dǎo)致了法規(guī)和政策重心的轉(zhuǎn)移與目標(biāo)的提升，這些也為英國逐步扭轉(zhuǎn)以垃圾衛(wèi)生填埋為主的處理模式，全方位提升垃圾的綜合治理水平奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（三）韓國：主導(dǎo)方向是避免產(chǎn)生、減量、回收與循環(huán)再利用

韓國治理垃圾的主導(dǎo)方向是，避免產(chǎn)生、減量、回收與循環(huán)再利用。為促進3R戰(zhàn)略方針的順利實施，實現(xiàn)垃圾減量目標(biāo)，韓國政府出臺了多項措施，并制定了一系列管理制度，包括垃圾減量措施及管理制度，垃圾收費制度（從1995年起開始實施生活垃圾計量收費制），塑料、玻璃瓶抵押金制度，包裝容器重復(fù)使用制度，產(chǎn)品分類標(biāo)簽制度，再循環(huán)產(chǎn)品質(zhì)量認證制度，產(chǎn)品預(yù)置金制度，生產(chǎn)者責(zé)任制度，再循環(huán)產(chǎn)品公共采購制度等。

為減少垃圾產(chǎn)生量，在全國范圍內(nèi)同步實施了垃圾分類收集，并設(shè)置了分類收集容器和回收設(shè)施。資源垃圾分類收集采用免費方式，不按規(guī)定實行垃圾分類或者不使用“指定垃圾袋”投放垃圾的，一律不予收運，同時還要處以20～200韓元的罰款。實行垃圾分類收集和計量收費制以后，垃圾產(chǎn)生量減少了37%以上，人均垃圾日產(chǎn)生量從1994年的1.3公斤降至2004年的1.04公斤。同時，資源垃圾回收量增加了34%，食品垃圾分類率2005年達到97%。

近年來，韓國加大了垃圾焚燒和再利用的力度，使生活垃圾填埋率不斷下降，已由1996年的68.3%下降到2004年的36.4%；垃圾焚燒從1996年的5.5%上升到2004年的14.4%；垃圾再利用率從1996年的26.2%上升到2004年的49.2%。進入21世紀(jì)，韓國政府出臺了全國所有城市食品類垃圾直接進入填埋場禁令，并從2005年1月起實施。2005年，食品類垃圾的分類率達到97%，處理方式也發(fā)生了顯著變化，食品垃圾填埋量已從1996年的95.4%下降到2004年的14%，再利用率從1996年的2.1%上升到2004年的81.3%。同時，政府大力推進食品垃圾的減量對策，包括通過改善飲食生活，減少食品類垃圾的產(chǎn)生量；減少生產(chǎn)階段的食品垃圾；減少消費階段的食品垃圾；在排放階段確定食品垃圾分類排放制度等。使食品垃圾產(chǎn)生量從1996年的31.6%下降到2004年的22.9%。

二、 發(fā)達國家垃圾管理給北京的啟示和思考

（一）先進的垃圾管理理念的啟示：減量、回收利用、減少填埋

三十多年來，發(fā)達國家一直面臨著生活垃圾產(chǎn)生量隨經(jīng)濟發(fā)展同步增長的問題，垃圾的污染問題越來越受到人們的關(guān)注，而垃圾處理設(shè)施已不能應(yīng)付垃圾總量的不斷增長，加上垃圾填埋場地資源越來越少，因此還面臨著如何可持續(xù)發(fā)展的問題，尤其是因長期的垃圾問題所導(dǎo)致的“不能在我家后院處理垃圾”思潮的發(fā)展，引發(fā)了垃圾處理危機。因此，迫切需要垃圾管理理念的變革。在不斷探索的基礎(chǔ)上，發(fā)展了如下的管理理念：盡可能避免和減少垃圾的產(chǎn)生，盡可能對產(chǎn)生的垃圾進行回收利用，盡可能提高垃圾處理過程中產(chǎn)生的能源利用率；減少垃圾填埋量。

發(fā)達國家發(fā)展而成的垃圾管理理念，對北京市垃圾管理有很高的參考價值。近幾年北京市垃圾產(chǎn)生量平均每年以8%的速度增加，2008年垃圾產(chǎn)生量為672萬噸（1.84萬噸/日），垃圾處理設(shè)施總設(shè)計處理能力為1.04萬噸/日，實際處理能力為1.74萬噸/日。設(shè)施超負荷運行，而且其中90%以上為衛(wèi)生填埋，所以，增加處理能力，調(diào)整處理結(jié)構(gòu)（2015年垃圾焚燒、生化處理和填埋比例為4：3：3，實現(xiàn)全市原生垃圾零填埋），促進垃圾減量（2015年力爭實現(xiàn)生活垃圾產(chǎn)生量零增長，垃圾分類率達65%左右），已成為北京市垃圾管理的工作目標(biāo)。下一步北京市應(yīng)做好以下幾項工作：

一是，垃圾管理從末端處理向前端治理轉(zhuǎn)變。垃圾管理的戰(zhàn)略管理方針應(yīng)優(yōu)先考慮避免和減少垃圾的產(chǎn)生，源頭控制是垃圾減量的最重要環(huán)節(jié)，如限制過度包裝、減少和限制一次性用品的使用、鼓勵凈菜上市等，這些需要各部門的通力合作。

二是，將以減量為目標(biāo)的垃圾分類轉(zhuǎn)移到垃圾分類與后端處理方法相銜接的方式上。發(fā)達國家通過垃圾分類，對報刊、紙盒、易拉罐等廢品進行回收，減少垃圾產(chǎn)生量，而北京市居民家庭已經(jīng)將這些廢品送到廢品收購站回收。以后幾年，北京市要大力發(fā)展垃圾焚燒，而目前的混合垃圾熱值低，不適合直接焚燒。通過垃圾分類，將垃圾分為廚余和其他兩類，將其他垃圾直接焚燒，廚余垃圾進行生物處理。

三是，盡可能減少垃圾處理的中間環(huán)節(jié)。通過垃圾分類，對不同垃圾采用不同的處理方法；通過對垃圾生物干燥預(yù)處理，降低垃圾含水率，提高垃圾熱值，達到焚燒要求，減少篩分環(huán)節(jié)（對年平均含水率64.59%，濕基低位熱值4409kJ/kg的原生混合垃圾，通過篩分后，直徑大于80mm以上的篩上物，年平均含水率61.85%，濕基低位熱值5600kJ/kg）。

（二）垃圾管理相關(guān)政策和法律法規(guī)的啟示：完善法規(guī)政策和相關(guān)制度建設(shè)

發(fā)達國家的環(huán)境立法經(jīng)過30多年的發(fā)展，目前已形成了比較成熟和完善的固體廢棄物管理法律法規(guī)體系。該體系由不同層次構(gòu)成，如位于上層的《固體廢棄物污染控制法》構(gòu)成了下層的《固體廢棄物回收再利用法》、《有機廢棄物再循環(huán)法》、《包裝廢棄物管理法》等法律法規(guī)體系，體系完整，覆蓋面廣。實行的是垃圾管理一體化政策，基本上形成了從產(chǎn)品的產(chǎn)生、消費到垃圾產(chǎn)生、收運、處理的全過程，重視廢棄物再利用，能源回收和安全處置的綜合管理方法。

發(fā)達國家普遍遵循“誰污染誰負責(zé)”的原則，借助經(jīng)濟手段規(guī)范實施舉措，如確立生產(chǎn)者責(zé)任制，規(guī)定了生產(chǎn)商對包裝材料和產(chǎn)品成為廢棄物時進行回收的義務(wù)。在商品流通領(lǐng)域?qū)嵭辛搜航鹬贫龋唤⒕用窭召M制度，征收“固體廢棄物填埋稅”、“生態(tài)稅”等，有效地實施了垃圾減量化和資源化的目標(biāo)。

北京市垃圾管理的法律法規(guī)，還沒有形成完整的體系，尤其是源頭控制垃圾產(chǎn)生的法律法規(guī)缺項嚴重，垃圾收費制度覆蓋面窄，還沒有起到垃圾減量的作用，所以，結(jié)合北京市市情，借鑒發(fā)達國家垃圾管理的先進經(jīng)驗，盡快建立北京市垃圾管理的法律法規(guī)體系，是實現(xiàn)垃圾管理目標(biāo)，規(guī)范垃圾管理的依據(jù)。

（三）垃圾管理監(jiān)督機制的啟示：建立強有力的監(jiān)督機制保證環(huán)境目標(biāo)的實現(xiàn)

在各發(fā)達國家城市中，垃圾管理模式各有特點，但都有效地實行了政企分開，各司其職，協(xié)調(diào)運作。政府各職能部門負責(zé)垃圾管理的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)的制定，社會投資引導(dǎo)、協(xié)調(diào)參與垃圾處理的各種利益團體的關(guān)系，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控和垃圾處理設(shè)施運行監(jiān)管。企業(yè)則在有關(guān)的法律框架內(nèi)，自主經(jīng)營，自負盈虧。

垃圾處理設(shè)施運行僅僅依靠企業(yè)自身的自覺性，無法保證環(huán)境效益的實現(xiàn)，必須建立強有力的監(jiān)督機制來保證垃圾處理過程中環(huán)境目標(biāo)的實現(xiàn)。如在德國，對于垃圾焚燒這類需要監(jiān)督的垃圾處理企業(yè)，垃圾產(chǎn)生者、處理者以及有關(guān)監(jiān)督機構(gòu)事先會共同制定一個垃圾處理方案，監(jiān)督機構(gòu)承認這個處理方案后，會向垃圾產(chǎn)生者和處理者出具一個“垃圾注冊執(zhí)照”。在每次清運、分揀到垃圾焚燒，直至最終進入填埋場時，會有“跟蹤單”來記錄整個流動、處理的過程，以監(jiān)督這次垃圾處理是否根據(jù)擬定的處理方案進行。正是這種強制管理和監(jiān)督，對垃圾處理才能做到真正的減量化、資源化和無害化，保證垃圾處理的全過程對環(huán)境的二次污染最小化。對企業(yè)而言，嚴格的監(jiān)督管理將垃圾處理的環(huán)境管理目標(biāo)和企業(yè)的經(jīng)濟效益緊密聯(lián)系在一起，通過改變企業(yè)的生產(chǎn)成本改變著企業(yè)的環(huán)境行為，從而將企業(yè)的環(huán)境管理完全納入到嚴格的監(jiān)督管理框架中。

北京市已建立由市領(lǐng)導(dǎo)牽頭的生活垃圾處理工作協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌推進垃圾處理工作，并按年度分解垃圾處理任務(wù)，列入市區(qū)（縣）兩級政府重點工作任務(wù)督察考核內(nèi)容，同時將垃圾減量化、資源化、無害化指標(biāo)一并列入督察考核?，F(xiàn)在的關(guān)鍵是如何建立強有力的監(jiān)督機制，來保證任務(wù)的落實和垃圾處理過程中環(huán)境目標(biāo)的實現(xiàn)。發(fā)達國家的經(jīng)驗值得我們借鑒。

（四）垃圾處理技術(shù)發(fā)展的啟示：采用生物干燥預(yù)處理與垃圾焚燒處理技術(shù)相結(jié)合

所謂混合垃圾的生物干燥，是利用堆肥的原理對預(yù)破碎的的混合垃圾進行干燥脫水的過程。在強制通風(fēng)的情況下，微生物利用混合垃圾中的易腐有機物發(fā)酵產(chǎn)熱，高溫下通風(fēng)加速水分揮發(fā)，混合垃圾的水分顯著下降，實現(xiàn)生物干燥的效果。在7～15天的生物干燥后，垃圾含水率小于30%，低位熱值可以升高約30%以上，從而可以減少其他預(yù)處理環(huán)節(jié)，垃圾直接焚燒，并提高焚燒發(fā)電的效率。在垃圾生物干燥預(yù)處理基礎(chǔ)上，垃圾焚燒發(fā)電 無論是從資源和能源利用效率，還是減少污染物排放水平方面看，無疑會有更高的綜合效益。

北京市垃圾有機物含量多，含水率高，采用生物預(yù)處理與垃圾焚燒處理技術(shù)相結(jié)合，無疑是一條可行之路，是發(fā)展方向。

發(fā)達國家內(nèi)涵豐富的環(huán)境立法體系，健全、高效的垃圾管理體制，以源頭減量、回收和循環(huán)再利用為主導(dǎo)方向的垃圾管理理念，完善的垃圾監(jiān)管機制和措施，先進的垃圾處理技術(shù)，以及在垃圾管理立法和推進依法管理方面的做法和經(jīng)驗，都給北京市以啟示和較高的借鑒價值。

(責(zé)任編輯：黃荔)