改革開放以來我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革歷程與未來走向

張繼文　張明通

改革開放以來,我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)了一輪又一輪, 改革一直在圍繞精簡機(jī)構(gòu)人員，轉(zhuǎn)變政府職能，提高工作效率進(jìn)行，但是,每一次預(yù)設(shè)的改革目標(biāo)往往難以實(shí)現(xiàn)。在后稅費(fèi)時(shí)代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何服務(wù)于新農(nóng)村發(fā)展，如何服務(wù)于我省經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)大局，一直處于困惑之中。所以,本文試圖對我省改革開放以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革歷程加以梳理，并在此基礎(chǔ)上提出新時(shí)期我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的方向與脈絡(luò)。

一、從“政社一體”到“鄉(xiāng)政村治”

隨著農(nóng)村家庭經(jīng)營承包制的確立，農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營方式由集中走向分散，農(nóng)村生產(chǎn)力狀況發(fā)展變化，新的生產(chǎn)力狀況要求有新的政治體制與之相匹配，這就催生了改革開放后的第一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，即“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村政治體制結(jié)構(gòu)。所謂“鄉(xiāng)政村治”就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織作為國家的基層政權(quán)組織，行使政府職能。但為適應(yīng)現(xiàn)行的分散的、小規(guī)模的農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平，實(shí)行政社分設(shè)，在農(nóng)村推行村民自治，實(shí)行有限權(quán)力的分散和轉(zhuǎn)移，體現(xiàn)還政于民的改革理念。

1982年12月，五屆全國人大通過了修改后的《中華人民共和國憲法》，其中規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是我國最基層的行政區(qū)域，設(shè)立人民代表大會和人民政府。農(nóng)村按居住地設(shè)立的村民委員會是基層群眾性自治組織。”1983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》,指出:“隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革,現(xiàn)行政社合一的體制顯得很不適應(yīng)。”

河北省從1981年秋季開始，就在廊坊、石家莊、唐山進(jìn)行了“政社分開”的試點(diǎn)，1982年進(jìn)一步要求每一個(gè)地區(qū)搞一個(gè)縣的試點(diǎn)。1983年12月，省委、省政府發(fā)出《關(guān)于政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求各級黨委和政府把政社分開、建立想政府的工作作為一件大事，列入重要議事日程，切實(shí)抓緊抓好，1984年底以前完成建立鄉(xiāng)政府的工作?！锻ㄖ穼︵l(xiāng)的規(guī)模、職責(zé)范圍、干部配備和財(cái)產(chǎn)所有權(quán)問題作了規(guī)定。到1984年底，全省完成了政社分開、設(shè)立鄉(xiāng)政府的工作。全省共設(shè)立3253個(gè)鄉(xiāng)（包括民族鄉(xiāng)80個(gè)），418個(gè)鎮(zhèn)，并分別設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。同時(shí)建立了村民委員會50200個(gè)。

由此我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式從“政社一體”轉(zhuǎn)為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治”的“鄉(xiāng)政村治”模式，國家權(quán)力開始退出，希望借此形成“鄉(xiāng)政村治”的民主性鄉(xiāng)村圖景：即國家基層政權(quán)設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)下的村實(shí)行村民自治。政策設(shè)計(jì)的初衷在于希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以實(shí)踐好村民自治的政策，而實(shí)際運(yùn)行中的村治與鄉(xiāng)政主要表現(xiàn)為合流與沖突的關(guān)系，并且村治與鄉(xiāng)政的合流最終占據(jù)主導(dǎo)地位，使村民自治正在逐步喪失其原有的意義，在很大程度上蛻變?yōu)椤班l(xiāng)政”的統(tǒng)治。

應(yīng)當(dāng)說“鄉(xiāng)政村治”改革方向是對的，路徑也是正確的。既符合我省當(dāng)時(shí)農(nóng)村的生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r，打破了體制的堅(jiān)冰，促進(jìn)了我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大發(fā)展，也符合權(quán)力社會化、管理民主化的國際大趨勢。但由于改革方案設(shè)計(jì)上的缺陷，“鄉(xiāng)政村治”中形成的“鄉(xiāng)政”繼承和沿襲了人民公社時(shí)期對農(nóng)民約束力和影響了的無限擴(kuò)張和最大滿足的理念。于是，就出現(xiàn)了農(nóng)民的權(quán)利需求與地方政府價(jià)值取向之間的矛盾。為緩解這一矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要進(jìn)一步的改革。

二、雙重壓力下的“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”

1983年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的設(shè)立賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收稅費(fèi)的權(quán)力，并為其開了彌補(bǔ)參政開支缺口的口子（預(yù)算外資金、自籌資金）。1986年開始縣(市)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府“分灶吃飯”，以1986年為基數(shù)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府每年按照7％向縣(市)遞增上繳財(cái)政收入。但隨著90年代開始，我國發(fā)展重心向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)凋敝，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入并不能每年遞增7％，有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入甚至是下降的，但遞增上繳是不能少的，基層政府的財(cái)政就出現(xiàn)了收不抵支；更為嚴(yán)重的是，財(cái)政改革同時(shí)，執(zhí)法的部門的越來越多，基層的執(zhí)法人員越來越龐大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)有了十倍以上增長，少則幾百，多則上千。上面任命干部，下面承擔(dān)工資和費(fèi)用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法支出超出了“分灶吃飯”初期基數(shù)的數(shù)十倍之多。1993年分稅制改革后使中央財(cái)政的財(cái)力得到空前加強(qiáng)，由不足30％提高到了54％左右，省(市)財(cái)政占24％左右，經(jīng)過縣(市)一級之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政(合法收入)幾乎處于無米之炊的狀態(tài)。90年代中國農(nóng)村流行的一句順口溜叫做：“一稅輕、二費(fèi)重、三攤四派無底洞?！睋?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我省1996年各種收費(fèi)和攤派146.15億元，占全省財(cái)政收入的56.52%，占縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的96.29%。這就是說，分稅制后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的絕大部分，是“依法”向農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“尋租”獲得的。

由此，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題成為了90年農(nóng)村的一個(gè)主要問題。在國務(wù)院1991年頒布《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》后，我省人大常委會制定了兩個(gè)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理的規(guī)定，先后確立了農(nóng)民負(fù)擔(dān)預(yù)決算、監(jiān)督卡、專項(xiàng)審計(jì)等基本制度。1997年河北省委、省政府做出《關(guān)于對農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題進(jìn)行專項(xiàng)治理的意見》，對農(nóng)村中小學(xué)收費(fèi)、強(qiáng)行攤派農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、等八個(gè)方面實(shí)施專項(xiàng)治理，收到明顯成效。1998年，又組織省直二十二個(gè)涉農(nóng)部門，對涉及農(nóng)村收費(fèi)集資的項(xiàng)目進(jìn)行了自查聯(lián)查。按照中央規(guī)定，各級每年都要組織兩次農(nóng)民負(fù)擔(dān)執(zhí)法檢查。1997年底省政府下發(fā)了《河北省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)規(guī)定》，加大農(nóng)民負(fù)擔(dān)專項(xiàng)審計(jì)力度。全省市、縣對鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)平均年審計(jì)達(dá)到70%，對村提留審計(jì)面達(dá)到50%。對違反減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)政策，引發(fā)嚴(yán)重群體性事件、惡性事件或造成重大影響的其他事件的縣、鄉(xiāng)實(shí)行“一票否決”。1999年4月，省九屆人大常委會通過了《河北省人大常委會關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)征收管理的決定》，把黨的十五屆三中全會提出的農(nóng)民合理負(fù)擔(dān)“一定三年不變”的規(guī)定在全國率先納入地方性法規(guī)。

“鄉(xiāng)政村治”的二元體制下，雖然國家希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以輔助村莊發(fā)展，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的財(cái)政壓力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰落，只能將其開支轉(zhuǎn)移到所管轄的農(nóng)村居民身上。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的強(qiáng)硬使得民憤頓起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也就成了怨恨的對象，干群關(guān)系不斷惡化。如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展，擺脫治理危機(jī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就成了首要改革對象。在財(cái)政和民意的雙重壓力下，90年代初期，我省進(jìn)行了一場聲勢浩大的縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革。這次機(jī)構(gòu)改革的主要目的是“要轉(zhuǎn)變政府職能，以適應(yīng)社會主義商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要”；“改革方向是走‘小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)的路子，減少對企業(yè)和基層的行政干預(yù)，進(jìn)一步發(fā)展服務(wù)體系”。撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為精簡的主要手段，從實(shí)踐效果來看，人員精簡的目標(biāo)沒有達(dá)到，財(cái)政負(fù)擔(dān)并沒有減輕。實(shí)際上，在整個(gè)90年代期間，我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)膨脹問題一直未能得到切實(shí)解決，總是跳不出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。它與農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題一道成為人們詬病鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的兩大“證據(jù)”。要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“賦斂”職能，只有拿稅費(fèi)來開刀，稅費(fèi)改革就變得勢不可擋了。

三、后稅費(fèi)時(shí)代：懸置的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

早在1993年，河北正定就進(jìn)行了稅費(fèi)改革的嘗試，即“公糧制”，將農(nóng)業(yè)稅與提留統(tǒng)籌費(fèi)合并折實(shí)征收。2000年河北省開始在14個(gè)縣(市)進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作，2002年開始在全省推開。到2006年1月正式取消農(nóng)業(yè)稅以后，我省農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)入以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村義務(wù)教育改革、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革為重點(diǎn)的農(nóng)村綜合改革階段。在農(nóng)村綜合改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革是重中之重。2005年，全省12個(gè)試點(diǎn)縣（市）要繼續(xù)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，以轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能為核心，科學(xué)界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級組織、村民自治組織的關(guān)系，以取得經(jīng)驗(yàn)向全省推廣。2008年初，中央在我省和黑龍江、云南三省全省范圍開展村級公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作。通過“一事一議”解決集體公益事業(yè)的資金問題，是與農(nóng)村稅費(fèi)改革配套實(shí)施的一項(xiàng)改革措施，旨在解決農(nóng)村稅費(fèi)改革取消農(nóng)村勞動積累工、義務(wù)工后，村級公益事業(yè)建設(shè)所面臨的籌資籌勞問題，引導(dǎo)農(nóng)民自主開展自己直接受益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展公益事業(yè)。

2008年10月25日河北省委七屆四次全會通過的《中共河北省委關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的意見》，提出要繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革。2012年全省基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革任務(wù)，著力增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務(wù)職能，完善與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制。積極穩(wěn)妥化解鄉(xiāng)村債務(wù)，到2010年基本化解全省農(nóng)村義務(wù)教育"普九"債務(wù)。健全農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)機(jī)制，在全省開展"一事一議"財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助試點(diǎn)，逐步提高獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)業(yè)稅取消之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政雖然有中央和省的轉(zhuǎn)移支付，但仍然比較困難。以行唐縣某鄉(xiāng)為例,該鄉(xiāng)2000年財(cái)政總收入為450萬元；2002年為320萬元；2004年財(cái)政總收入為260萬元(含財(cái)政轉(zhuǎn)移支付15萬元)。而到了2005年，財(cái)政總收入只有95萬元，財(cái)政缺口大約在70萬元。而且由于稅費(fèi)取消，而且實(shí)行糧食直補(bǔ)，鄉(xiāng)村干部弄不好就會觸及某些高壓線，所以，為了減少風(fēng)險(xiǎn)，一個(gè)最好的辦法就是“消極”行政。財(cái)力的匱乏與控制力的下降是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能存在懸置的危險(xiǎn)。這是下一步改革必須關(guān)注的問題。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的自身定位與可能道路

通過對我省三十年鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的回顧，我們可以發(fā)現(xiàn)，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色與當(dāng)前服務(wù)型政府的要求存在著明顯的差距。那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革應(yīng)向何處去？我們認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的關(guān)鍵不在于簡單的減人減事，而必須順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，立足于宏觀制度背景來確定鄉(xiāng)村治理中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為管理農(nóng)村的基本行政單位，承擔(dān)著管理轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的職能，在整個(gè)行政體系中占有特殊地位。它是我國農(nóng)村最基層的政權(quán)組織，是黨和政府聯(lián)系廣大農(nóng)民群眾的橋梁和紐帶，是“三農(nóng)”工作和新農(nóng)村建設(shè)的直接領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和推動者，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的最重要組織力量。因?yàn)槲覀冋J(rèn)為我省下一步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)把重點(diǎn)放在以下幾個(gè)方面：

1、改善和提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力應(yīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的主導(dǎo)性目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置。取消農(nóng)業(yè)稅之后，農(nóng)村基層政府的存在合理性應(yīng)來自于鄉(xiāng)村社會對于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求，因此我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革要以轉(zhuǎn)變職能為重點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的職能要從農(nóng)村工作的現(xiàn)實(shí)狀況出發(fā)，從推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中農(nóng)民群眾的愿望出發(fā)，從社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下建立公共行政管理體制的要求出發(fā)，重點(diǎn)履行好促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、強(qiáng)化公共服務(wù)、加強(qiáng)社會管理和推進(jìn)農(nóng)村基層民主等四個(gè)方面的職能。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的定位既不能從上到下照搬照抄，也不能搞全省一個(gè)模式、一刀切，要充分發(fā)揮各地的積極性和創(chuàng)造性，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各地從實(shí)際出發(fā)，因地制宜探索出一條符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的路子。

2、要以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革。目前，我省農(nóng)村公共服務(wù)供給不到位，很大程度上在于多數(shù)縣級財(cái)政基本上屬于“吃飯財(cái)政”，加之歷史欠賬多，發(fā)展農(nóng)村公共服務(wù)捉襟見肘。要解決這一問題，需要在統(tǒng)籌中央地方關(guān)系的同時(shí)，加快推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革，提高基層政府的公共服務(wù)能力。這一方面要求我們積極探索推進(jìn)省直接管縣的財(cái)政管理體制，同時(shí)要積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)，進(jìn)一步規(guī)范和調(diào)整縣與鄉(xiāng)之間的財(cái)政關(guān)系。

3、必須建立健全民意整合-表達(dá)機(jī)制，促進(jìn)政府決策的民主化、科學(xué)化。政府自身的改革必須輔之以基層民主。通過基層民主，使基層政府的運(yùn)轉(zhuǎn)被置于民眾的監(jiān)督和問責(zé)之下，使得政府的運(yùn)行建立在農(nóng)村社會需求的基礎(chǔ)上，才能真正變對上負(fù)責(zé)為對下負(fù)責(zé)。我省唐山遷安市、滄州東光市等試點(diǎn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選作出了很好的嘗試。下一步應(yīng)進(jìn)一步開發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度功能，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的民意整合-表達(dá)作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委應(yīng)該實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)換，調(diào)整、規(guī)范黨委和人大之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)從統(tǒng)治到治理的轉(zhuǎn)換，以及依法治理模式的轉(zhuǎn)型。另外，完善村民自治制度，鼓勵(lì)農(nóng)村社團(tuán)組織的建立，從而建立一套“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的民主決策機(jī)制。

4、必須改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績考核指標(biāo)制度，建立健全行政責(zé)任制度。服務(wù)型政府是責(zé)任政府。責(zé)任政府的建立要求改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績考核指標(biāo)制定制度，特別是要改革那種單純由上級制定的數(shù)字化指標(biāo)考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的做法，變鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員工作成績的主體，從而變原有的自上而下的壓力型體制為自下而上的壓力型體制?？己说囊罁?jù)既有數(shù)字指標(biāo)完成情況，又有對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實(shí)際貢獻(xiàn)和群眾公論，根據(jù)考核結(jié)果決定對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員的獎(jiǎng)懲，并將考核結(jié)果上報(bào)縣委及其組織部門備案，以作為其是否進(jìn)一步選拔提名的主要依據(jù)，從而加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制約和監(jiān)督。

本文系河北省社科聯(lián)2008年度河北省社會科學(xué)發(fā)展研究課題（200801022）成果。