職業(yè)教育改革與發(fā)展的政策支持
——基于政策執(zhí)行失效視角的考察

□李　桐　李　忠

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職業(yè)教育改革與發(fā)展的政策支持
——基于政策執(zhí)行失效視角的考察

□李桐李忠

摘要：在職業(yè)教育政策執(zhí)行過程中，存在著象征式、附加式、抵制式、歪曲式與機(jī)械式等執(zhí)行問題，這些問題直接影響到職業(yè)教育政策的執(zhí)行力度和效度，進(jìn)而影響到職業(yè)教育實(shí)踐的有效展開。導(dǎo)致政策執(zhí)行失效的主要原因有政策本身的缺陷，執(zhí)行者綜合素質(zhì)及其對(duì)政策價(jià)值認(rèn)同度較低，執(zhí)行環(huán)境的復(fù)雜性，監(jiān)督機(jī)制的缺失，執(zhí)行主體間的利益沖突，等等。改變這種狀況，需要提高職業(yè)教育政策本身的質(zhì)量，協(xié)調(diào)價(jià)值理性和工具理性的關(guān)系；加強(qiáng)執(zhí)行主體教育培養(yǎng)工作，尋求政策價(jià)值認(rèn)同；充分發(fā)揮市場作用機(jī)制，構(gòu)建良性政策支持環(huán)境；搭建全方位監(jiān)督體系，完善政策監(jiān)督機(jī)制；明確各利益主體的權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

關(guān)鍵詞：職業(yè)教育政策；執(zhí)行失效；政策執(zhí)行效力

改革開放三十多年來，中央政府先后出臺(tái)了一系列旨在推動(dòng)職業(yè)教育發(fā)展的政策法規(guī)，取得了顯著成效。中央政府頒布職業(yè)教育政策表達(dá)出政府對(duì)職業(yè)教育的認(rèn)可及重視。但是，考察職業(yè)教育的現(xiàn)實(shí)與政策的要求可以發(fā)現(xiàn)，實(shí)際情況與政策目標(biāo)之間存在較大差距。職業(yè)院校依然面臨招生困難、生源質(zhì)量不高、學(xué)生學(xué)習(xí)力低下、就業(yè)質(zhì)量不容樂觀、社會(huì)認(rèn)可度低等問題，存在明顯的“文本繁榮與實(shí)踐領(lǐng)域消沉并存”[1]現(xiàn)象。造成這種現(xiàn)象的原因頗多，但是，職業(yè)教育政策執(zhí)行失效不能不說是其中的主要原因之一。因此，從執(zhí)行效果的視角考察職業(yè)教育政策，不僅是一個(gè)理論問題，更是一個(gè)實(shí)踐問題。

一、職業(yè)教育政策執(zhí)行失效的主要表現(xiàn)

依據(jù)政策學(xué)原理，政策過程通常被劃分為政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估和反饋等四個(gè)環(huán)節(jié)。其中，政策執(zhí)行是指在政策制定完成之后，將政策所規(guī)定的內(nèi)容由預(yù)期變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的過程[2]，是“為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，把政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的動(dòng)態(tài)優(yōu)化過程”[3]。它是將文本形態(tài)的價(jià)值觀念付諸理性實(shí)踐的動(dòng)態(tài)過程，達(dá)成預(yù)期目標(biāo)是政策執(zhí)行情況的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)?？梢?，政策執(zhí)行雖然只是政策過程的一個(gè)環(huán)節(jié)，卻是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的唯一途徑，處在整個(gè)政策的中心。正因如此，政策執(zhí)行一旦出現(xiàn)了問題，可能直接引發(fā)政策偏差乃至整個(gè)政策執(zhí)行的失效。所謂政策執(zhí)行失效，是政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策過程中出現(xiàn)了與政策精神、目標(biāo)和內(nèi)容等不相符合的思想或行為而引發(fā)的背離政策本意的結(jié)果。由于政策執(zhí)行在整個(gè)政策中的特殊地位，政策執(zhí)行失效可能引發(fā)整個(gè)政策式微、無效或無能。因此，為了保證政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須給政策執(zhí)行以足夠重視。考諸歷史與現(xiàn)實(shí)，職業(yè)教育政策在執(zhí)行中至少存在以下五種偏離政策本意的現(xiàn)象，直接影響到職業(yè)教育政策的預(yù)期目標(biāo)。

其一，象征式執(zhí)行。象征式執(zhí)行是指執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中僅做表面文章或宣傳報(bào)道，而缺乏具體行動(dòng)的政策執(zhí)行現(xiàn)象，其結(jié)果使得政策文本變?yōu)橐患埧瘴亩狈?shí)質(zhì)性的內(nèi)容。典型事例是：早在2002年，國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》就明確要求，強(qiáng)化職業(yè)教育與勞動(dòng)就業(yè)之間的聯(lián)系，“大力推行勞動(dòng)預(yù)備制度，嚴(yán)格實(shí)施就業(yè)準(zhǔn)入制度”，并要求“完善學(xué)歷證書，培訓(xùn)證書和職業(yè)資格證書制度”。但是，在實(shí)際執(zhí)行中，就業(yè)準(zhǔn)入制度和職業(yè)資格證書制度顯然沒有得到執(zhí)行，而是流于表面形式[4]。這種情況的出現(xiàn)，既不利于職業(yè)院校學(xué)生就業(yè)，也制約了職業(yè)教育自身的健康發(fā)展。

其二，附加式執(zhí)行。附加式執(zhí)行是指執(zhí)行人員擅自添加政策中調(diào)控對(duì)象、范圍、目標(biāo)等方面的內(nèi)容，通過增加某些文本條目以謀取不正當(dāng)利益的政策執(zhí)行現(xiàn)象。據(jù)媒體報(bào)道，職業(yè)院校找企業(yè)接受學(xué)生實(shí)習(xí)主要依靠交情和人際關(guān)系，學(xué)校在學(xué)生實(shí)習(xí)的崗位性質(zhì)、工作環(huán)境、學(xué)生權(quán)益等方面的發(fā)言權(quán)十分有限。另一方面，職校學(xué)生在實(shí)習(xí)中普遍存在“同工不同酬”問題，企業(yè)對(duì)職校學(xué)生的勞動(dòng)強(qiáng)度和質(zhì)量要求與正式工一樣，但在報(bào)酬、福利待遇等方面卻與正式工相差甚遠(yuǎn)。大部分企業(yè)只是把學(xué)生當(dāng)作廉價(jià)勞動(dòng)力使用，不愿意承擔(dān)培養(yǎng)學(xué)生的責(zé)任，部分企業(yè)還存在增設(shè)硬性條件限制職校學(xué)生入職等問題[5]。甚至出現(xiàn)學(xué)校與企業(yè)聯(lián)手榨取學(xué)生利益，將學(xué)生當(dāng)作廉價(jià)勞動(dòng)力的現(xiàn)象[6]。

其三，抵制式執(zhí)行。抵制式執(zhí)行是指執(zhí)行主體無視政策的目標(biāo)指向與具體內(nèi)容，在政策明令禁止情況下依然冒險(xiǎn)執(zhí)行的政策現(xiàn)象。例如，在2004年、2005年、2011年，教育部的政策文件反復(fù)強(qiáng)調(diào)中等職業(yè)學(xué)校不能以升格為高等職業(yè)院?；虿⑷敫叩葘W(xué)校為目的，規(guī)定專科層次的職業(yè)院校不并入或不升格為本科高等學(xué)校。但是，在實(shí)際運(yùn)行中，一直存在中職學(xué)校升格為高職學(xué)?；蛘吒呗殞W(xué)校升格為本科高等學(xué)校的現(xiàn)象[7]。這種違背政策規(guī)定的做法，一方面襯托出行為主體對(duì)政策的無視，另一方面反映出職業(yè)教育政策在執(zhí)行中面臨著利益群體較為強(qiáng)勁的對(duì)峙狀況。

其四，歪曲式執(zhí)行。歪曲式執(zhí)行是指執(zhí)行人員打著貫徹落實(shí)國家政策的旗號(hào)，但在實(shí)際執(zhí)行中偷梁換柱，違背政策制訂和出臺(tái)初衷的執(zhí)行現(xiàn)象。其典型事例是，在執(zhí)行建設(shè)“雙師型”教師隊(duì)伍政策方案中，有相當(dāng)數(shù)量的高職院校在教師招聘中傾向于碩士、博士等高學(xué)歷高層次人才，造成學(xué)歷攀比現(xiàn)象，結(jié)果使得“雙師型”教師建設(shè)成為提升高職院校教師學(xué)歷水平的政策。另外，職校學(xué)生的實(shí)習(xí)環(huán)節(jié)本是職業(yè)教育不可或缺的教學(xué)環(huán)節(jié)，是連接學(xué)校和企業(yè)的紐帶，然而，在職校學(xué)生實(shí)習(xí)過程中，企業(yè)以實(shí)習(xí)之名濫用學(xué)生工，要求他們?cè)谏a(chǎn)流水線上進(jìn)行高強(qiáng)度、超時(shí)限的勞動(dòng)，侵犯了職校生的合法權(quán)益及其受教育機(jī)會(huì)[8]。以上兩種現(xiàn)象都說明政策在實(shí)際執(zhí)行中出現(xiàn)不同程度的異化，偏離了政策本意。

其五，機(jī)械式執(zhí)行。機(jī)械式執(zhí)行是指執(zhí)行者無視地方實(shí)際情況，對(duì)相關(guān)問題未能因時(shí)因地進(jìn)行具體分析，盲目、機(jī)械執(zhí)行政策的現(xiàn)象。例如，被職教界人士廣為推崇的“訂單式”人才培養(yǎng)，是指職業(yè)院校和企業(yè)通過合作對(duì)人才實(shí)施聯(lián)合培養(yǎng)，經(jīng)過雙方培養(yǎng)的人才到合作企業(yè)頂崗實(shí)習(xí)直至就業(yè)。然而，據(jù)媒體報(bào)道，校企聯(lián)合培養(yǎng)政策在實(shí)際執(zhí)行中變成了 “勞動(dòng)力供應(yīng)中介”，廉價(jià)學(xué)生工成為彌補(bǔ)企業(yè)“用工荒”的一種措施[9]。地方政府要求職校學(xué)生到合作企業(yè)實(shí)習(xí)的政策，將數(shù)量龐大的職校學(xué)生變?yōu)榱畠r(jià)勞動(dòng)力，職校學(xué)生成了企業(yè)降低勞動(dòng)力成本、政府增加財(cái)政收入的手段，這種機(jī)械式執(zhí)行使得職業(yè)教育的弱勢地位進(jìn)一步加劇。

上述問題的存在，既影響到職業(yè)教育政策的權(quán)威性，又影響到職業(yè)教育的實(shí)踐發(fā)展，進(jìn)而影響到民眾對(duì)職業(yè)教育的態(tài)度。首先，對(duì)政策本身而言，執(zhí)行失效意味著政策變?yōu)橐患埧瘴?，削弱了政策本身的?quán)威性和政府的信譽(yù)，容易造成民眾對(duì)政策執(zhí)行的不信任、懷疑甚至敷衍等態(tài)度。其次，職業(yè)教育政策執(zhí)行不到位，對(duì)職業(yè)院校、合作企業(yè)、職校學(xué)生、社會(huì)團(tuán)體等利益相關(guān)者沒有發(fā)揮出政策的規(guī)范、調(diào)整和監(jiān)督等作用，可能造成職業(yè)教育發(fā)展中面臨的問題得不到有效解決，挫傷其持續(xù)健康發(fā)展的動(dòng)力。最后，職業(yè)教育在民眾心目中的地位本來就不高，政策執(zhí)行不力會(huì)加劇這種狀況?，F(xiàn)階段，中央政府出臺(tái)了系列旨在推動(dòng)職業(yè)教育發(fā)展的政策，將職業(yè)教育重新納入公眾視野，希望廣泛動(dòng)員社會(huì)力量支持職業(yè)教育發(fā)展。但是，失效的政策執(zhí)行，可能導(dǎo)致民眾對(duì)職業(yè)教育依然持悲觀態(tài)度，不利于職業(yè)教育的健康持續(xù)發(fā)展。

二、職業(yè)教育政策執(zhí)行失效的成因分析

職業(yè)教育政策在執(zhí)行過程中存在以上失效現(xiàn)象，凸顯出職業(yè)教育政策的執(zhí)行難。何以在中央政府大力倡導(dǎo)、地方政府積極配合的情況下，職業(yè)教育政策依然難以得到有效執(zhí)行、職業(yè)教育依然處于比較尷尬的地位、甚至涉及職業(yè)教育健康發(fā)展所需的生源也成問題？出現(xiàn)這些問題，既有政策本身不完善、政策執(zhí)行環(huán)境復(fù)雜以及監(jiān)督不到位的原因，更有執(zhí)行主體間存在利益沖突和政策執(zhí)行者對(duì)職業(yè)教育政策價(jià)值認(rèn)同度低的原因。

（一）政策文本的缺陷

美國學(xué)者安德森將政策問題定義為“引起社會(huì)上某一部分人的需要或不滿足的某種條件或環(huán)境，并為此尋求援助和補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)”[10]。這意味著政策制定是一項(xiàng)十分專業(yè)的科學(xué)實(shí)踐活動(dòng)，其自身的科學(xué)性和合理性是有效執(zhí)行的前提條件和基礎(chǔ)。因?yàn)?，只有科學(xué)的、合理的職業(yè)教育政策才可能產(chǎn)生預(yù)期結(jié)果，如果政策本身存在問題，結(jié)果則很難預(yù)料。

首先，職業(yè)教育政策的制定要嚴(yán)格遵守相應(yīng)原則和程序。政策文本內(nèi)容的編寫要符合邏輯一致性原則，政策最終確立要堅(jiān)持程序正義性原則，包括過程正義和結(jié)果正義。法定程序無疑是政策制定要首先遵守的。但是，1996年頒布實(shí)施的《中華人民共和國職業(yè)教育法》雖然開啟了職業(yè)教育法制化的道路，對(duì)我國職業(yè)教育的改革與發(fā)展起到保駕護(hù)航的作用。但是，該法明顯存在一些不足之處。它主要是一部規(guī)范學(xué)校職業(yè)教育的法律，企業(yè)并未被賦予教育機(jī)構(gòu)的地位，行業(yè)企業(yè)只是作為職業(yè)教育的參與者而非實(shí)際的辦學(xué)主體[11]。因此，據(jù)此制定的政策，也多為職業(yè)學(xué)校教育政策，忽視了企業(yè)在職業(yè)教育發(fā)展中的作用和地位。同時(shí)，在職業(yè)教育政策制定環(huán)節(jié)，缺乏程序正義和相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，一些職業(yè)教育政策的出臺(tái)并沒有嚴(yán)格遵循法定程序路徑，一定程度上導(dǎo)致政策結(jié)果的正義性受到質(zhì)疑。劉新學(xué)等人（2015）針對(duì)職業(yè)教育政策執(zhí)行情況進(jìn)行了問卷調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)執(zhí)行失效與政策自身的不完善之間存在因果關(guān)聯(lián)[12]。

其次，職業(yè)教育政策的制定主要考慮經(jīng)濟(jì)效益，以是否適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要作為價(jià)值取向，強(qiáng)調(diào)工具理性而忽視對(duì)人的全面發(fā)展的價(jià)值考量。多數(shù)職業(yè)院校在辦學(xué)過程中，主要關(guān)注自身的發(fā)展規(guī)模和速度，對(duì)學(xué)生素質(zhì)的培養(yǎng)缺乏深入思考和長遠(yuǎn)規(guī)劃。人文教育與專業(yè)技術(shù)教育出現(xiàn)嚴(yán)重分離，強(qiáng)調(diào)的是“制器”而非“育人”[13]。在政策執(zhí)行中，“以人為本”的價(jià)值理念被壓制，政策的價(jià)值理性缺失。在辦學(xué)理念、培養(yǎng)目標(biāo)和價(jià)值取向等方面出現(xiàn)嚴(yán)重偏差，諸如過多強(qiáng)調(diào)崗位技能的精通與熟練，輕視學(xué)生全面素質(zhì)尤其是職業(yè)人文素質(zhì)的培育，功利性過強(qiáng)，等等，都可從政策文本中覓到蹤跡。加之，由于我國職業(yè)教育深陷社會(huì)地位低、辦學(xué)成本高、教育對(duì)象多是社會(huì)弱勢群體等現(xiàn)實(shí)困境，職業(yè)教育政策的工具理性取向強(qiáng)化了這種觀念，結(jié)果影響到政策執(zhí)行的效果。

（二）執(zhí)行者綜合素質(zhì)及其對(duì)政策價(jià)值認(rèn)同度較低

政策執(zhí)行效果不僅取決于政策文本質(zhì)量，還有賴于執(zhí)行者自身素質(zhì)。職業(yè)教育政策執(zhí)行是將理論知識(shí)和社會(huì)實(shí)踐相結(jié)合的重要環(huán)節(jié)，要求執(zhí)行者不僅要有基本的教育學(xué)科和政策學(xué)科等理論知識(shí)、豐富的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，還要具備合理的價(jià)值取向，這種價(jià)值取向要與職業(yè)教育政策價(jià)值相吻合。然而，職業(yè)教育政策執(zhí)行主體還存在諸多問題，部分執(zhí)行人員在沒有充分理解甚至在曲解職業(yè)教育政策基本精神和實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的情況下盲目執(zhí)行，背離了政策初衷。例如，職業(yè)教育資助貧困生制度體現(xiàn)了教育公平理念，對(duì)于提高職業(yè)教育自身吸引力以及消除貧困具有積極作用。但是，在實(shí)際執(zhí)行中卻演變成某些職業(yè)院校的生財(cái)之道，部分學(xué)校在得到國家資助之后并沒有發(fā)放給學(xué)生，甚至出現(xiàn)虛報(bào)學(xué)生規(guī)模、假冒學(xué)生名義騙取國家資助的行為[14]。

執(zhí)行主體對(duì)政策價(jià)值是否認(rèn)同會(huì)影響和制約其執(zhí)行的力度和效果。職業(yè)教育政策執(zhí)行主體在認(rèn)識(shí)上對(duì)政策內(nèi)容是否贊同，情感上對(duì)政策目標(biāo)是否擁護(hù)，如何看待職業(yè)教育政策的價(jià)值取向，以及如何看待執(zhí)行中的利益和分配給自身造成的影響，等等，都會(huì)對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生影響。正如有學(xué)者所言：“執(zhí)行者對(duì)政策的認(rèn)同，對(duì)政策執(zhí)行水平和管理水平是政策得以有效執(zhí)行的重要條件所在”[15]。在政策執(zhí)行過程中，如果執(zhí)行主體缺乏對(duì)職業(yè)教育政策價(jià)值的認(rèn)同，便會(huì)在政策執(zhí)行中帶有主觀隨意性、片面性、盲目性，甚至出現(xiàn)偏離政策預(yù)定目標(biāo)的現(xiàn)象。例如，職業(yè)院校招生指標(biāo)完成情況成為政績考核的一個(gè)重要依據(jù)，地方政府將招生指標(biāo)層層分解，職校校長和老師成了最后的執(zhí)行者，一度演變?yōu)椤罢猩髴?zhàn)”。這種用行政手段或者經(jīng)濟(jì)手段強(qiáng)制教師去完成指標(biāo)的做法，無疑是對(duì)政策的扭曲。

（三）執(zhí)行環(huán)境的復(fù)雜性

作為教育政策的重要構(gòu)成部分，職業(yè)教育政策在教育活動(dòng)領(lǐng)域影響著公眾利益。職業(yè)教育政策執(zhí)行作為職業(yè)教育政策運(yùn)行過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，面臨著復(fù)雜的執(zhí)行環(huán)境。職業(yè)教育政策所處的外在環(huán)境的復(fù)雜性，影響和制約著職業(yè)教育政策的執(zhí)行效果。

首先，就政策環(huán)境而言，國家出臺(tái)了一系列旨在促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展的政策文本①。中央政府的政策文本表達(dá)出對(duì)職業(yè)教育的重視和政策支持。然而，政府頒布的職業(yè)教育政策文件中，對(duì)同類問題的反復(fù)強(qiáng)調(diào)，則顯示出政策執(zhí)行力的不足。例如，1996年的《中華人民共和國職業(yè)教育法》就提出：“政府主管部門、行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)舉辦或者聯(lián)合舉辦職業(yè)學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)?！边@一法律規(guī)定隨后多次出現(xiàn)在政府頒布的政策文本中②。政策文本不斷出現(xiàn)重復(fù)內(nèi)容，不僅反映出政策執(zhí)行不力的現(xiàn)實(shí)，同時(shí)說明政策執(zhí)行環(huán)境的復(fù)雜性，影響到政策的有效執(zhí)行。職業(yè)教育利益相關(guān)主體的多元與復(fù)雜，使得政策執(zhí)行環(huán)境更為復(fù)雜。

其次，就市場環(huán)境而言，正規(guī)的學(xué)校學(xué)歷教育與非正規(guī)的企業(yè)職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)相互對(duì)立的思維定式，割裂了學(xué)校與企業(yè)、教育與職業(yè)的內(nèi)在聯(lián)系。在辦學(xué)過程中，學(xué)校本位的職業(yè)教育得到較為充分的關(guān)注，而企業(yè)在職業(yè)教育中的作用與地位顯然沒有得到應(yīng)有的重視，導(dǎo)致職業(yè)教育的類型單一和同質(zhì)化。同時(shí)，職業(yè)教育培養(yǎng)的技術(shù)技能型人才，在我國社會(huì)階層中一般多處于社會(huì)中下層，絕大多數(shù)職校畢業(yè)生成為薪酬和待遇較低的藍(lán)領(lǐng)?！懂?dāng)代中國社會(huì)階層研究報(bào)告》中指出，職業(yè)院校畢業(yè)生僅處在第九層[16]，他們?cè)诠ぷ鳝h(huán)境、經(jīng)濟(jì)收入、自身權(quán)益保障等方面相對(duì)處于弱勢地位，其結(jié)果使得職業(yè)教育政策執(zhí)行中遇到一些障礙。

最后，就觀念環(huán)境而言，職業(yè)教育政策沒有達(dá)到預(yù)期執(zhí)行目標(biāo)，與我國歷史文化傳統(tǒng)長期形成的社會(huì)文化心理有關(guān)。以儒家文化為代表的中國傳統(tǒng)文化重倫理講禮儀，與職業(yè)教育重技術(shù)講應(yīng)用的實(shí)踐價(jià)值觀存在著先天不適與沖突。在“道成而上，藝成而下”觀念支配下，職業(yè)教育通常被認(rèn)為是二流教育，社會(huì)認(rèn)可度低。社會(huì)大眾在觀念上輕視職業(yè)教育，不愿意選擇職業(yè)教育。這種傳統(tǒng)觀念的繼承性使得政策在執(zhí)行中遇到較大阻力，出現(xiàn)大眾對(duì)職業(yè)教育相關(guān)政策不愿了解或者有意抵制等現(xiàn)象。

（四）政策監(jiān)督機(jī)制的缺失性

職業(yè)教育政策執(zhí)行是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。它包括執(zhí)行前對(duì)政策文本的深入學(xué)習(xí)和全面解讀，執(zhí)行中相關(guān)部門人員的具體操作和第三方監(jiān)督評(píng)估，以及執(zhí)行結(jié)束后對(duì)政策結(jié)果的考核和整體性評(píng)價(jià)。針對(duì)政策執(zhí)行監(jiān)督這一環(huán)節(jié)，孟德斯鳩曾在《論法的精神》中警示過權(quán)力對(duì)人的腐蝕性。他認(rèn)為“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不變的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止”[17]。這意味著必須采取實(shí)質(zhì)性措施，來監(jiān)督執(zhí)行人員手中的權(quán)力。

目前，我國教育政策執(zhí)行主體之外還不存在具有獨(dú)立監(jiān)督權(quán)力的第三方機(jī)構(gòu)。無論從內(nèi)部還是外部監(jiān)測主體看，執(zhí)行監(jiān)督主體各自的監(jiān)督權(quán)限較為模糊，缺乏溝通協(xié)調(diào)，政策執(zhí)行監(jiān)督合力不足[18]。在政策執(zhí)行過程中，“任何一個(gè)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的組織都需要良好的自上而下以及自下而上的溝通”[19]。我國現(xiàn)行的公共政策執(zhí)行機(jī)制主要是按照自上而下的執(zhí)行模式實(shí)施，政策執(zhí)行權(quán)力集中于中央和各級(jí)地方政府。這種以自上而下為主的政策執(zhí)行模式使得行業(yè)企業(yè)、職業(yè)院校、社會(huì)團(tuán)體等利益主體參與政策執(zhí)行的制度化渠道較少且不夠暢通，政府與不同利益主體之間缺乏有效的良性互動(dòng)。政策執(zhí)行呈現(xiàn)出高度分化的科層結(jié)構(gòu)[20]，該結(jié)構(gòu)特征使得政策與科層組織之間容易產(chǎn)生摩擦，降低政策的執(zhí)行力，導(dǎo)致政策執(zhí)行失效。加之，我國職業(yè)教育的管理體制呈條塊分割式，不同部門以及同一部門內(nèi)部各執(zhí)行主體之間缺乏良好的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制[21]。這容易造成部門之間出現(xiàn)相互推諉、相互指責(zé)等混亂局面，給政策的有效執(zhí)行帶來負(fù)面影響。與此同時(shí)，職業(yè)教育政策也一定程度上忽略了非政府組織機(jī)構(gòu)、媒體、社會(huì)大眾等在政策執(zhí)行中發(fā)揮的組織協(xié)調(diào)、輿論監(jiān)督、反饋評(píng)估等作用。

（五）執(zhí)行主體間的利益沖突

利益在政策執(zhí)行中扮演著重要角色，是執(zhí)行主體的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力?！罢叩男纬蛇^程，實(shí)際上是各種利益群體把自己的利益要求投入到政策制定系統(tǒng)中，由政策主體依據(jù)自身利益的需求，對(duì)復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的過程”[22]。在政策執(zhí)行中，不同主體基于追求自身利益最大化進(jìn)行著互動(dòng)博弈。他們?cè)诂F(xiàn)實(shí)條件下進(jìn)行各自的策略選擇，同時(shí)也會(huì)影響到其他利益主體的選擇行為與策略。

經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中的“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”將人看作是有理性的利己主義者，認(rèn)為個(gè)體總是盡可能地利用一切資源來追求自身利益或者效用最大化。與其他類型的教育政策相比，職業(yè)教育政策涉及的主體更多且利益關(guān)系更為復(fù)雜，其主要包括政府（中央和地方）、行業(yè)企業(yè)、職業(yè)院校、相關(guān)社會(huì)團(tuán)體、職校學(xué)生及其家長等。當(dāng)出現(xiàn)利益沖突時(shí)，不同主體就有可能采取不同手段來維護(hù)、補(bǔ)償或者擴(kuò)大自身利益。因此，在利益分化的格局面前，如果各利益主體都從滿足自身需求、追求利益最大化的角度來選擇自己的行為策略，則非常容易導(dǎo)致職業(yè)教育政策執(zhí)行失效現(xiàn)象的產(chǎn)生。執(zhí)行中出現(xiàn)的象征敷衍、附加利用、殘損截留、替換歪曲、機(jī)械運(yùn)動(dòng)等失效現(xiàn)象正是不同執(zhí)行主體在政策執(zhí)行中對(duì)自身利益最大化追求的極端表現(xiàn)。

與此同時(shí)，在職業(yè)教育政策執(zhí)行中，各利益主體的需求不同，政策的價(jià)值存在對(duì)于各主體的價(jià)值意義也會(huì)不同。以校企合作政策為例，2005年國務(wù)院《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》就明確提出，要建立“校企合作、工學(xué)結(jié)合”的現(xiàn)代職業(yè)教育體系。企業(yè)與職業(yè)院校的合作是基于對(duì)技術(shù)技能型人才的共同需求，但二者對(duì)培養(yǎng)不同層次的技術(shù)技能型人才的參與積極性和投入力度卻存在較大差異。張俊珍等人（2008）對(duì)企業(yè)參與校企合作教育動(dòng)因進(jìn)行了實(shí)證研究，調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)企業(yè)參與合作教育的首要?jiǎng)右蚴谦@得人力資源和科技資源，其次是短期利益，最后才是企業(yè)自身的長遠(yuǎn)策略[23]。張利癢和楊希（2008）對(duì)全國范圍內(nèi)114個(gè)企業(yè)參與校企合作的影響因素進(jìn)行了實(shí)證研究，結(jié)果顯示：我國企業(yè)參與校企合作的積極性不高。同時(shí)，企業(yè)的規(guī)模、所有權(quán)結(jié)構(gòu)、文化特征以及對(duì)新員工的入職培訓(xùn)時(shí)間等因素對(duì)企業(yè)是否參與校企合作具有顯著影響[24]。因此，校企合作政策因利益相關(guān)主體的多樣化，致使職業(yè)教育政策在執(zhí)行中面臨著多重挑戰(zhàn)。

職業(yè)教育政策本身的不完善、監(jiān)督機(jī)制的缺失、執(zhí)行環(huán)境的復(fù)雜與執(zhí)行主體間的利益沖突、執(zhí)行者綜合素質(zhì)缺陷及其對(duì)政策價(jià)值認(rèn)同不足等原因，是職業(yè)教育政策執(zhí)行失效的主要原因。改變這種情況，需要綜合考慮各種因素及其關(guān)系，使職業(yè)教育政策本身以及職業(yè)教育現(xiàn)實(shí)得以健康發(fā)展。

三、提升職業(yè)教育政策執(zhí)行效力的途徑

政策制定的意義在于得到有效執(zhí)行。雖然追求政策目標(biāo)的完全實(shí)現(xiàn)可能過于理想化，但執(zhí)行中出現(xiàn)的種種失效現(xiàn)象阻礙了當(dāng)前我國職業(yè)教育改革與發(fā)展進(jìn)程，需要認(rèn)真反思并加以應(yīng)對(duì)。其中，提升職業(yè)教育政策的質(zhì)量、完善政策執(zhí)行的管理機(jī)制、充分發(fā)揮市場作用、明確利益相關(guān)方的權(quán)利與責(zé)任、強(qiáng)化政策執(zhí)行主體的培訓(xùn)，是提高職業(yè)教育政策執(zhí)行力的有效途徑。

（一）協(xié)調(diào)價(jià)值理性與工具理性的關(guān)系：提升政策文本的質(zhì)量

職業(yè)教育政策在價(jià)值取向上應(yīng)超越單純促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功利性追求，要將人的全面發(fā)展的人文價(jià)值納入到職業(yè)教育目標(biāo)建設(shè)中來。作為教育的一種，職業(yè)教育無論多么特殊，都需要符合教育的基本價(jià)值訴求，即培養(yǎng)全面發(fā)展的人，這是職業(yè)教育首先要予以重視的。在制定政策時(shí)，要將“完滿的職業(yè)人”[25]——真善美統(tǒng)一的完滿職業(yè)人格的職業(yè)人——作為培養(yǎng)目標(biāo)，以價(jià)值理性為主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性與工具理性的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。職業(yè)教育決不可僅僅局限于狹隘的技術(shù)技能訓(xùn)練，還應(yīng)注重其內(nèi)在的價(jià)值理性，強(qiáng)化人文教育與職業(yè)教育的契合。在培養(yǎng)目標(biāo)、專業(yè)設(shè)置、課程內(nèi)容、教學(xué)安排等方面關(guān)注滿足人的精神需要和自我實(shí)現(xiàn)，立足于培養(yǎng)和諧發(fā)展的人。基于這一原則下的職業(yè)教育政策才符合教育的本意，才具有正當(dāng)性、合法性與合理性。職業(yè)教育屬跨界教育，橫跨教育與職業(yè)、學(xué)校與企業(yè)、學(xué)習(xí)與工作等多個(gè)領(lǐng)域，培養(yǎng)的是復(fù)合型人才。職業(yè)教育政策的制定，首先必須打破在企業(yè)辦培訓(xùn)或者在學(xué)校辦教育的傳統(tǒng)思維，實(shí)現(xiàn)企業(yè)與教育的深度結(jié)合，政策導(dǎo)向要有利于使學(xué)生養(yǎng)成既有人文情懷又有科學(xué)基礎(chǔ)、既有理論知識(shí)又有實(shí)際技能、既有知識(shí)儲(chǔ)備又有學(xué)習(xí)能力的“現(xiàn)代職業(yè)人”。在職業(yè)教育具體政策制定過程中，引入程序正義的概念，強(qiáng)調(diào)政策制定的程序正義性，強(qiáng)化過程正義和結(jié)果正義，從而使政策本身具有正當(dāng)性、合法性、合理性，有利于職業(yè)教育實(shí)踐的展開。

（二）加強(qiáng)執(zhí)行主體教育培養(yǎng)工作:尋求政策價(jià)值認(rèn)同

執(zhí)行主體是政策能否有效執(zhí)行的關(guān)鍵性因素，執(zhí)行主體的行為方式差異會(huì)產(chǎn)生不同的結(jié)果。在將政策文本轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)的過程中，執(zhí)行人員的素質(zhì)結(jié)構(gòu)、價(jià)值取向、情感態(tài)度、對(duì)政策的理解認(rèn)同程度都會(huì)直接影響到政策執(zhí)行效果。在職業(yè)教育政策執(zhí)行過程中，由于對(duì)政策缺少價(jià)值認(rèn)同，執(zhí)行主體經(jīng)常受利益驅(qū)動(dòng)而出現(xiàn)“上有政策、下有對(duì)策”等導(dǎo)致政策失效的現(xiàn)象。當(dāng)不同主體間產(chǎn)生利益沖突時(shí)，需要政策制定者進(jìn)行適度干預(yù)，對(duì)政策執(zhí)行主體進(jìn)行教育培訓(xùn)，達(dá)成對(duì)職業(yè)教育政策的價(jià)值共識(shí)，提升執(zhí)行主體的政策價(jià)值認(rèn)同感，在保證政策不被扭曲的前提下得以順利執(zhí)行，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)預(yù)期的政策目標(biāo)。

（三）充分發(fā)揮市場作用機(jī)制:構(gòu)建良性政策支持環(huán)境

以職業(yè)院校為主體的辦學(xué)形態(tài)，已經(jīng)無法滿足職業(yè)教育持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。相對(duì)于學(xué)校本位的職業(yè)教育，企業(yè)為主體的職業(yè)培訓(xùn)更符合職業(yè)教育的本質(zhì)屬性，后者強(qiáng)調(diào)在工作場所中的工學(xué)結(jié)合、學(xué)以致用。因此，在職業(yè)教育政策設(shè)計(jì)和制定中，要引入市場機(jī)制，強(qiáng)化工作場所在培養(yǎng)職業(yè)人才中的作用，實(shí)現(xiàn)職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等多元主體辦學(xué)的社會(huì)支持體系，并使多個(gè)實(shí)施主體協(xié)同發(fā)力，形成職業(yè)教育政策執(zhí)行的良好環(huán)境。信息時(shí)代，還需借助網(wǎng)絡(luò)等大眾媒體，對(duì)職業(yè)教育政策進(jìn)行宣傳、評(píng)論、專題采訪，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公眾的輿論導(dǎo)向作用，提升民眾對(duì)職業(yè)教育政策的理解和認(rèn)同程度，為政策的切實(shí)執(zhí)行營造良好的輿論支持環(huán)境。

（四）搭建全方位監(jiān)督體系:完善政策監(jiān)督機(jī)制

目前，職業(yè)教育政策執(zhí)行監(jiān)控環(huán)節(jié)還比較薄弱，監(jiān)控主體主要是利益相關(guān)者，缺乏獨(dú)立的第三方監(jiān)督。加之，在行政化的管理體制下，對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)督與行政權(quán)力大小成正相關(guān)。因此，亟需建立和完善職業(yè)教育政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制，建立內(nèi)外溝通、上下結(jié)合的監(jiān)測體系。首先，完善政策監(jiān)督體系，明確各監(jiān)督機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)。通過過程參與性監(jiān)督、效果跟蹤性監(jiān)督等不同形式，對(duì)職業(yè)教育政策執(zhí)行進(jìn)行全方位的監(jiān)督。其次，為保證政策執(zhí)行的民主，可以充分發(fā)揮民間團(tuán)體組織的監(jiān)督作用，即建立獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)制。例如，設(shè)立專門的民間監(jiān)督機(jī)構(gòu)，引入民間評(píng)估與反饋，讓公眾意見能夠通過合法、有效渠道反饋給政府的決策部門和職業(yè)教育政策的實(shí)施主體，為職業(yè)教育政策的目標(biāo)群體提供能夠申訴和表達(dá)意愿的制度化途徑，緩解執(zhí)行中的阻力和摩擦。同時(shí)，通過對(duì)職業(yè)教育政策執(zhí)行過程的監(jiān)督，提高職業(yè)教育政策的透明度和有效性，并及時(shí)、準(zhǔn)確反饋執(zhí)行中的失效現(xiàn)象，保證政策不被扭曲執(zhí)行。

（五）明確各利益主體的權(quán)責(zé):實(shí)現(xiàn)互利共贏

職業(yè)教育改革與發(fā)展不僅涉及學(xué)生、家長和學(xué)校的利益，還涉及政府、行業(yè)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體的利益。因此，需要準(zhǔn)確定位各利益主體及其對(duì)發(fā)展職業(yè)教育的權(quán)利和義務(wù)，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，讓不同利益主體扮演好各自角色，有利于實(shí)現(xiàn)互利共贏，才能取得預(yù)期成效。職業(yè)教育政策首先體現(xiàn)的是國家意志，需要由政府主導(dǎo)方向；職業(yè)教育政策的有效執(zhí)行，需要行業(yè)企業(yè)積極參與，企業(yè)不僅可以興辦職業(yè)教育，還可以通過與職業(yè)院校合作，改進(jìn)職業(yè)學(xué)校人才培養(yǎng)的途徑和質(zhì)量。當(dāng)然，職業(yè)院校的教育要取得成效，需要主動(dòng)執(zhí)行職業(yè)教育政策，并積極與企業(yè)聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)合作辦學(xué)。因?yàn)椋殬I(yè)教育的跨界特性決定了任何單一主體都無法勝任職業(yè)教育的健康發(fā)展需求。只有各個(gè)利益主體間相互配合，才可能互惠互利，實(shí)現(xiàn)多贏局面。

職業(yè)教育改革與發(fā)展需要諸多社會(huì)條件的支持，職業(yè)教育政策無疑是眾多支持條件中帶有導(dǎo)向與規(guī)范作用的支持條件，具有總體規(guī)劃與宏觀指導(dǎo)的作用。從職業(yè)教育發(fā)展的規(guī)模、結(jié)構(gòu)等這些可統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)指標(biāo)來看，通過30年來的不斷改革，職業(yè)教育實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，取得了一些成就。但是，從價(jià)值取向、功能定位、運(yùn)行機(jī)制、質(zhì)量提升等深層次結(jié)構(gòu)來看，職業(yè)教育改革的成效與社會(huì)發(fā)展之間還有較大差距，難以滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要。在“大眾創(chuàng)新，萬眾創(chuàng)業(yè)”的時(shí)代背景中，中央政府提出實(shí)施“中國制造2025”戰(zhàn)略，期望通過職業(yè)教育實(shí)現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)的升級(jí)換代，并以“中國制造2025”對(duì)接以“智能化”為特征的“德國工業(yè)4.0”。這種要求職業(yè)教育要有完善、可行的頂層設(shè)計(jì)方案，更要有將其順暢貫徹下去的具體措施。職業(yè)教育政策因其在職業(yè)教育發(fā)展中的特殊地位，尤其要發(fā)揮與政策功能相匹配的作用，從而使職業(yè)教育政策執(zhí)行成為不可不關(guān)注的內(nèi)容。

注釋：

①王迎和魏順平（2012）借助北大法律信息網(wǎng)對(duì)中央和部分地方政府（1997-2011）發(fā)布的政策文件進(jìn)行系統(tǒng)定量分析，從宏觀上把握我國職業(yè)教育政策的一些基本特點(diǎn)，其研究結(jié)果表明政策文本呈逐年上升趨勢。見王迎，魏順平.近十五年我國職業(yè)教育政策文本計(jì)量分析研究[J].中國職業(yè)技術(shù)教育，2012（12）.

②例如：2002年《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》中提出，“形成政府主導(dǎo)、依靠企業(yè)、充分發(fā)揮行業(yè)作用、社會(huì)力量積極參與的多元辦學(xué)格局”；2005年《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》中提出，要繼續(xù)完善“政府主導(dǎo)、依靠企業(yè)、充分發(fā)揮行業(yè)作用、社會(huì)力量積極參與的多元辦學(xué)格局”；2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》中提出，“建立健全政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與的辦學(xué)機(jī)制……鼓勵(lì)行業(yè)組織、企業(yè)舉辦職業(yè)學(xué)?！薄＿@種針對(duì)同一問題連續(xù)出臺(tái)政策情況表明，政策執(zhí)行的效果并不明顯。

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責(zé)任編輯肖稱萍

作者簡介：李桐（1993－），女，天津大學(xué)教育學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)槁殬I(yè)技術(shù)教育；李忠（1972-），男，天津大學(xué)教育學(xué)院教授，教育學(xué)博士，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榻逃?、職業(yè)教育政策。

基金項(xiàng)目：天津市教委社會(huì)科學(xué)重大項(xiàng)目“職業(yè)教育改革與發(fā)展的社會(huì)支持研究”（編號(hào)：2014-ZD18），主持人：李忠；天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“工業(yè)化國家企業(yè)教育法律研究”（編號(hào)：THJX15-001），主持人：李忠；天津市科技發(fā)展戰(zhàn)略研究重點(diǎn)項(xiàng)目“企業(yè)鼓勵(lì)內(nèi)部員工（裂解式）創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的機(jī)制與對(duì)策研究”（編號(hào)：15ZLZLZF00380），主持人：李忠。

中圖分類號(hào)：G710

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001－7518（2016）16-0038-07