論反腐敗的社會公眾參與

摘 要：《聯(lián)合國反腐敗公約》第13條社會參與條款為締約國推進(jìn)社會參與確立了國際標(biāo)準(zhǔn)，但是，社會公眾參與反腐與國家的政治社會結(jié)構(gòu)、傳統(tǒng)文化特性、社會道德發(fā)展?fàn)顩r，乃至人際交往模式等存在著密切聯(lián)系。中國目前由于腐敗的結(jié)構(gòu)化發(fā)展、市民社會不發(fā)達(dá)等原因，社會公眾參與反腐還處于低水平狀態(tài)，要走出社會參與反腐的困境，需要通過規(guī)范政治道德標(biāo)準(zhǔn)、提高民眾政治參與信念、培育發(fā)達(dá)的市民社會、完善以救濟(jì)機(jī)制為后盾的舉報(bào)制度等措施來實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：反腐??；社會公眾參與；公約

中圖分類號：D924 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833(2009)01-0088-07

作者簡介：王雪梅，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員 （北京 100720）

反腐敗是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，需要社會各方面的配合。為維護(hù)國際社會和各國的社會發(fā)展、安定和經(jīng)濟(jì)增長，一些區(qū)域性的反腐公約紛紛出臺，特別是進(jìn)入新千年之后，亞洲開發(fā)銀行與經(jīng)濟(jì)合作開發(fā)組織亞太地區(qū)反腐敗行動組首先推出反腐敗宣言《亞太地區(qū)反腐敗行動計(jì)劃》；2003年聯(lián)大又通過了《聯(lián)合國反腐敗公約》（下文簡稱“反腐公約”），這個公約為各國反腐敗提供了國際標(biāo)準(zhǔn)、原則和政策目標(biāo)。在設(shè)計(jì)預(yù)防和懲治腐敗機(jī)制中，不僅強(qiáng)調(diào)國家間的相互合作以及公共部門作為反腐敗的主體之外，還設(shè)立了專門條款規(guī)定個人和團(tuán)體作為反腐的重要力量。我國已經(jīng)于2005年批準(zhǔn)了反腐公約，在履行公約中，不論是制定相關(guān)政策還是相關(guān)立法，都要以反腐公約作為指導(dǎo)準(zhǔn)則，那么，其中涉及到的一些問題就需要結(jié)合我國的相關(guān)實(shí)踐認(rèn)真研究，就反腐公約的社會公眾參與規(guī)定來說，必然涉及到諸如作為反腐重要力量的社會公眾包括哪些人？ 我國履行公眾參與反腐敗規(guī)定有哪些問題、原因何在？國家采取什么樣的策略措施才能夠充分發(fā)揮公眾反腐的主力作用等等，本文擬對這些方面的問題進(jìn)行探討。

一、反腐公約在“社會參與” (注：反腐公約所稱的“社會參與”和有的反腐文件如《亞太地區(qū)反腐敗行動計(jì)劃》所說的“公眾參與”是同一個意思，本文這里稱為“社會公眾參與”，均指公共部門以外的團(tuán)體和個人的參與活動。)方面的發(fā)展

與之前的國際和區(qū)域性的反腐文件相比，反腐公約關(guān)于社會參與方面的立法取得了進(jìn)展。20世紀(jì)90年代，各國積極尋求反腐敗的國際合作，反腐敗文件紛紛出臺，然而，對社會參與反腐敗問題或者未給予足夠的重視，或者雖然注意到了社會參與問題，但表述不盡嚴(yán)謹(jǐn)，內(nèi)容上也欠全面。例如，1996年簽署的第一個具有法律約束力的反腐敗公約《美洲間反腐敗公約》僅對保護(hù)公務(wù)員和私人舉報(bào)人做了簡單的規(guī)定(注：Inter-American Convention Against Corruption,article 3,1996.)。1999年，歐洲理事會制定《反腐敗民法公約》，也只是要求成員國對舉報(bào)的受雇者給予保護(hù)(注：Civil Law Convention on Corruption,article 9,1999.)。在其《反腐敗刑法公約》中，要求成員國對所涉及的刑事犯罪的檢舉人和證人給予有效和適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)(注：Criminal Law Convention on Corruption,article 22,1999.)。其中，值得特別提及的是以下兩個區(qū)域性文件：一個是2001年《亞太地區(qū)反腐敗行動計(jì)劃》，把支持公眾的積極參與作為反腐敗的三大行動支柱之一，在以下三個方面做了規(guī)定:(1)開展公眾活動，提高公眾意識；支持非政府組織參加反對腐敗；反腐倡廉教育。（2）在不影響行政管理工作的有效性和不破壞政府機(jī)構(gòu)和個人合法利益的前提下，保證公眾和媒體獲得有關(guān)腐敗事件的信息。（3）與社會團(tuán)體建立合作關(guān)系；保護(hù)舉報(bào)者；由非政府組織參與監(jiān)督公共部門的項(xiàng)目和活動(注：《亞太地區(qū)反腐敗行動計(jì)劃》(2001年)，http://www.oecd.org/dataoecd/51/38/35111528.pdf，2007年8月15日訪問。)。另一個文件是2003年《非洲聯(lián)盟預(yù)防與打擊腐敗公約》，要求成員國采取立法或其他措施保護(hù)證人、建立舉報(bào)機(jī)制，加強(qiáng)教育促進(jìn)公眾反腐敗以及相關(guān)犯罪的意識。該公約第12條專門規(guī)定了“市民社會和媒體”問題，對社會公眾參與反腐敗作出了積極的規(guī)定(注：African Union Convention on Preventing and Combating Corruption,article 12,2003.)。

聯(lián)合國反腐公約在吸收各區(qū)域性反腐公約的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了社會參與反腐敗的重要性，敦促各國推動社會參與，把社會參與作為預(yù)防腐敗機(jī)制的重要環(huán)節(jié)，并作為一項(xiàng)國家應(yīng)盡的義務(wù)，同時，還在社會參與的主體、推動社會公眾參與應(yīng)當(dāng)采取的措施以及舉報(bào)機(jī)制等方面獲得了進(jìn)一步的發(fā)展。具體表現(xiàn)在：

（一）社會參與：一項(xiàng)國家義務(wù)

《聯(lián)合國反腐公約》第13條要求“各締約國均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國法律的基本原則在其力所能及的范圍內(nèi)采取適當(dāng)措施”，推動公共部門以外的個人和團(tuán)體積極參與和打擊腐敗。這條規(guī)定為締約國的反腐行動預(yù)留了很大的空間，一方面是因?yàn)楦鲊畏芍贫纫约敖?jīng)濟(jì)文化的發(fā)展有各自的具體情況；另一方面，我們都清楚，一個腐敗的國家是沒有前途的，不管這個國家是共和制還是聯(lián)邦制，因此，各締約國為了自身的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)力所能及地采取積極行動控制腐敗。當(dāng)然，由于國際化和全球化的發(fā)展，腐敗越來越成為一個嚴(yán)重的國際問題，很多時候需要國際合作才能實(shí)現(xiàn)懲治腐敗的目標(biāo)，因此，這種靈活性的規(guī)定并不會消減締約國的國際義務(wù)。

反腐公約將社會參與反腐敗作為一項(xiàng)國家義務(wù)規(guī)定下來是極其必要的。雖然說反腐敗的專門機(jī)關(guān)在控制腐敗中發(fā)揮著非常重要的作用，但是，人們已經(jīng)認(rèn)識到，社會公眾也是反腐活動中不可或缺的主力軍，惟有兩方面的相互配合，才能遏制貪污腐敗現(xiàn)象。否則，預(yù)防和懲治腐敗機(jī)制中將缺少一個重要的支點(diǎn)。當(dāng)然這需要國家采取適當(dāng)措施，為社會公眾參與反腐敗提供必要的條件，惟其如此，社會參與才能具備可行的基礎(chǔ)。

（二）社會公眾參與的主體

隨著公共行政管理體制的改革和簡政放權(quán)，公共權(quán)力開始向一些事業(yè)單位、社團(tuán)組織、中介機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移，隨著公共管理職權(quán)的擴(kuò)散而蔓延，直接侵害到社會團(tuán)體民眾的切身利益。因此，反腐敗不僅只是公共部門的職責(zé)，也需要社會民眾的積極參與。反腐公約也號召成員國積極推動非政府組織和社會基層組織參與反腐，提高公眾的反腐敗意識。

那么，社會公眾參與的主體包括哪些人，參與什么？反腐公約第13條要求各締約國推動公共部門以外的個人和團(tuán)體，例如，民間團(tuán)體、非政府組織和社區(qū)組織等，積極參與預(yù)防和打擊腐敗。這里存在的問題是何為“公共部門”？公共部門除了諸如我國的行政、黨政、司法職能反貪污腐敗的監(jiān)察、紀(jì)檢、檢察機(jī)關(guān)外，是否包括其他黨政機(jī)關(guān)、團(tuán)體？只有明確了公共部門的范圍，社會公眾參與的主體才能明確。關(guān)于“公共部門”的含義和范圍，聯(lián)合國反腐公約中并未做出明確界定，但對公職人員做出了規(guī)定，公職人員包括在立法、行政、行政管理或者司法服務(wù)的任何人員；還包括履行公共職能，包括為公共機(jī)構(gòu)或者公營企業(yè)履行公共職能或者提供公共服務(wù)的人；締約國界定為公職人員的任何其他人。如此看來，公共部門就可以界定為履行行政管理、司法職能和其他公共職能、公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，包括黨政、行政、司法以及履行公共管理職能和進(jìn)行公共服務(wù)的國有企事業(yè)單位。那么，社會公眾參與的主體就是指這些公共部門以外的組成市民社會的一切個人和團(tuán)體。

（三）推動社會公眾參與應(yīng)當(dāng)采取的措施

如何引導(dǎo)和推動公眾積極參與反腐敗，反腐公約敦促締約國應(yīng)當(dāng)通過下列措施給予加強(qiáng)：（1）提高決策過程的透明度，并促進(jìn)公眾在決策過程中發(fā)揮作用；（2）確保公眾有獲得信息的有效渠道；（3）開展有助于不容忍腐敗的公眾宣傳活動，以及包括中小學(xué)和大學(xué)課程在內(nèi)的公共教育方案；（4）尊重、促進(jìn)和保護(hù)有關(guān)腐敗的信息的查找、接收、公布和傳播的自由。從這些規(guī)定可以看出，國家在提高公眾對腐敗的認(rèn)識，推動社會公眾參與方面起著至關(guān)重要的作用。這里的“參與”不僅指公民的政治參與，還包括對其他社會公共生活的參與；不僅指公民對官員行為的監(jiān)督，還包括對社會公共生活的管理。

這里還有一點(diǎn)需要指出的是，反腐公約要求對有關(guān)腐敗信息的查找、傳播等自由加以一定的限制，但是，這種限制應(yīng)當(dāng)限于法律有規(guī)定，并且是出于“尊重他人的權(quán)利或者名譽(yù)”或者“維護(hù)國家安全或公共秩序，或者維護(hù)公共衛(wèi)生或公共道德”所必需。這項(xiàng)限制性規(guī)定從另一個方面映射出了腐敗和反腐敗的復(fù)雜性。在反腐敗過程中，有可能發(fā)生由于個人恩怨或政治斗爭等原因造成的誣告、侵害等情形，為了平等保護(hù)每個人的安全和自由，保護(hù)公民個人權(quán)利免受侵害，應(yīng)當(dāng)成為反腐敗運(yùn)動的組成部分。特別是，在反腐機(jī)制尚不完善，救濟(jì)制度還不健全的情況下，采取有可能涉及人權(quán)問題的反腐改革措施應(yīng)當(dāng)慎重，以保護(hù)反腐敗工作的純潔性和公正性。

（四）舉報(bào)機(jī)制的建立

反腐公約要求締約國采取適當(dāng)?shù)拇胧?，“確保公眾知悉本公約提到的相關(guān)的反腐敗機(jī)構(gòu)，并應(yīng)當(dāng)酌情提供途徑，以便以包括匿名舉報(bào)在內(nèi)的方式向這些機(jī)構(gòu)舉報(bào)可能被視為構(gòu)成根據(jù)本公約確立的犯罪的事件”。還要求締約國采取措施，向?qū)ｉT機(jī)構(gòu)舉報(bào)腐敗犯罪的人員“提供保護(hù)，使其不致受到任何不公正的待遇”。據(jù)此，我們可以看出，在舉報(bào)機(jī)制的完善方面，反腐公約強(qiáng)調(diào)締約國應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：（1）完善反腐敗機(jī)構(gòu)，為公眾參與提供反腐渠道；（2）匿名舉報(bào)是可以接受的方式；（3）舉報(bào)無須提供構(gòu)成犯罪的充分證據(jù)，僅有可能性就可以接受；（4）保護(hù)舉報(bào)人。在舉報(bào)機(jī)制的建立方面，有些國家和地區(qū)如美國、我國香港等地的反腐敗機(jī)構(gòu)開辟了多種渠道，接受公眾對官員腐敗的投訴，并采取措施保護(hù)投訴人的安全，為其他國家同類機(jī)制的建立積累了經(jīng)驗(yàn)，提供了可供參考的模式。

二、社會公眾參與反腐敗的困境及其原因

反腐公約所確認(rèn)的社會參與措施無疑為民眾參與反腐敗提供了較為寬松的社會環(huán)境，使得成員國在國家的層面提高公眾反腐敗能力有了努力的方向。我國簽署并批準(zhǔn)了反腐公約，承諾履行公約義務(wù)，近年來，長期被忽視的社會公眾參與不足、社會監(jiān)督缺乏的狀況也有所改變。中紀(jì)委將社會力量參與反腐敗，視為反腐敗新的動力源。2005年中紀(jì)委、監(jiān)察部首次公布中紀(jì)委信訪室、監(jiān)察部舉報(bào)中心舉報(bào)網(wǎng)站的網(wǎng)址，開通官方反腐敗舉報(bào)網(wǎng)站。2006年1月，最高人民檢察院又開通全國行賄檔案查詢系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)。這些舉措為公眾參與反腐敗創(chuàng)造了一定的基礎(chǔ)條件，但是，距離反腐公約對締約國的要求還有相當(dāng)?shù)木嚯x。因?yàn)?，公眾參與反腐機(jī)制的建立以及公眾反腐敗能力的提高不是一蹴而就的，社會反腐與整個國家的政治成熟度、社會結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作、傳統(tǒng)文化特性、社會道德發(fā)展?fàn)顩r，乃至人際交往模式等等都存在密切的聯(lián)系，還與腐敗在政治、社會、文化、經(jīng)濟(jì)中的滲透方式、程度等方面密不可分。而就中國目前狀況看，無論從腐敗的發(fā)展特征和趨勢還是整個社會的發(fā)展?fàn)顩r看，走出社會公眾參與反腐敗的困境還有待時日。正如有人士分析認(rèn)為，“腐敗在中國正日益被視為必要、慣常而有效的方式和現(xiàn)象，成為社會活動和權(quán)力運(yùn)作的重要方式和準(zhǔn)則，腐敗正呈現(xiàn)出某種結(jié)構(gòu)化特征和趨勢”(注：謝海生：《對中國腐敗問題的深層解構(gòu)——一個多維視野下的范式和悖論》，《中國刑事法雜志》2002年第5期。)。的確，在這種社會關(guān)系的“差序格局”中，在群體性的“道德坍縮”中，在官僚群體對公共權(quán)力進(jìn)行集體私有化過程中，在腐敗成為社會個體慣?；幕顒又?，無論是政府控制腐敗還是社會公眾參與反腐都具有極大的阻力，特別是，在目前市民社會還不發(fā)達(dá)的情況下，社會公眾參與反腐敗可以說是困難重重、步履維艱，造成這種局面有多方面的原因。

（一）腐敗的結(jié)構(gòu)化發(fā)展削弱了政府的反腐動員能力

政府反腐能力在這里指政府對腐敗的控制能力，包括對腐敗的預(yù)防能力和打擊能力兩個方面。其中，預(yù)防能力中還包括對社會公眾參與反腐的動員能力。社會公眾參與反腐敗的深度、廣度，參與愿望、參與水平等都在一定程度上反映政府動員反腐，為社會參與開辟渠道的能力。就目前狀況看，腐敗的結(jié)構(gòu)化發(fā)展嚴(yán)重削弱了政府反腐敗的動員能力。一方面，官僚群體對權(quán)力的私有化使得政府動員社會公眾反腐敗的策略和措施無法有效運(yùn)行。為推動社會參與反腐，政府采取的一些預(yù)防腐敗的策略，如公開、透明、問責(zé)制等，直接妨礙了官僚利益群體對權(quán)力的私有化，加大了腐敗難度，增加了腐敗成本，因此，官僚群體一定會千方百計(jì)地阻撓這些策略和措施發(fā)揮作用。另一方面，腐敗對社會個體交往習(xí)慣的深入滲透也使得政府反腐敗的策略和措施大打折扣。如果腐敗成為一種慣常的社會交往方式，那么，公眾勢必對某些腐敗行為見怪不怪，如前幾年盛行的跑官、要官，或只有飯桌上才能談?wù)碌裙脂F(xiàn)象，幾乎成了一部分官員獲得提升、撈取好處的慣常做法。其實(shí)，官是怎樣跑來的，又為何要在飯桌上才能談?wù)?，其間或多或少都埋伏著不正當(dāng)?shù)臋?quán)錢交易。老百姓要是對這些做法都習(xí)以為常了，還從何談參與反腐倡廉呢？

對腐敗的結(jié)構(gòu)化趨勢的遏制，關(guān)鍵在于堅(jiān)決的反腐敗改革，在這一改革中，預(yù)防機(jī)制的建立是控制腐敗的關(guān)鍵，而預(yù)防的關(guān)鍵又在于這些措施的合法性和有效性。只有合法采取措施，才能取得公眾的信賴；只有所采取的措施在特定環(huán)境中是有效、可行的，才能得到公眾的支持，這樣的措施才具有動員力。從聯(lián)合國反腐公約敦促各國為推動社會參與所應(yīng)當(dāng)采取的措施看，就目前中國情況而言，沒有哪一項(xiàng)措施對中國來說是可以輕松面對的，都需要一系列措施的完善、相關(guān)機(jī)制的建立，涉及的方面很多，而其中多數(shù)都是全局性的，例如，關(guān)于“提高決策過程的透明度，并促進(jìn)公眾在決策過程中發(fā)揮作用”。決策過程的透明主要指政治信息的公開化。信息公開是公民政治知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)，沒有適度的政治信息公開，公眾無從知道政府的政策和行為的背景，更無從監(jiān)督政府官員的行為。我國在增加透明度方面雖然做了一些工作，如村務(wù)公開、審判公開、檢務(wù)公開、警務(wù)公開以及實(shí)行人大會議旁聽制度等，但是，也僅限于把公眾作為一個旁觀者，如何促進(jìn)公眾在決策過程中發(fā)揮作用，怎樣發(fā)揮作用，發(fā)揮那些作用等問題，都是有待進(jìn)一步研究的課題，這其中涉及到一系列的政治體制改革等復(fù)雜問題。反腐公約中促進(jìn)社會參與措施是否得到締約國順利實(shí)施，不僅涉及到國際義務(wù)的履行，還涉及到一國反腐的政治決心，反映該國的反腐能力大小。

（二）市民社會不發(fā)達(dá)使社會公眾參與處于低水平狀態(tài)

公眾反腐敗的能力是要從本國土壤中生發(fā)出來的，沒有發(fā)達(dá)的市民社會，公眾參與反腐可能始終會處于低水平狀態(tài)。最明顯的表征就是公眾對參與反腐既無熱情，也無能力。這種狀態(tài)既有對腐敗和反腐敗的認(rèn)識方面的原因，也有參與的可行性問題。

1.認(rèn)識方面。在政治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，而體制卻仍然僵化的情況下，通過賄賂官員，進(jìn)行權(quán)錢交易，企業(yè)和個體都可以為自身的運(yùn)作和發(fā)展尋求更為寬松的空間，這種腐敗行為就得到了社會的理解；或者，有些腐敗者在貪污腐敗的同時，促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，給當(dāng)?shù)匕傩諑砹艘恍?shí)際利益，由此便產(chǎn)生了一個自然推論，腐敗行為在客觀上為經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了潤滑劑的作用，因而有其存在的必要性(注：參見葉偉強(qiáng)《世界銀行企業(yè)腐敗報(bào)告解析》，《財(cái)經(jīng)》2002年第9期。)。還有人認(rèn)為，公有制與商品經(jīng)濟(jì)結(jié)合必然導(dǎo)致腐敗，是改革開放必須付出的“政治代價”。因此，有人對腐敗現(xiàn)象熟視無睹、放任自流。這種“腐敗有功論”或“腐敗必然論”客觀上抑制了民眾參與反腐敗的積極性，另一方面也反映出民眾對腐敗的根源和危害認(rèn)識不足，只看到表面的利益，沒有看到腐敗給長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的巨大隱患。當(dāng)然，社會生活中的確存在一種“尋租”現(xiàn)象，即人們既把資源用于生產(chǎn)性目的，同時也試圖在分配經(jīng)濟(jì)活動的收益時撈取一定的好處(注：參見［美］蘇珊·羅斯·艾克曼《腐敗與政府》，王江、程文浩譯，新華出版社2000年版，第3頁。)。因?yàn)檫@種表面的“公益性”，加之公眾對“私心”的樸素的寬容態(tài)度，忽略了這種“尋租”行為的危害性。

2.參與的可行性方面。除了上文提到的腐敗的結(jié)構(gòu)性發(fā)展、公眾對腐敗危害性認(rèn)識不足等阻礙了公眾參與反腐敗積極性之外，腐敗的發(fā)展特征和趨勢也客觀上構(gòu)成公眾反腐的強(qiáng)大阻力。腐敗犯罪不僅從個人向有組織的團(tuán)伙犯罪大量增加，而且涉及領(lǐng)域廣、手段日趨復(fù)雜、具有相當(dāng)?shù)碾[蔽性，雖然為廣大群眾所深惡痛絕，但無論作為個體還是作為團(tuán)體與這些腐敗勢力進(jìn)行較量都存在力量對比上的懸殊。讓普通民眾依靠個人的力量揭發(fā)、抵制腐敗。多數(shù)情況是揭發(fā)者受到打擊報(bào)復(fù)，甚至人身受到傷害。公眾雖然對腐敗現(xiàn)象反映強(qiáng)烈，但除了發(fā)一發(fā)弱者的怨氣外，對腐敗行為無可奈何，最終失去參與的熱情。有關(guān)調(diào)查也顯示了這樣一種狀況。例如，蘇州市平江區(qū)檢察院組織社區(qū)200余戶居民的社會調(diào)查表明：89.5％的人痛恨貪污賄賂（其中對貪污賄賂現(xiàn)象痛心疾首的占52.4％，比較痛恨的占34.3％）；但 20％以上被調(diào)查者認(rèn)為事不關(guān)己，聽之任之；44％的人表示對腐敗現(xiàn)象無可奈何(注：《打造職務(wù)犯罪預(yù)防示范社區(qū)的目的與途徑》，蘇州市平江區(qū)人民檢察院網(wǎng)站，http://www.szjc.gov.cn，2007年8月15日訪問。)。

綜上所述，反腐關(guān)乎一國政治興衰，反腐事業(yè)本來就應(yīng)成為眾人參與之事?？墒菑纳衔谋硎龅母鞣N狀況看，似乎公眾參與反腐工作陷入一個僵局:一方面，反腐部門缺乏線索、缺少證據(jù)；另一方面，公眾對身邊的腐敗行為不愿或不敢舉報(bào)。凡此種種只能說明一個問題，即目前我國社會公眾參與反腐敗的條件還不具備、參與渠道還不暢通、公眾的參與能力還很低下。

三、擺脫困境的初步思考

根據(jù)反腐公約，社會公眾參與反腐敗的困境首先要由國家來化解，國家有責(zé)任和義務(wù)采取積極措施，開拓社會公眾參與的有效途徑，為社會公眾參與反腐敗創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。但是，國際義務(wù)的履行要放在具體的國內(nèi)環(huán)境中進(jìn)行考量，因特定國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等發(fā)展的特點(diǎn)和狀況不同，使得具體國家在腐敗的起源、方式和影響又有自己的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)加深了腐敗本身就具有的復(fù)雜性、深層性和多樣性。長期以來，我們沒有從制度層面考慮社會參與問題，而是用“群眾運(yùn)動”這一簡單方式代替社會公眾的參與，這就不免使社會參與的有效性受到削弱，在這種情況下，國家采取什么樣的措施，才能有效促進(jìn)公眾參與反腐的認(rèn)識和熱情，發(fā)揮它應(yīng)有的積極作用是值得認(rèn)真思考的。聯(lián)合國反腐公約在第二章預(yù)防措施的首條（第5條）中強(qiáng)調(diào)，各國應(yīng)當(dāng)制訂和執(zhí)行或者堅(jiān)持有效而協(xié)調(diào)的反腐敗政策促進(jìn)社會參與；又在第13條設(shè)置專門條款規(guī)制社會參與問題，提出了國家為促進(jìn)社會參與應(yīng)當(dāng)采取的措施和途徑，是我們采取相應(yīng)策略和立法應(yīng)當(dāng)遵行的準(zhǔn)則。社會公眾參與反腐的途徑可以從兩個視角來探討：一個是大眾主體的積極參與；另一個是政府采取適當(dāng)?shù)拇胧瑸樯鐣⑴c開拓渠道。前者已經(jīng)有論者做出了詳盡的論述(注：參見屈學(xué)武《論反腐敗與公眾參與》，載《第七屆國際反貪污大會論文集》，紅旗出版社1996年版。)，本文僅從國家的視角，結(jié)合反腐公約和我國具體國情，探討政府為推動社會公眾參與，能夠開拓哪些有效的參與渠道，為社會參與提供條件。

（一）教育并推進(jìn)公眾參與反腐，增加腐敗風(fēng)險

教育公民參與反腐至少包括兩個方面：一是權(quán)利教育；二是提高對腐敗現(xiàn)象的認(rèn)識。權(quán)利教育是為了告訴公眾，政府應(yīng)當(dāng)提供什么樣的服務(wù)，可以向公共系統(tǒng)要求什么，不要因?yàn)楣賳T出于職責(zé)做出有利于他們的決定時，通過送禮來表示額外的感恩等等。提高公眾對腐敗性質(zhì)、特征和危害的認(rèn)識方面，前文多有涉及，此不贅述。關(guān)于開展公眾反腐教育的具體措施，反腐公約“要求締約國開展有助于不容忍腐敗的公眾宣傳活動，以及包括中小學(xué)和大學(xué)課程在內(nèi)的公共教育方案”。除此之外，國家的反腐敗政策、法律法規(guī)等也是公眾教育的一個方面，反腐敗策略所要達(dá)到的優(yōu)先目的之一就是通過反腐敗策略的制定和實(shí)施，提高公眾對腐敗的本質(zhì)、程度和影響等的認(rèn)識，公眾認(rèn)識的提高又能夠反過來促進(jìn)對反腐敗策略的理解，進(jìn)而推進(jìn)公眾參與反腐。

近年來，政府逐漸開始推行一些專項(xiàng)廉政制度，如在縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部中實(shí)行重大事項(xiàng)報(bào)告制度、收入申報(bào)制度等；在基層實(shí)行村務(wù)公開、廠務(wù)公開制度；在黨政機(jī)關(guān)實(shí)行政務(wù)公開和司法機(jī)關(guān)實(shí)行檢務(wù)公開、審判公開；逐步推行政府采購制度、公共工程競爭性招投標(biāo)制度、會計(jì)委派制、公共服務(wù)競爭等制度，但反腐體制改革和制度創(chuàng)新如果要切實(shí)執(zhí)行，靠自己監(jiān)督自己是不夠的。公眾的積極參與從積極的方面看，能夠?qū)φ捌涔賳T行為進(jìn)行有效監(jiān)督；從消極方面看，公眾參與無形中將增加腐敗的成本和風(fēng)險，至少使腐敗來的不那么便利。

（二）培育發(fā)達(dá)的市民社會，打通公眾參政的良好進(jìn)路

公眾參與決策過程以及對公共事務(wù)的監(jiān)督和管理體現(xiàn)了善治的本質(zhì)特征，公民參與反腐敗又是治理的一個重要方面， 善治需要市民社會的發(fā)展，市民社會往往成為溝通政府與公民的重要橋梁。中國在20世紀(jì)80年代后，市民社會得到了長足的發(fā)展，民間組織在數(shù)量、種類、獨(dú)立性及合作性方面都較從前有所增強(qiáng)，但還不能說中國的市民社會已經(jīng)很發(fā)達(dá)了。90年代以后，反腐敗策略有所改變，就是必須正視腐敗的根源及其賴以孳生的軟弱卻又專橫的國家體制。因此，要求通過參與制、透明度、問責(zé)制等善治和善政實(shí)現(xiàn)反腐目的(注：Alan Doig and Stephen Riley， “Corruption And Anti-Corruption Strategies: Issues and Case Studies from Developing Countries”,in Corruption & Integrity Improvement Initiatives in Developing Counties,pp.45-62.)，這些制度措施也可以看作是公眾對政策制定和公共部門功能的監(jiān)督及參與的有效途徑。其中，透明度又發(fā)揮著十分關(guān)鍵的作用。透明政府的建立是社會公眾參與的重要條件，反腐公約也給予了足夠的重視。因?yàn)?，反腐敗成功在于一個良好的治理體系。良好的治理體系要求進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，提高決策透明度，并促進(jìn)公眾監(jiān)督和管理，在決策過程中發(fā)揮作用。透明政府的實(shí)質(zhì)是政治信息的公開性和公民的政治知情權(quán)。每一個公民都有權(quán)獲得與自己的利益相關(guān)的政府政策的信息，包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實(shí)施、行政預(yù)算、公共開支以及其他有關(guān)的政治信息。透明政府要求上述這些政治信息能夠及時通過各種傳媒為公民所知，以便公民能夠有效地參與公共決策過程，并且對公共管理過程和政府官員實(shí)施有效的監(jiān)督。

市民社會的培育也有利于反腐預(yù)防的社會化。反腐預(yù)防社會化是指在腐敗犯罪預(yù)防活動中，公眾認(rèn)知及參與程度、政府及其職能部門的支持、腐敗犯罪的控制水平以及特定地方的社會風(fēng)氣的綜合水平。反腐預(yù)防社會化水平提高，表現(xiàn)為腐敗犯罪動機(jī)減少，政府及職能部門的政務(wù)公開，接受監(jiān)督渠道暢通，社會公眾作為預(yù)防主力軍的作用得到充分發(fā)揮。要提高反腐敗預(yù)防的社會化水平，不僅應(yīng)當(dāng)在政策制定過程中，在制度運(yùn)作過程中吸收社會力量對政府行為進(jìn)行監(jiān)督和制約，還應(yīng)當(dāng)在相應(yīng)的職能部門設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，吸納社會公眾代表參與并開展工作，建立一套伸入到各權(quán)力運(yùn)行部門內(nèi)各個環(huán)節(jié)的社會監(jiān)督系統(tǒng)，形成對行政部門權(quán)力運(yùn)行的最普遍的監(jiān)督。

（三）營造寬松的政治環(huán)境，發(fā)揮社會輿論監(jiān)督的正面作用

社會輿論監(jiān)督指公民或團(tuán)體對政府和官員的監(jiān)督，也是社會公眾參與反腐的重要形式。目前比較有效的社會輿論監(jiān)督包括新聞監(jiān)督、群眾監(jiān)督、行政訴訟和復(fù)議、任前公示等。新聞監(jiān)督是社會輿論監(jiān)督的主要內(nèi)容，對制約政府權(quán)力有著極其重要的意義。通過自主的新聞報(bào)道、轉(zhuǎn)播、調(diào)查、評論等，政府及其官員的行為就有可能暴露在眾目睽睽之下。通過媒體傳達(dá)確實(shí)可信、適時和適當(dāng)?shù)男畔⒔o社會大眾，也是實(shí)現(xiàn)輿論監(jiān)督的重要方面。從本質(zhì)上來說，媒體的監(jiān)督和公開是得到公眾支持、提升公眾反腐敗意識和參與公共事務(wù)愿望的基礎(chǔ)。例如，就腐敗案件的調(diào)查和審理而言，一方面，確信媒體信息的可靠性和權(quán)威性能夠降低虛假信息的傳播而誤導(dǎo)事件調(diào)查的方向；另一方面，如果信息渠道不暢通，沒有可靠充分的證據(jù)，可能會使公眾對公正審理發(fā)生質(zhì)疑?？梢哉f，新聞自由是社會輿論監(jiān)督很關(guān)鍵的方面，很多國家的新聞自由是通過憲法保障的，如此政府的行為置于公眾討論與監(jiān)督之下，才能真正維護(hù)公民情感。

除了新聞自由之外，發(fā)揮社會輿論的監(jiān)督作用還應(yīng)當(dāng)注重以下幾個方面：（1）發(fā)揮非政府組織的作用。公民個人和非政府組織在推動反腐敗變革、加強(qiáng)社會輿論監(jiān)督方面都是不可或缺的力量，但是，依靠公民個人推動反腐，通常容易出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象，而完全脫離政府的團(tuán)體對遏制腐敗可能更有效。例如，非政府組織能夠有效地推進(jìn)對政府服務(wù)進(jìn)行客觀評價的民意調(diào)查，并公開結(jié)果。（2）整合力量，發(fā)揮公眾合作的作用。與新聞單位建立新聞媒體案情通報(bào)制度，聘請社區(qū)公眾擔(dān)任人民監(jiān)督員、特約檢察員、特約監(jiān)察員等都是有利于群眾參與肅貪倡廉的形式。（3）通過立法確定社會公眾獲取信息的渠道，尊重和保護(hù)公眾對腐敗信息的查找、公布和傳播的自由和權(quán)利。實(shí)行有效的社會監(jiān)督的重要前提就是法律要明確規(guī)定公民有獲取關(guān)于政府行為信息的權(quán)利。另外，公民獲取信息自由還有一個關(guān)鍵問題就是，公眾是否有權(quán)對政府決定提出質(zhì)疑，持有關(guān)信息找政府討個說法，要求政府對某些決定做出解釋。（4）信息自由可以受到某些限制，但是這種限制應(yīng)當(dāng)僅限于法律有規(guī)定而且也有必要。

（四）完善救濟(jì)機(jī)制為后盾的舉報(bào)制度，降低腐敗的負(fù)效應(yīng)

舉報(bào)是社會公眾參與反腐敗的被動方式，這種參與方式易受到阻滯且具有一定的危險性。目前我國打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人的現(xiàn)象大量存在，甚至連新聞記者也不能幸免。這就嚴(yán)重挫傷了社會公眾參與反腐敗的熱情，同時，也揭示出我們舉報(bào)制度的漏洞。在目前的情況下，完善舉報(bào)制度至少應(yīng)當(dāng)包括線索提供人和舉報(bào)人身份的保密制度、舉報(bào)獎勵制度和舉報(bào)人保護(hù)制度。

舉報(bào)制度的完善有下列積極作用：（1）作為揭露腐敗行為最主要的信息來源。這在實(shí)踐中已經(jīng)得到了印證，大部分腐敗案件的信息來源都從公眾舉報(bào)而得。（2）便于社會公眾參與反腐敗。如舉報(bào)人的身份保密、對匿名舉報(bào)的肯定等都是為了便于舉報(bào)。國家應(yīng)當(dāng)設(shè)立各種投訴機(jī)制以方便對腐敗行為的揭露。司法系統(tǒng)對舉報(bào)揭露出的腐敗案件的處理不僅要公平，而且要快速和高效。很多國家都有接受民眾投訴的專門機(jī)構(gòu)；還有一些國家的公共機(jī)構(gòu)為公眾直接投訴開立了揭露腐敗的熱線電話。（3）有效地保護(hù)舉報(bào)人。對舉報(bào)人的保護(hù)可以分為事前保護(hù)和事后保護(hù)。事前保護(hù)可以采取各種可能的措施，對舉報(bào)人及其家庭成員的安全給予保護(hù)；事后保護(hù)是當(dāng)舉報(bào)人受到打擊報(bào)復(fù)時的救濟(jì)機(jī)制，如對舉報(bào)人給予國家賠償?shù)取Ｊ潞蟊Ｗo(hù)除了相關(guān)當(dāng)事人通過司法途徑以外，還可以通過信訪的方式實(shí)現(xiàn)。

很多國家都設(shè)有類似的機(jī)制，如一些國家設(shè)立的監(jiān)察專員制度。這種機(jī)制是一個永久性的設(shè)置，能夠擔(dān)保任何公民和公務(wù)人員積極投訴腐敗行為，而不會遭到任何人身和財(cái)產(chǎn)風(fēng)險。其中對投訴人的保護(hù)是這種機(jī)制能否健康運(yùn)行的關(guān)鍵。同時，一些國家還規(guī)定了知情人對腐敗行為有報(bào)告的義務(wù)，對報(bào)告人規(guī)定了很好的保護(hù)措施(注：United Nations Handbook on Practical Unti-Corruption Measures for Prosecutors and Investigators,Vienna,2004,P.68.)。我國的舉報(bào)制度雖然還很不健全，但也有一些舉措，1993年中紀(jì)委印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)控告申訴工作條例》、1991年監(jiān)察部發(fā)布了《監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作辦法》和1996年《中共中央紀(jì)律檢查委員會中華人民共和國監(jiān)察部關(guān)于保護(hù)檢舉、報(bào)告人的規(guī)定》，也在一定程度上為舉報(bào)提供了制度性保障。

（責(zé)任編輯：劉迎霜）