內(nèi)蒙古治沙與沙產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的問題與對策

齊鐵柱 圖門巴雅爾

一、荒漠化及其危害

目前，全球荒漠化面積已達到3600萬平方公里，占到整個地球陸地面積的1／4，相當于俄羅斯：加拿大、中國和美國國土面積的總和。全球有110多個國家、10億多人受到沙漠化威脅，其中1.35億人面臨流離失所的危險。養(yǎng)活著21億人口的干旱地區(qū)中有10％到20％的土地已無法耕種，喪失了經(jīng)濟價值。盡管各國人民都在進行著同荒漠化的抗爭，但荒漠化卻以每年5—7萬平方公里的速度擴大，相當于愛爾蘭的面積?；哪呀?jīng)不再是一個單純的生態(tài)問題。而且演變成政治、經(jīng)濟和社會問題。

中國是世界上沙漠面積較大、分布較廣、荒漠化危害嚴重的國家之一。我國現(xiàn)有沙化土地有173.97萬平方公里，影響著近4億人的生產(chǎn)和生活，每年因土地沙化造成的直接經(jīng)濟損失達500多億元。假定沙化不再擴展，如果按1990年以前每年8萬公頃(800平方公里)的治理速度，約需要2174.63年才能全部治理完：如果按“八五”期間每年107萬公頃的速度，約需162年。如此嚴峻的沙漠化形勢，足以讓國人明白一個道理：過去不講條件的“人定勝天”、“征服自然”狂熱而幼稚的思想應該予以擯棄，人與自然的和諧關系中發(fā)展人類自己才能實現(xiàn)人類之可持續(xù)發(fā)展：自然已經(jīng)受到人類太多的傷害而大傷元氣，同時人類本身也受到了大自然的嚴厲懲罰，人類自己的生產(chǎn)生活已經(jīng)難以為繼，并引發(fā)各種矛盾和問題：正因為如此，人類現(xiàn)在不得不對大自然欠下的賬進行“還賬”：那么，如何還賬呢?只能走一種既治理沙漠又能從中獲得經(jīng)濟利益的道理，即發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)的路子。這是一種更高層次上的人與自然的和諧之路。

二、沙產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的問題與建議

(一)不能離開了保護和建設草原而談沙產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，沙產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅要與保護和建設草原相結(jié)合，而且須以保護和建設草原為前提，否則它就會失去發(fā)展的意義

防沙治沙有《防沙治沙法》，草原保護和建設有《草原法》。相應地，建設資金也歸不同的部門支配即草原建設資金歸農(nóng)業(yè)部門支配、治沙資金歸林業(yè)部門支配，具體的建設也由這兩個部門來組織實施。這樣難免出現(xiàn)一些不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，例如。把能夠自然恢復的退化草原當作沙區(qū)進行治理，結(jié)果。既浪費了國家治沙資金又造成了該治理的沙區(qū)得不到治理的局面。

因此。保護和建設草原與治沙工作必須統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)進行。能夠自然恢復的退化草地不應成為治沙的對象，不能治理的沙區(qū)也不能成為治沙的對象。治沙是需要條件的，其條件就是地下水位高或有水源。目前，來自各方的發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)的呼聲很高，在國家高投入的誘引下企業(yè)治沙的“積極性”也隨之高漲，以至于在理論界出現(xiàn)一種重視沙產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而淡化對草原的重視和投入建設的傾向，這是一種不正?，F(xiàn)象。在有些人的講話和文章中沙漠變成了“寶”，沙漠成了財富。其誤導性很明顯，很容易使人們誤以為先把草原搞成沙漠后再發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)是趨勢。發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)的前提是保護和建設好現(xiàn)有草原。然后在適合發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)的沙區(qū)發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)，而不是在能夠自然恢復的退化草原上發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)。我們內(nèi)蒙古人首要責任應該是先把現(xiàn)有草原保護住，在這個前提下，才應該談發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)的問題，這才是最明智的選擇。

通過沙產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，一方面改善生態(tài)環(huán)境、治理沙漠：另一方面使其建設者獲利。過去的生態(tài)建設，一般都不講因地制宜，不分條件地一味強調(diào)“植樹造林”為綠化而綠化，結(jié)果造成了“一年綠、二年黃、三年枯”的局面：只顧植樹造林的生態(tài)效益而不談其經(jīng)濟效益，群眾無任何建設和保護的積極性不說，還盼樹早死，好賺挖坑錢或計工分，而現(xiàn)在我們所倡導的沙產(chǎn)業(yè)是經(jīng)過產(chǎn)業(yè)化治理，沙漠得到治理，治沙的成績得以穩(wěn)定，同時當?shù)剞r(nóng)牧民也增加了收入，提高了他們護草防沙、種草治沙的積極性。

(二)目前，我國治沙過程中采用的是政府主導型治沙模式，就是政府出錢治理沙漠

在這一模式中政府是初始委托人，依次按照行政層級形成委托代理鏈條，土地承包戶或土地使用權人是最終受托人。具體是這樣組織運行：政府財政出資，林業(yè)部門受托組織實施，土地承包戶或土地使用權人承擔具體建設任務：這種委托代理鏈條的結(jié)構是中央政府、國家林業(yè)總局→省區(qū)政府、省區(qū)林業(yè)局→地市政府、地市林業(yè)局→縣(旗)政府、縣(旗)林業(yè)局→鄉(xiāng)政府→村委會→土地承包戶或土地使用權人。在這長長的委托代理鏈條中，委托人和受托人之間的產(chǎn)權關系，不是通過正式的契約或合同加以確認的，而是在國家政權結(jié)構的框架內(nèi)，上級機構行使公共管理職能，逐級向下級下達行政指令，要求下級機關貫徹執(zhí)行：在治理業(yè)績信息方面，土地承包戶或土地使用權人擁有治理業(yè)績最準確、最完全的信息，越是接近這種最終環(huán)節(jié)越有可能獲得準確的治理業(yè)績信息；在治沙資金投入信息方面。越是接近初始環(huán)節(jié)，越有可能掌握資金投入方面的準確信息：很顯然，這種委托代理關系實際上就是各個環(huán)節(jié)之間的博弈關系，博弈中，因委托代理鏈條長、治沙成果存在于野外，上級政府無法一個個查看驗收而存在謊報虛報業(yè)績的可能，還有可能各委托人因偷懶或貪心而相互之間形成合謀損害資金所有者(出資者)的利益。

由政府方面來講，政府角色具體由政府官員來實現(xiàn)，這樣就把政府官員的“利益”也牽扯了進來，他們也會追求自身利益最大化而層層截留、剝皮治沙資金，于是，真正到治沙環(huán)節(jié)的資金就所剩無幾了。為了確保治理目標的實現(xiàn)，政府只能以再追加資金投入的方式來加以應對。所以，政府主導型治沙模式的一個突出特點就是高投入、低產(chǎn)出，毛烏素沙漠和庫布齊沙漠的治沙經(jīng)驗證明治沙能人的治沙成本，不足政府治沙成本的五分之一。土地承包戶或土地使用者、治沙能人等個人才是最理想的受托人。

(三)治沙投入機制上“先植樹后給錢”還是“先給錢后植樹”

目前通行的一個方法就是治理區(qū)域提出并做出治理項目計劃并逐級上報，獲得上級政府部門批準之后，資金也就逐級往下?lián)芨吨钡街卫眄椖繀^(qū)域，治理區(qū)域的組織者將資金最終分配到具體承擔治理任務的企業(yè)或個人，然后由企業(yè)或個人具體用治沙資金購買所需物資進行生態(tài)建設。這是一種“先給錢后植樹”的機制。但這種機制實際中的運行效果都不理想，所以，有人主張中央政府放棄既是資金的供應者。又是資金的“剝皮”者，既是監(jiān)督者又是造假者的做法，采用投資者與治沙人直接掛鉤尤其與治沙能人直接掛鉤的“先植樹后給錢”的機制。

其一，中央政府如何與為數(shù)眾多的治沙人直接掛鉤呢?其二，廣大農(nóng)牧民普遍沒有什么資金積累，他們也不可能都像治沙能人一樣具備治沙精神和意志，所以沒錢的情況下難以治沙。其三，如果堅持“先植樹后給錢”的機制，那么，能治沙的就是那幾位治沙能人了，僅靠幾個治沙能人何時治理完浩瀚沙漠?所以。本文認為，應將中央政府的治沙資金直接撥到項目區(qū)的指定銀行賬上，然后由項目區(qū)的指定銀行根據(jù)治沙人的計劃把資金貸給治沙人，然后組織相關專家和當?shù)卣\信度高的群眾一起

驗收，驗收合格，貸款可以轉(zhuǎn)化為撥款。在此過程中，政府只有提出治理計劃、申報計劃、監(jiān)督、檢查、驗收的義務，沒有任何其他形式的干預權利。這樣才既能做到中央政府與眾多治沙人的直接掛鉤，又能有效使用治沙資金，既能動員和激活廣大人民群眾的治沙積極性，又能提高治沙效果。

(四)沙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的自然條件有限，治理沙漠發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)首先要選擇易于治理的區(qū)域

目前，內(nèi)蒙古沙產(chǎn)業(yè)的開發(fā)主要集中在鄂爾多斯、阿拉善、巴彥淖爾等西部地區(qū)，也就是集中在內(nèi)蒙古西部的五大沙漠區(qū)域。因此。今后內(nèi)蒙古的沙產(chǎn)業(yè)發(fā)展在空間上應該由西向中向東轉(zhuǎn)移。原因有二：1.西部沙漠區(qū)域的降雨量少、地下水位也低、所能投入的人力資源也少，而中東部的沙區(qū)降雨量相對多、地下水位也高、所能投入的人力資源也多。西部沙漠區(qū)域的治沙難度要比中東部的沙區(qū)大，中東部地區(qū)的有些沙區(qū)只要封閉禁止利用就能很快自然恢復。2.內(nèi)蒙古中部的烏珠穆沁沙地和渾善達克沙地，東部的呼倫貝爾、科爾沁(科爾沁沙地位于內(nèi)蒙古東部，介于大興安嶺、努魯兒虎山系和松嫩平原間，呈三角形分布，包括內(nèi)蒙古通遼市、興安盟還有赤峰市東北部、遼寧、吉林西部的一些地區(qū))沙區(qū)，是多數(shù)的蒙古族集中的區(qū)域。所以，在這兩大沙區(qū)發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)對于內(nèi)蒙古少數(shù)民族經(jīng)濟，尤其對于蒙古族經(jīng)濟的發(fā)展具有重要意義。

(五)治沙要綜合治理

在減輕人口壓力方面，繼續(xù)不折不扣地執(zhí)行計劃生育政策，采取轉(zhuǎn)移人口和轉(zhuǎn)移剩余勞動力等措施：在經(jīng)濟方面，轉(zhuǎn)變農(nóng)牧民的生產(chǎn)經(jīng)營方式，項目建設與當?shù)厝说木蜆I(yè)和當?shù)氐纳鷳B(tài)保護結(jié)合起來，利用各種經(jīng)濟杠桿推動防沙治沙，發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)；在制度方面，法律法規(guī)、行政、政策、規(guī)章制度、管理體制各方面協(xié)調(diào)一致形成合力，有力地推動沙產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；在與草原建設的關系上，進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整合資源，在保護現(xiàn)有草原的基礎上進行草原建設并發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)：在沙地與沙漠的治理關系上，把治理沙地發(fā)展沙區(qū)沙產(chǎn)業(yè)放在優(yōu)先地位，治理沙漠發(fā)展沙漠區(qū)域沙產(chǎn)業(yè)放在次要地位，把有限的資源有序有效地用在防沙治沙發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)上，以實現(xiàn)治沙與沙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雙贏目標。

(六)借鑒“鄂爾多斯經(jīng)驗”

鄂爾多斯風大沙多，十年九旱，由西向東降雨量150—350毫米，正常年景降雨量在200毫米左右，蒸發(fā)量卻達2600毫米左右；庫布齊沙漠和毛烏素沙地橫亙南北，占全市總面積的48％，是“地球癌癥”砒砂巖裸露區(qū)，長期以來年均向黃河輸入泥沙1.6億噸。近年來。鄂爾多斯在發(fā)展經(jīng)濟的同時十分重視生態(tài)建設，取得突破性進展，由20世紀70年代80％的沙化面積發(fā)展到現(xiàn)在70％以上的植被覆蓋度。這就是世人矚目的生態(tài)建設方面的“鄂爾多斯經(jīng)驗”?！岸鯛柖嗨菇?jīng)驗”給我們的啟示是：1.沙漠是可以治理的；2.治理的成績也能穩(wěn)定：3.治理和穩(wěn)定是以產(chǎn)業(yè)化開發(fā)為前提：4.政府主導型的治沙模式收效甚微，治沙模式需要多元化：5.綜合治理是保障。