淺析我國(guó)農(nóng)村人民調(diào)解機(jī)制的重構(gòu)

徐天真

摘 要:社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是黨在農(nóng)村工作戰(zhàn)略成功的關(guān)鍵,人民調(diào)解制度在保證基層社會(huì)穩(wěn)定和諧方面發(fā)揮著不可磨滅的作用 ,筆者對(duì)目前我國(guó)人民調(diào)解制度存在的不足進(jìn)行剖析,希望能夠?qū)Υ隧?xiàng)制度的改進(jìn)提供參考意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞:新農(nóng)村人民調(diào)解保障

中圖分類號(hào):D638文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

近年來(lái),隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和農(nóng)村改革的不斷深化,農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)開(kāi)始了飛速的發(fā)展,新的意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀也逐漸滲透到農(nóng)村傳統(tǒng)的儒家思想和鄉(xiāng)土觀念中。然而,隨著改革的不斷深入,利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜,各種新問(wèn)題、新情況不斷涌現(xiàn),農(nóng)村社會(huì)糾紛也呈現(xiàn)出內(nèi)容復(fù)雜化、種類多元化和一果多因的特點(diǎn)。針對(duì)這一現(xiàn)象,許多法律人士提出要在農(nóng)村建立“三位一體”的多元化糾紛解決機(jī)制解決我國(guó)農(nóng)村錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村社會(huì)建設(shè)中,傳統(tǒng)的人民調(diào)解制度由于其貼近農(nóng)民的生活,具有靈活性和便捷性,在解決農(nóng)村糾紛、穩(wěn)定基層社會(huì)中具有不可替代的作用,是多元化糾紛解決機(jī)制的必要組成部分。

一、人民調(diào)解機(jī)制的特殊作用

人民調(diào)解也稱為人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解,是指糾紛當(dāng)事人雙方在自愿的基礎(chǔ)上,在人民調(diào)解委員會(huì)主持下,以國(guó)家的法律、法規(guī)、政策和社會(huì)主義道德為依據(jù),通過(guò)弄清事實(shí)真相、評(píng)判是非曲直,對(duì)民間糾紛雙方當(dāng)事人進(jìn)行耐心細(xì)致的說(shuō)服勸導(dǎo),使雙方當(dāng)事人互諒互讓、合理合法地解決糾紛的群眾性自治活動(dòng)。 它在解決農(nóng)村家庭糾紛、鄰里糾紛中長(zhǎng)期發(fā)揮著重要的作用,被西方學(xué)者稱之為“東方經(jīng)驗(yàn)”。與其他糾紛解決方式相比,它有以下特殊作用:

(一)契合農(nóng)民傳統(tǒng)的價(jià)值觀,能切實(shí)有效的解決糾紛。

外界新的價(jià)值觀和世界觀的滲入使得農(nóng)民的權(quán)利和義務(wù)觀發(fā)生了巨大變化。但在農(nóng)村中,傳統(tǒng)的儒家思想和家族觀念在農(nóng)民的思想意識(shí)中根深蒂固,人們非?？粗亍昂蜌狻薄ⅰ扒槊妗?。儒家思想強(qiáng)調(diào)“中庸之道”忽視個(gè)人權(quán)利 ,追求整體的 “ 無(wú)訟 ” 、“ 和諧 ”狀態(tài)。 碰到糾紛,人們首先想到的不是如何對(duì)簿公堂、付諸訴訟,而是期望通過(guò)道德感化、倫理說(shuō)教的手段解決矛盾。人民調(diào)解制度鼓勵(lì)合作,奉行“和為貴”的原則,強(qiáng)調(diào)糾紛雙方將來(lái)關(guān)系的的發(fā)展,講對(duì)話建立在雙方協(xié)商的基礎(chǔ)之上。所以,從文化理念上來(lái)說(shuō),人民調(diào)解更符合農(nóng)民的思維方式,能最大限度地做到情與法的融合。

(二)方式靈活、快捷有效,能有效的降低訴訟成本。

訴訟是解決糾紛的最終手段,但是訴訟也有著其自身無(wú)法克服的弱點(diǎn)——成本過(guò)高。首先:訴訟有著嚴(yán)格的程序,繁雜的手續(xù),較之調(diào)解它要耗費(fèi)更多的時(shí)間。其次:打官司要繳納一定的咨詢費(fèi)、代理費(fèi)、訴訟費(fèi)、交通費(fèi)以及由此產(chǎn)生的誤工費(fèi)。另外,由于司法系統(tǒng)的腐敗,在一些情況下打官司成為關(guān)系之爭(zhēng)、禮物之爭(zhēng),這又得耗費(fèi)當(dāng)事人大筆錢財(cái)。農(nóng)村的大部分糾紛都屬于小額標(biāo)的的糾紛,如此昂貴的訴訟成本導(dǎo)致農(nóng)民不敢訴訟,也不愿訴訟。人民調(diào)解的方式靈活,調(diào)解員可以在田間地頭,當(dāng)事人家里依照相關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行調(diào)解、說(shuō)服、教育,能夠現(xiàn)場(chǎng)解決矛盾且無(wú)需訴訟費(fèi)用。

(三)村民自治的重要方式,有利于維護(hù)社會(huì)的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定。

農(nóng)村人民調(diào)解委員會(huì)不僅是農(nóng)村糾紛的重要處理組織,而且是農(nóng)村村民自治中的重要組成部分。因?yàn)槿嗣裾{(diào)解員來(lái)源于人民群眾,通曉農(nóng)村社會(huì)的人情世故,這就有別于行政官員和司法官員的身份,這種天然優(yōu)勢(shì)使其能夠全面的了解矛盾,及時(shí)采取措施,防止矛盾激化,使糾紛在萌芽狀態(tài)中就能得以化解有利于社會(huì)的安定和團(tuán)結(jié),為我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)提供了良好的社會(huì)保障。

二、人民調(diào)解機(jī)制存在的問(wèn)題

社會(huì)發(fā)展進(jìn)入矛盾多發(fā)期,民間糾紛也呈現(xiàn)出和以往完全不同的特點(diǎn)。面對(duì)新形勢(shì)下的民間糾紛,傳統(tǒng)的人民調(diào)解工作,暴露出一些不適應(yīng)之處:

(一)人民調(diào)解組織機(jī)構(gòu)不健全問(wèn)題。

由于受到人員、經(jīng)費(fèi)、自治水平等因素的制約,在很多農(nóng)村基層,并沒(méi)有建立有效的人民調(diào)解委員會(huì)這一基層自治組織,更談不上有系統(tǒng)的人民調(diào)解機(jī)構(gòu)的設(shè)立了。有些地方即使設(shè)立了,也幾乎沒(méi)有發(fā)揮過(guò)調(diào)解糾紛的作用,形同虛設(shè)。長(zhǎng)期以往,人民調(diào)解制度必定會(huì)喪失在農(nóng)民心目中的公信力。

(二)人民調(diào)解范圍不明確問(wèn)題。

我國(guó)《憲法》第111條和民事訴訟法第16條都規(guī)定了人民調(diào)解的對(duì)象是“民間糾紛”。什么是“民間糾紛”?無(wú)論在理論界還是實(shí)務(wù)界都沒(méi)有明確統(tǒng)一的答案。給基層的實(shí)踐工作帶來(lái)了許多不便和混亂。許多本來(lái)應(yīng)該由法律調(diào)整的糾紛沒(méi)有得到法律的調(diào)整,這無(wú)疑將會(huì)阻礙我國(guó)的法治化進(jìn)程。

(三)調(diào)解結(jié)果公正性的問(wèn)題。

首先,在農(nóng)村這個(gè)熟人社會(huì)中,村民們對(duì)于村干部大都沒(méi)有信任感可言,即使有了矛盾也不愿意找他們進(jìn)行調(diào)解。因?yàn)槌鲇趯?duì)各自利益的考慮和人際關(guān)系的考慮,調(diào)解人員的中立性會(huì)極大動(dòng)搖。其次,農(nóng)村調(diào)解人員的文化素質(zhì)普遍不高,沒(méi)有經(jīng)過(guò)專業(yè)的法律訓(xùn)練,對(duì)糾紛的認(rèn)識(shí)程度不能達(dá)到法律的層面。這樣的調(diào)解員隊(duì)伍勢(shì)必會(huì)影響調(diào)解的過(guò)程與結(jié)果的合法和合理性。

(四)調(diào)解結(jié)果執(zhí)行難的問(wèn)題。

我國(guó)的調(diào)解委員會(huì)沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。根據(jù)最高人民法院的司法解釋:經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容,并由雙方當(dāng)事人簽字或蓋章的調(diào)解協(xié)議,僅具有民事合同的性質(zhì)。但是在實(shí)踐中,大量的調(diào)解協(xié)議并不具有民事權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容,那么其在解決糾紛方面的功效就要完全建立在糾紛當(dāng)事人之間的道德自律基礎(chǔ)上。即使具有民事權(quán)利內(nèi)容,如果當(dāng)事人不自覺(jué)履行,也只能按照合同法相關(guān)法律規(guī)則進(jìn)行民事訴訟。也就是說(shuō),這樣的調(diào)解根本就沒(méi)有解決矛盾,反而加重了當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)。

三、人民調(diào)解機(jī)制的完善

人民調(diào)解制度作為一種訴訟外的糾紛解決機(jī)制,其規(guī)模與成效是有目共睹的,其地位也是無(wú)庸置疑的。但是在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的民間糾紛對(duì)人民調(diào)解工作提出了更高的要求,現(xiàn)行法律對(duì)人民調(diào)解制度的規(guī)定是不能夠滿足要求的,也越來(lái)越不相適應(yīng),所以重構(gòu)人民調(diào)解機(jī)制勢(shì)在必行。

(一)加快農(nóng)村人民調(diào)解機(jī)構(gòu)的建立。

人民調(diào)解機(jī)構(gòu)是人民調(diào)解制度發(fā)揮解決糾紛功能的有效載體。在目前我國(guó)農(nóng)村這種人力、財(cái)力均不足的情況下,人民調(diào)解機(jī)構(gòu)的建立需要國(guó)家予以人力和物力上的支持以及政治體制和司法體制的進(jìn)一步完善。

(二)進(jìn)一步明確、拓展基層人民調(diào)解工作的范圍。

首先,針對(duì)我國(guó)人民調(diào)解范圍不明確,操作性不強(qiáng)的問(wèn)題,筆者認(rèn)為可以采用概括式加列舉式的方法來(lái)確定民間糾紛的范圍。一方面采用概括的方式從整體上規(guī)定人民調(diào)解的范圍。另一方面采用列舉式對(duì)常見(jiàn)的民間糾紛類型進(jìn)行具體的列舉,如:承包合同糾紛、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性糾紛、婚姻糾紛、家庭糾紛、鄰里糾紛、干群關(guān)系糾紛等。其次,為適應(yīng)農(nóng)村糾紛的新需求,筆者還認(rèn)為應(yīng)多元化拓展人民調(diào)解工作的范圍。

(三)加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)。

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展,人們法律意識(shí)的不斷加強(qiáng),農(nóng)村調(diào)解慣用的威信和習(xí)俗已經(jīng)不能滿足游戲解決糾紛的需求。因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解員的法律培訓(xùn),全面提高調(diào)解隊(duì)伍的整體素質(zhì)。同時(shí)建立人民調(diào)解員考核制度,規(guī)定調(diào)解員在上崗前必須進(jìn)過(guò)培訓(xùn)合格,持證上崗,每年還應(yīng)定期參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)。豑此外,政府財(cái)政應(yīng)給予經(jīng)費(fèi)支持改善人民調(diào)解員的待遇,讓人民調(diào)解員沒(méi)有后顧之憂,能夠更全身心地投入到調(diào)解工作中。

(四)提高調(diào)解協(xié)議的可執(zhí)行力。

筆者認(rèn)為調(diào)解協(xié)議和仲裁協(xié)議一樣,具有合同的性質(zhì),理應(yīng)對(duì)雙方當(dāng)事人都產(chǎn)生法律的約束力。人民調(diào)解制度可以借鑒仲裁制度的規(guī)定,規(guī)定法院可以對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法審查。當(dāng)一方當(dāng)事人不履行調(diào)解協(xié)議或雙方當(dāng)事人對(duì)調(diào)解協(xié)議有爭(zhēng)議時(shí),可以向法院起訴,要求法院對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行形式審查,并且最好實(shí)行一審終審,以發(fā)揮人民調(diào)解及時(shí)迅速地解決糾紛的作用,防止當(dāng)事人纏訴。對(duì)于那些符合規(guī)定的調(diào)解協(xié)議,經(jīng)人民法院核準(zhǔn),產(chǎn)生與人民法院裁判同等的法律效力。如一方當(dāng)事人不自覺(jué)履行,另一方當(dāng)事人可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。對(duì)于審查不予核準(zhǔn)的協(xié)議,告之當(dāng)事人可以另行起訴。

(作者單位:湘潭大學(xué)法學(xué)院)

注釋:

嚴(yán)軍興.多元化農(nóng)村糾紛處理機(jī)制研究.法律出版社 ,2008年版.

費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國(guó).北京大學(xué)出版社,2006年版.

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