淺談推行績效預(yù)算管理的必要性及實施思路

鄭愛華

追求效率是人類生活的永恒主題。在公共管理實踐中，預(yù)算效率問題始終是一個常思常新的命題。公共預(yù)算績效管理是創(chuàng)建高績效政府組織的時代要求，符合深化預(yù)算改革的現(xiàn)實需要。

一、績效預(yù)算是不斷完善和深化財政預(yù)算管理改革的需要

河北省從2003年開始就開始探索績效預(yù)算管理新機制，著手建立績效預(yù)算評價體系，選擇了一些部門和典型項目進行項目績效評價試點，近兩年已經(jīng)取得初步成效。

1.績效預(yù)算是完善部門預(yù)算管理的重要舉措。我國從2000年開始執(zhí)行的部門預(yù)算改革，但仍存在著一些不足之處，主要表現(xiàn)為：①部門在編制年度預(yù)算時，很少考慮到整個政府的可用財力情況和經(jīng)費的使用效益；②地方政府為提高財政資金使用效率，必須對已申報的項目進行合理選擇與排序。但目前不同項目之間缺乏可比性，項目的選擇與安排易產(chǎn)生隨意性，在實際項目排序過程中，真正考慮效率的項目不多；③預(yù)算支出中的追蹤問效不到位，由于我國長期實行的是收入按類別，支出按功能匯總和編制的預(yù)算，在績效評價方面的實踐較少，對預(yù)算資金的績效評價工作基本沒有到位。

2.績效預(yù)算可以有效強化預(yù)算約束力。究其原因，預(yù)算執(zhí)行過程中的追蹤問效手段缺乏。推行績效預(yù)算既能理順預(yù)算分配關(guān)系，又可以規(guī)范單位的各項活動行為，使預(yù)算從編制到執(zhí)行，都有一種較強的機制來約束和維持，從而減少人為因素的影響。

3.績效預(yù)算可以充分調(diào)動各部門工作的積極性?？冃ьA(yù)算可以把預(yù)算的執(zhí)行權(quán)還給各部門，在確定各部門的業(yè)績指標和預(yù)算指標后，部門可以在保證完成業(yè)績指標的前提下，自行選擇實現(xiàn)業(yè)績指標的辦法，從而極大地調(diào)動各部門的積極性，使他們能更好地進行資源配置。

二、當(dāng)前預(yù)算績效改革試點工作中的主要問題

1.易使績效管理流于形式

作為預(yù)算資金使用者的各部門，成為本部門預(yù)算資金使用效果的考評組織與實施者。這種操作模式，無疑留下了考評組織者與被考評方形成“貓鼠合謀”格局的空間，并將績效評價結(jié)果作為進一步向財政部門爭取更多預(yù)算資金配給的工具。

2.預(yù)算資金運用的效果缺乏分析考核

眾所周知，績效評價指標設(shè)計上，包括業(yè)務(wù)指標與財務(wù)指標兩個層面，其中業(yè)務(wù)指標中突出“最終產(chǎn)出”的結(jié)果取向，是現(xiàn)代預(yù)算管理變革所彰顯的重要宗旨和原則。

然而，從目前各部門開展的項目支出績效評價試點情況來看，基本上還是以財務(wù)遵從性指標和業(yè)務(wù)合規(guī)性指標為主，對于預(yù)算資金運用的最終效果，缺乏全面系統(tǒng)的動態(tài)分析與考核。

三、我省構(gòu)建績效預(yù)算管理新機制的實施思路

構(gòu)建績效預(yù)算管理新機制是為了進一步加強公共財政管理，提高政府資源的使用效益，其核心是通過制定公共活動的績效目標，建立預(yù)算績效評價體系，逐步實現(xiàn)對預(yù)算資金從目前注重資金投入轉(zhuǎn)向注重支出效果。

1.以立法推進預(yù)算績效改革

將績效管理的理念納入《預(yù)算法》的修訂之中，從而為公共預(yù)算績效管理提供一個以“陽光財政”為基礎(chǔ)的道路規(guī)則。

2.依法全面推行復(fù)式預(yù)算管理模式

雖然《預(yù)算法》及其實施條例中就我國復(fù)式預(yù)算的組成結(jié)構(gòu)進行了原則規(guī)定，但在實際中，卻未能提供一種具有操作性的管理模式。因此，在逐步取消預(yù)算外資金、實現(xiàn)預(yù)算統(tǒng)一的前提下，嘗試構(gòu)建以部門預(yù)算為載體的復(fù)式預(yù)算管理模式，對于我省高績效政府公共支出體系與“陽光財政”的建設(shè)，將具有深遠的影響。

3.鼓勵地方政府推進績效管理制度創(chuàng)新

就公共預(yù)算績效管理而言，政府花的錢都是納稅人的血汗，每一分錢都要講效果。才能夠為我國公共預(yù)算績效評價體系的構(gòu)建，提供更多具有地方制度創(chuàng)新色彩的注解。

4.選擇“三步走”的績效預(yù)算改革模式

當(dāng)我們從“陽光財政”的視野中，探求我省乃至我國績效預(yù)算管理的未來時，這樣一種大體分作“三步走”的路徑選擇，似乎是相對具有可操作性的。

第一步：加快構(gòu)建完整統(tǒng)一的公共預(yù)算體系。只有全部政府收支納入預(yù)算，在建立完整統(tǒng)一的公共預(yù)算體系的前提下，人民代表大會以及廣大人民群眾才能談得上真正監(jiān)督政府支出的績效提升。

第二步：以法律規(guī)范推進績效管理改革，逐步提升預(yù)算管理的透明度。

第三步：適時引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的預(yù)算原則與績效預(yù)算的制度框架，建立績效評價結(jié)果與預(yù)算編制有機結(jié)合的約束激勵機制。

展望未來，我們有理由相信，通過公共財政建設(shè)的陽光化進程，伴隨著績效預(yù)算管理理念的日益成熟與完善，構(gòu)建高績效政府公共支出體系，將不會是一件十分遙遠的事情。我省預(yù)算改革的實踐探索，終究會為政府預(yù)算管理的績效改進與效率提升，提交一份令人滿意的答卷。