試析土壤污染防治立法

張小軍

[摘要]土壤污染危害非常嚴(yán)重，已成為中國(guó)最嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題之一，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重走障礙。我國(guó)至今在土壤污染防治方面還沒有專門立法，現(xiàn)有的相關(guān)立法分散而不系統(tǒng)，存在很多問(wèn)題。我國(guó)應(yīng)制定綜合性的《土壤污染防治法》，從土壤污染預(yù)防、整治、監(jiān)督和法律責(zé)任方面構(gòu)建和完善我國(guó)的土壤污染防治法律體系。

[關(guān)鍵詞]土壤污染防治；立法現(xiàn)狀；主要問(wèn)題；制度完善

[中圖分類號(hào)]D922，6[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009—2234(2009)01—0106—02

一、土壤污染及其防治立法現(xiàn)狀

(一)土壤污染現(xiàn)狀

土壤是植物生長(zhǎng)煞育的自然基地。是農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)資料，也是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。20世紀(jì)以來(lái)，伴隨工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，人類大規(guī)模地開發(fā)利用土地資源，土壤污染問(wèn)題日益突出，土壤污染已成為中國(guó)最嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題之一，不僅農(nóng)業(yè)用地、城市土壤，礦區(qū)土壤受到不同程度的污染，而且污染源呈多樣化的特點(diǎn)。這對(duì)生態(tài)環(huán)境、食品安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重威脅，土壤污染已經(jīng)成為影響公眾身體健康、損害群眾利益的重要因素，已經(jīng)成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重大障礙。

(二)土壤污染防治立法現(xiàn)狀

我國(guó)至今沒有土壤污染防治專門立法，只有一些相關(guān)的零星規(guī)定，他們分散于不同種類、不同層次的法律、法規(guī)之中。主要有四類：第一類是環(huán)境保護(hù)練臺(tái)立法。如《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等。第二類是環(huán)境污染防治單行立法。如水、太氣、固體廢物和放射性污染防治等方面的單行法。第三類是土地立法。如《土地管理法》和《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等。第四類是農(nóng)業(yè)立法。如《農(nóng)業(yè)法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等。雖然相關(guān)規(guī)定在±壤污染防治方面起到了積極的作用，但仍不夠系統(tǒng)，完備，存在許多問(wèn)題。不足以遏制不斷蔓延的土壤污染態(tài)勢(shì)。

二、土壤污染防治立法存在的主要問(wèn)題

(一)缺乏綜合性的單行土壤污染防治立法

目前，與土壤污染防治有美的法律規(guī)定散見于不同的部門法中。未形成系統(tǒng)的、權(quán)威的具有可操作性的具體法律制度，這使得我國(guó)土壤污染防治工作缺乏基本的法律保障，嚴(yán)重影響了我國(guó)土壤污染防治工作的開展。同時(shí)土地污染的潛伏期相對(duì)較長(zhǎng)，滯后牲特別明顯，從一定程度上妨礙了對(duì)土地污染的有效預(yù)防治理。由于缺乏綜合性的單行土壤污染防治立法。導(dǎo)致執(zhí)法不力，不能有效遏制土壤污染。

(二)缺乏完善的土壤污染預(yù)防制度

由于土壤污染的復(fù)雜性和不可逆轉(zhuǎn)性，治理和修復(fù)土壤非常困難，因而控制污染，預(yù)防為主。現(xiàn)行法尤其缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的有效規(guī)定和預(yù)警機(jī)制。而我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》和單行污染防治立法以行政管制為主，強(qiáng)調(diào)點(diǎn)源污染的束端治理，“三同時(shí)”制度。排污收費(fèi)制度以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，都無(wú)法規(guī)范廣大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的行為，難以適用于農(nóng)業(yè)面源污染所導(dǎo)致的土壤污染。

(三)缺乏土壤污染的整治與監(jiān)督制度

由于土壤污染的復(fù)雜性和后果的嚴(yán)重性，必須對(duì)污染土壤進(jìn)行整治，而污染整治是一項(xiàng)專業(yè)且耗資巨大的工程，但現(xiàn)行法尚無(wú)相關(guān)規(guī)定，存在立法空白。同時(shí)也缺乏土壤污染監(jiān)督立法，沒有群眾監(jiān)督和公眾參與，很容易導(dǎo)致執(zhí)法腐敗和執(zhí)法單一化，便土壤污染防治流于形式，達(dá)不到應(yīng)有的污染治理效果。

(四)缺乏土壤污桑法律責(zé)任制度

法律責(zé)任是違法者承擔(dān)不利后果的責(zé)任方式，是實(shí)現(xiàn)土地污染防治目標(biāo)的重要保障，但是我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)的法律規(guī)范中沒有設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任。也沒有規(guī)定法律責(zé)任主俸，致使一些嚴(yán)重污染土地的行為得芥到法律追究，使一些違法犯罪分子逍遙法外，也使土壤污染行為愈演愈烈。

三、我國(guó)土壤污染防治立法的制度完善

(一)制定綜合性的《土壤污染防治法》

目前，法制不健全已經(jīng)成為制約我國(guó)土壤污染防治工作的瓶頸，土壤污染防治單行立法還處于空白狀態(tài)。因而，筆者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)制定統(tǒng)一的《土壤污染防治法》，防治農(nóng)業(yè)用地、城市建設(shè)用地、工業(yè)用地等所有類別土壤的污染，形成立法權(quán)威性，增強(qiáng)可操作性，來(lái)促進(jìn)土壤的保護(hù)和可持續(xù)利用，也使我國(guó)土壤污染防治走上規(guī)范憂、系統(tǒng)化和法制化軌道。當(dāng)然，由于土壤污染問(wèn)題的復(fù)雜性，《土壤污染防治法》還需與其他立法相互協(xié)調(diào)、相互配套。形成土壤污染防治法律法規(guī)體系來(lái)共同促進(jìn)土壤污染防治工作。

(二)建立完善的土壤污染預(yù)防制度

1，建立土壤污染防治規(guī)劃制度

建立土壤污染防治規(guī)劃制度，體現(xiàn)預(yù)防為主和事前防控的新理念。要求縣級(jí)以上政府針對(duì)不同的“土壤污染對(duì)策區(qū)域”制定相應(yīng)的防治規(guī)劃。包括：農(nóng)地用途的合理確定與污染土壤的用途變換；生物技術(shù)和化學(xué)制品使用的監(jiān)控與風(fēng)險(xiǎn)防范；污染土壤的改良計(jì)劃。同時(shí)，根據(jù)情況變化，及時(shí)調(diào)整和變更土壤污染防治規(guī)劃。

2，建立土壤污染動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警制度

可借鑒其他領(lǐng)域的預(yù)警制度，實(shí)施土壤污染動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警制度?？捎赊r(nóng)業(yè)部門會(huì)同環(huán)保部門對(duì)各種技術(shù)、佗學(xué)削品應(yīng)用于農(nóng)業(yè)而造成的土壤污染和潛在的生態(tài)影響進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和跟蹤評(píng)價(jià)，在可能造成大面積土壤重疊屬沉積或土壤污染與退化時(shí)及時(shí)預(yù)警?？筛鶕?jù)污染物類型及其污染后果嚴(yán)重程度的不同，分別建立不同級(jí)別的土壤污染預(yù)警應(yīng)急預(yù)寨，制定應(yīng)急措施，實(shí)行不同行政部門的應(yīng)急責(zé)任制。及時(shí)發(fā)現(xiàn)隱患，及時(shí)排除隱患，有效防治土壤污染。

3，建立土壤污染責(zé)任保險(xiǎn)制度

為防止發(fā)生土壤污染后行為人無(wú)力承擔(dān)土壤污染治理資金的問(wèn)題，可以嘗試建立土壤污染責(zé)任保險(xiǎn)制度。速一保險(xiǎn)應(yīng)屬于強(qiáng)制性保險(xiǎn)，_鼠要使用土地，有可能造成土壤污染的使用人，均應(yīng)參加強(qiáng)制保險(xiǎn)，強(qiáng)制投保，以形成一筆龐太的土壤污染責(zé)任保險(xiǎn)基金，為將來(lái)的土壤糟染理賠奠定基礎(chǔ)。

(三)建立土壤污染整治制度

1，建立污染土壤管制制度

為減輕污染土壤所造成的損害或避免污染擴(kuò)大，應(yīng)采取必要的管制措施。如命令污染行為人停止作業(yè)、部分或全部停工；通知居民，豎立告示、標(biāo)志；必要時(shí)疏教居民或管制人員活動(dòng){對(duì)污染土壤上生長(zhǎng)或產(chǎn)出的農(nóng)作物進(jìn)行檢測(cè)。必要時(shí)進(jìn)行銷毀；限制污染土壤的用途，如不得種植特定農(nóng)作物或不得用于居住等。

2，建立土壤污染治理和恢復(fù)制度

為消除土壤污染，恢復(fù)土壤功能，合理剩用已污染土壤，應(yīng)進(jìn)行必要的治理和恢復(fù)。首先要制定整治規(guī)劃，提出土壤污染整治目標(biāo)，并進(jìn)行公告。然后由責(zé)任人按整治規(guī)劃進(jìn)行整治。如果由政府進(jìn)行整治的，政府應(yīng)向有美責(zé)任人追償。整治完成后，經(jīng)主管機(jī)關(guān)審核，公告解除整治。撮據(jù)土壤污染整治的實(shí)際情況，可以重新對(duì)整治土地進(jìn)行利用。

3，建立土壤污染整治基金制度

通過(guò)多種渠道建立專門的土壤污染整治基金，是各國(guó)土壤整治法的重要內(nèi)容。它并不意味著土壤污染整治費(fèi)用

由基金支付，污染者不承擔(dān)責(zé)任。只有在糟染者不明、無(wú)力或不愿承擔(dān)責(zé)任時(shí)，才由基金支付；但基金保留向污染者追償?shù)臋?quán)利，避免污染者逍遙法外，將整治責(zé)任推給社會(huì)。我國(guó)面臨著沉重的土壤污染整治任務(wù)，迫切需要提供整治資金的保障?？山梃b日本、歐茭等其他國(guó)家和地區(qū)的做法，采取對(duì)特定行業(yè)、特定污染物質(zhì)征收專門稅，以及中央、地穗，財(cái)政撥付相結(jié)合的方式建立土壤污染整治初始基金較為可行。

(四)建立土壤污染防治監(jiān)督制度

1，建立科學(xué)、高效的土壤污染防治監(jiān)督管理體制

目前我國(guó)的土壤污染防治監(jiān)督管理部門較多，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、建設(shè)部、國(guó)土資源部等部門都有一定的管理職能。為了加強(qiáng)對(duì)土壤污染防治的監(jiān)督管理，應(yīng)該實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理與部門分工負(fù)責(zé)相結(jié)合、中央監(jiān)督管理與地方政府監(jiān)督管理相結(jié)合、政府監(jiān)督管理與廣大公眾參與相結(jié)合的原則，由一個(gè)部門來(lái)行使統(tǒng)一的監(jiān)督管理權(quán)，充分協(xié)調(diào)各有關(guān)部門與各級(jí)政府的土壤污染防治監(jiān)督管理工作。

2，建立土壤污染防治公眾參與制度

加強(qiáng)土壤污染防治，僅依靠行政主管部門的監(jiān)督是遠(yuǎn)近不夠的，還應(yīng)加強(qiáng)群眾監(jiān)督、公眾參與。我國(guó)公眾作為土壤污染的直接受害者，參與土壤污染防治的積極性很高，因此，應(yīng)建立土壤污染防治公眾參與制度。首先要保障公眾的知情轂，各級(jí)環(huán)保部門要定期向社會(huì)公眾公布各類用地土壤的具體情況，包括土壤受污染的程度以及防治土壤污染的建議。其次，要保障公眾的監(jiān)督權(quán)，應(yīng)具體規(guī)定公眾參與監(jiān)督的形式和途徑。如信訪、電子郵件、電話、約見等形式，并充分尊重公眾的參與權(quán)和監(jiān)督極，及時(shí)反饋信息和處理結(jié)果，告知公眾不服的救濟(jì)措施。通過(guò)創(chuàng)造良好的法制環(huán)境，發(fā)揮公眾智慧和參與積極性，依法防治土壤污染。

(五)建立健全土壤污染法律責(zé)任制度

我國(guó)現(xiàn)行土壤污染防治相關(guān)法律規(guī)范中沒有法律責(zé)任的規(guī)定，這也使得一些在國(guó)外難以生存的污染工業(yè)遷移到中國(guó)，因而設(shè)立法律責(zé)任制度非常必要。法律責(zé)任主體主要有：疏于監(jiān)管的主管部門及其責(zé)任人員；導(dǎo)致土壤污染的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、工礦企業(yè)及其責(zé)任人員。法律責(zé)任形式包括土地污染修復(fù)或賠償責(zé)任，嚴(yán)重污染行為要承擔(dān)刑事責(zé)任。土壤污染法律責(zé)任是實(shí)現(xiàn)土壤污染防治目標(biāo)的重要保障，在我國(guó)土壤污染防治法律體系中應(yīng)建立健全土壤污染法律責(zé)任制度，建立完善的法律責(zé)任追究機(jī)制。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，土壤污染已成為中國(guó)最嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題之一，它是影響公眾身體健康、損害群眾剩益的重要因素，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重大障礙，而土壤污染防治立法則是解決土壤污染問(wèn)題的最有效的武器和手段。我國(guó)至今在土壤污染防治方面還沒有專門立法，防治土壤污染的單行法律還是空白。目前只有與土壤污染防治有關(guān)的零星規(guī)定，分散而不系統(tǒng)，存在很多問(wèn)題?；谕寥牢廴痉乐蔚木o迫性和復(fù)雜性，土壤污染防治立法已提上議事日程。我國(guó)應(yīng)制定綜合性的《土壤污染防治法》，從土壤污染預(yù)防、整治、監(jiān)督和法律責(zé)任方面構(gòu)建和完善我國(guó)的土壤污染防治法律體系。