政府應(yīng)當(dāng)成為政校關(guān)系改革的推手

柴純青

政校關(guān)系重建的命題有著特定的背景：在傳統(tǒng)的管理體系中，學(xué)校只是地方教育局下屬的一個(gè)行政單位，教育局通常承擔(dān)著當(dāng)?shù)厮泄W(xué)校的集體董事會(huì)職能。這是一種剛性的管理，帶來(lái)的是官僚化和低效率的傾向。學(xué)校只對(duì)上負(fù)責(zé)，家長(zhǎng)和社會(huì)參與教育的權(quán)利容易被忽視，結(jié)果是學(xué)校失去活力。

在此背景下，大家公認(rèn)的改革方向似乎很清楚：政府承擔(dān)宏觀管理的職能，不插手學(xué)校的微觀管理，賦予學(xué)校更大的辦學(xué)自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)由教育局辦學(xué)到教育家辦學(xué)的轉(zhuǎn)變。

然而，在大的環(huán)境和體制還沒(méi)有改觀之前，這還只是一個(gè)理想。當(dāng)前是否有局部的試點(diǎn)和可操作的路徑呢?在2008年底21世紀(jì)教育研究院等機(jī)構(gòu)聯(lián)合舉辦的“地方教育制度創(chuàng)新獎(jiǎng)”頒獎(jiǎng)活動(dòng)中，我國(guó)若干個(gè)地方政府和教育行政部門進(jìn)行的政校關(guān)系改革、探索教育領(lǐng)域的服務(wù)性政府建設(shè)的案例集體亮相。

其中，上海市浦東區(qū)社會(huì)發(fā)展局探索采用“委托管理”的新機(jī)制，形成新的學(xué)校發(fā)展模式，從而重建政府與學(xué)校、政府與中介組織的合作伙伴關(guān)系；浙江寧波海曙區(qū)教育局選擇了先期從學(xué)校層面著力的路徑，推動(dòng)在學(xué)校層面成立“教育議事會(huì)”；重慶永川區(qū)轉(zhuǎn)變政府職能，服務(wù)于職業(yè)教育模式的建立和發(fā)展等，都為政校關(guān)系變革提供了不同的現(xiàn)實(shí)路徑。

無(wú)論哪一種變革，都指向了以“政府職能轉(zhuǎn)換”為主的教育行政改革。這項(xiàng)改革首先要解決最初的動(dòng)力源問(wèn)題。很明顯，如果政府不放權(quán)，不向?qū)W校賦權(quán)，就沒(méi)有各方利益群體參與學(xué)校教育的可能，更談不上政校關(guān)系的重建。因此，政府部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起最初推力的責(zé)任。也就是說(shuō)，在學(xué)校成為自主辦學(xué)的主角之前，政府必須先成為主角。有地方的教育官員表示：“其實(shí)，在改革中，我們的作用只是推一下?！边@個(gè)“推一下”正是改革的力量源泉。

當(dāng)然，這個(gè)“推一下”并不那么簡(jiǎn)單?！罢毮苻D(zhuǎn)換”意味著政府對(duì)自身的改革。反映到教育領(lǐng)域，教育行政部門把原來(lái)享有的權(quán)力主動(dòng)放給學(xué)校、交給市場(chǎng)，這無(wú)疑是非常痛苦的。正如一位有改革意識(shí)的地方教育官員所言，改變我國(guó)長(zhǎng)期沿襲下來(lái)的教育管理模式太難了，許多人的“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路”仍非常頑固，即使教育局下了決心要改革，但如果某些執(zhí)行具體事務(wù)管理權(quán)的官員沒(méi)有認(rèn)識(shí)到位，那么整體改革的行動(dòng)也會(huì)因某一個(gè)事項(xiàng)的拖延而變得艱難起來(lái)。因此，在“推一下”之前，需要有充足的勇氣，需要有堅(jiān)定不移的改革信念。

在“推一下”之前，還需要有改革的理性。政校關(guān)系重建問(wèn)題的本質(zhì)是學(xué)校應(yīng)具有獨(dú)立的法人地位，并據(jù)此劃分政府、學(xué)校的權(quán)利和責(zé)任。已往，我們通常認(rèn)為，政府是出資人，理所當(dāng)然地?fù)碛修k學(xué)權(quán)，但是，《中華人民共和國(guó)教育法》在賦予地方政府及其行政部門撥付教育經(jīng)費(fèi)、保障兒童教育權(quán)利、統(tǒng)籌規(guī)劃和監(jiān)督辦學(xué)權(quán)利的同時(shí)，還在第二十八條明確規(guī)定了學(xué)校擁有“按照章程自主管理”等各種權(quán)利。最關(guān)鍵的，法律對(duì)于學(xué)校權(quán)利的界定，實(shí)際上是為政府劃定了“紅線”，政府有關(guān)部門不可逾越。只有這樣，才能把辦學(xué)權(quán)還給學(xué)校，從而強(qiáng)化學(xué)校的績(jī)效責(zé)任和對(duì)家長(zhǎng)、學(xué)生負(fù)責(zé)的機(jī)制，并生成千姿百態(tài)的教育實(shí)踐。《中華人民共和國(guó)教育法》的規(guī)定正是體現(xiàn)了現(xiàn)代法治的理念，政府作為出資者和學(xué)校作為獨(dú)立的辦學(xué)者是相融相恰的，關(guān)鍵是我們要改變傳統(tǒng)的“行政管制”的思路。

同時(shí)，政校關(guān)系重建需要改變政府的行政方式。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)實(shí)現(xiàn)從公共行政到公共治理的轉(zhuǎn)變。其中的關(guān)鍵是，政府應(yīng)當(dāng)放下“身段”，學(xué)會(huì)與各個(gè)教育主體建立平等、協(xié)商與合作的關(guān)系。在治理手段上，應(yīng)當(dāng)更多地依靠行政合同，而不是行政命令來(lái)建設(shè)與學(xué)校的關(guān)系。從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，上海浦東等地的改革實(shí)踐是抓住了政校關(guān)系的核心，即建立政府、學(xué)校、第三部門(社會(huì))之間的合作伙伴關(guān)系。

最新的消息是，江蘇無(wú)錫市教育局在近年來(lái)實(shí)施“辦學(xué)權(quán)和管理權(quán)分離”的改革基礎(chǔ)上，要求所有公立學(xué)校成立理事會(huì)。盡管這是典型的行政手段，但在改革攻堅(jiān)的當(dāng)口，這種推力是完全有必要的。有了這個(gè)推力，學(xué)校才有動(dòng)力，才有真正的后續(xù)變革。

(編輯沙培寧)