近十年來我國中小學校長負責制研究述評

何華宇

當前我國中小學校長負責制日益引起重視，相關研究也呈遞增趨勢。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計，1999年以來在全國有廣泛影響的期刊發(fā)表關于中小學校長負責制的論文已逾千篇。對近十年來我國中小學校長負責制研究狀況進行系統(tǒng)的分析與思考，不僅是中小學校長負責制研究自身發(fā)展的需要，而且還可以促進我國中小學校長負責制實踐的發(fā)展。本文主要采用內(nèi)容分析法和文獻法，收集1999年至2008年我國中小學校長負責制方面的文獻資料，嘗試對該領域研究的基本情況做一梳理。

一、校長負責制的概念界定

與過去一樣，近十年來學術界在校長負責制的單一性概念與結構性概念之爭鳴繼續(xù)上演，包括對校長負責制內(nèi)涵與外延也沒有達成共識。總的來說，分為以下兩種觀點。

1、校長負責制是單一性概念

蕭宗六、余白等認為校長是學校行政最高負責人，是學校法人代表，對外代表學校，對內(nèi)全面負責學校工作，有學校管理自主權。余白更指出校長負責制就是“校長全面負責”，“校長全面負責”是校長負責制的惟一內(nèi)涵，他不贊成校長負責制“四要素”的說法以及“三位一體制”的觀點。顧明遠、董金昆、王世忠等也持校長負責制為單一性概念的觀點，認為校長負責制是依據(jù)有關教育法律和政策，確立校長的學校法人代表和最高行政負責人地位，保障校長對學校教育教學和行政工作全面負責的一種現(xiàn)代學校領導體制。持“單一性”觀點的論者，強調的是校長負責制的共性特征，即普遍性，說明了有別于其他領導體制的最本質之處，凸顯了校長在學校管理中的核心地位和作用，有利于提高學校的管理效率。但就概念本身來看，似有弱化黨組織和教代會作用的傾向。

2、校長負責制是結構性概念

閻德明繼承了張濟正、翁善喬、謝瑞俊等在20世紀90年代提出的觀點，對校長負責制是結構性概念作了詳述，指出“校長全面負責”是校長負責制的核心但不是全部，“上級正確領導、校長全面負責、支部保證監(jiān)督、教工民主管理”是校長負責制的主要內(nèi)涵、外延和構成要素，但“四駕馬車”不是并駕齊驅的，更不是簡單的“四合一”，而是有機結合。趙敏、江月孫等也認同校長負責制是一個包含多個要素的綜合結構概念。持“結構性”觀點的論者，強調的是校長負責制現(xiàn)階段的實際情況，即特殊性，肯定了校長在學校管理中的核心地位和全面領導的同時，又兼顧了上級教育部門、黨組織和教代會在學校管理中職責，體現(xiàn)了管理系統(tǒng)原理，民主與集中、授權與制衡原則。

不過也有不同聲音，黃兆龍認為校長負責制是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，應該拋棄，提出了在學校建立董事會、監(jiān)事會、校長機構、校務委員會、教代會和學生代表會的新型學校領導體制。之后學界就校長負責制是否屬于計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，是否應該取消，是否源于列寧的“一長制”以及“鞍鋼憲法”能否應用于學校領導體制等問題展開爭鳴，成為學界近十年關于校長負責制觀點爭鋒的一大景觀。

應當明確，爭論延續(xù)至今，盡管雙方的說法仍有不同，甚至依然針鋒相對，但究其實質，僅觀察的角度不同而已，并沒有太大的根本性分歧。我國現(xiàn)行的中小學領導體制是校長負責制，而不是其他體制。這兩種概念界定都強調了校長全面負責這一前提，它既非集體領導，也非一長專斷形式的校長負責制，而應該是以強化責任、突出效率為目標，將個人負責與集體參與、領導活動與監(jiān)督機制、政治保障與行政業(yè)務、學校管理與社區(qū)介入有機結合起來的一種學校領導體制。這樣才符合國情，符合絕大多數(shù)中小學管理規(guī)律。

二、校長負責制的實施保障

校長負責制的實施是一個復雜的系統(tǒng)工程，牽涉到方方面面的因素，既有學校組織內(nèi)外的，也有整個教育系統(tǒng)內(nèi)外的。理論界和實踐界一直不遺余力地求索實施校長負責制應把握好的要點、要處理好的關系和需具備的條件。

關于實施校長負責制應把握好的要點：①有論者從校長權責對等、校長權力空間和教育活動中的其他主體的權利體現(xiàn)程度等方面來衡量校長負責制下校長的權力大小，探討分權管理，揭示根治校長權力失衡的對策。②也有論者指出在校長選撥、考核及監(jiān)督過程中，要處理好黨政關系，發(fā)揮黨組織在干部管理上的政治核心作用，校長與書記在工作中共擔責任、及時溝通。③多數(shù)論者同意校長必須堅持民主管理，監(jiān)督形式和渠道應該多樣化，如教工監(jiān)督、社會家長監(jiān)督、宣傳輿論監(jiān)督，將單向的上級考核評價改為上級考核評價與教職工民主評議相結合。這方面的研究成果為如何處理好校長、黨組織、教代會和家長等在學校管理中的地位、作用、職責、權限劃分提供了借鑒和參考。

關于實施校長負責制要處理好的關系：實施校長負責制，并非僅僅校長說了算，在具體的實施過程中會面臨很多矛盾、利益沖突、權責關系等。論者指出了需要正確處理以下關系：校長負責制權力因素與非權力因素的關系，權力與負責的關系，集權與放權的關系，統(tǒng)一指揮與民主治校的關系，校長負責與教育行政部門、黨組織保證監(jiān)督、教代會民主管理、領導班子尤其是副校長的關系以及校長負責制與法律法規(guī)的關系。這些研究成果為校長在日常的學校管理工作中處理好各種關系提供了理論指導和具體實踐方面的建議。

關于實施校長負責制需具備的條件：①校長負責制的實施效果與校長的政治素質、品德素質、業(yè)務素質、心理素質、身體素質等有直接關系，所以論者強調作為學校核心領導的校長，必須樹立與校長負責制相適應的觀念，如科學管理的觀念、法制觀念、權力觀念、開放觀念等。②論者指出了實施校長負責制的內(nèi)外條件，具體而言，內(nèi)部環(huán)境涵蓋了教職工思想認識、領導隊伍、規(guī)章制度和校園文化四個方面，外部環(huán)境涉及上級教育主管部門和地方政府的放權、社會輿論支持和評估制度等配套措施。③有論者注意到實行校長負責制，還需要有一系列機制來保障其正常運行，如校長的選任機制、黨組織的保障和協(xié)調機制、教職工的民主參與和監(jiān)督機制等。該部分的研究分析了校長負責制在人員素質條件、內(nèi)外環(huán)境條件和保障機制方面的要求，為校長負責制的有效實施提供了較為具體的準則和依據(jù)。

三、校長負責制的成就與弊病

近十年，人們一方面充分肯定了中小學校長負責制實施以來取得的巨大成就，但更看到了在實施的過程中出現(xiàn)的一系列困難和弊端，成為研究者關注的一個熱點。

關于校長負責制的優(yōu)點和成績，有論者指出，中小學校長負責制在解決校內(nèi)黨政之間權力混亂的問題等方面起到積極的作用，解決了“黨政不分，以黨代政”的問題，提高了學校管理的效能，校長的權力也得以凸顯，極大地調動了校長的辦學積極性，有利于提升育人質量和辦學水平?？傊蟛糠终撜哔澩?/p>

長負責制以下四大優(yōu)點：①校長負責制的特點是責任制和內(nèi)行領導，有利于增強校長及行政系統(tǒng)管理人員的責任感，充分調動他們的積極性，把學校辦出特色。②有利于發(fā)揮學校黨政兩方面的職能作用，黨政分開，各司其職，各負其責。⑨可以減少管理層次，做到集中決策，統(tǒng)一指揮，層層守職，人人負責，避免政出多門，無所適從。④有利于貫徹民主集中制，把高度的集中與廣泛的民主結合起來，增強教職工的主人翁責任感，為學校發(fā)展出謀劃策。

現(xiàn)行校長負責制的巨大功績毋庸置疑，但它并不是完美的體制，校長的權力膨脹、一言堂、校長的權力和責任模糊化、家長制以及學校權利失衡等弊病也愈益顯露。校長負責制日益受到了人們的批評，代表性的觀點有下列四個方面：一是學校仍處于外控的管理模式之下：二是“英雄校長觀”被不斷地強化：三是學校民主管理機制遠未健全：四是學校的“兩個負責”(對上級主管部門和學生及其家庭)嚴重失衡。于是，研究者開始探究其原因，有研究者認為其根源在于制度設計中校長和有關各方的決策地位以及決策責任分擔問題沒有得到厘清，造成授權主體缺失、賦權不夠明確具體、決策責任不明。也有研究者從法律和制度角度出發(fā)，指出了現(xiàn)行校長負責制缺乏嚴格意義上的法律依據(jù)，只是一種執(zhí)政黨政策與最高行政法規(guī)性質參半的效力，致使在實施過程中遇到的很多問題在法律法規(guī)上找不到到相應的解決依據(jù)，留下了有法律真空地帶。

值得關注的是，有學者根據(jù)人性假設理論、委托一代理機制和公共選擇理論探討了校長負責制存在問題，指出由于校長不是公立學校的產(chǎn)權人，在實質上不論是通過委任制、選任制還是聘任制獲得學校管理權的校長，都與政府形成一種“委托——代理關系”。一方面，有關校長各方的責權利沒有明確，在層層權力委托過程中，享受的權益是由國家通過行政委托無償給予的，追究校長責任的主體卻是“慮體”國家或國家的代理人政府，造成了享受權利和承擔責任的不對稱性；另一方面，校長在獲得學校管理和控制權時的無償性與在控制和管理學校時獲得利益的不對等性，便利了校長機會主義行事。其研究視角獨特，見解發(fā)人深思。

上述觀點反映了近十年來眾多研究者的研究思路和探討成果，客觀分析了我國中小學校長負責制存在的弊病，同時也隱含著完善校長負責制的路徑和方向，為進一步完善校長負責制提供了借鑒。

四、校長負責制的改革和完善

我國中小學校長負責制近十年的研究與過去相比的主要變化之一，是研究的焦點集中在校長負責制的理性思考，尤其是校長負責制改革和完善方面研究，發(fā)表了上百篇研究論文，并且在深度和角度上也有了明顯的拓展。

有論者看到了，改進和完善校長負責制需要教育行政部門、學校和社會共同推進、整體運作、配套實施，需要優(yōu)化校長負責制實施的內(nèi)外部環(huán)境，規(guī)范校長的任用、評價和培訓機制，建立系統(tǒng)科學的校長管理制度，改良學校決策模式，改善校長的領導決策行為，構建科學合理的權力監(jiān)督機制。其重中之重是如何深化校長管理體制改革和現(xiàn)代學校制度建設，在這方面，論及最多的是校長權力大小及權責規(guī)約，如何制衡與約束校長的權力、如何理順校長的權責利關系、如何完善相關教育法律法規(guī)等問題。

例如，有論者指出建立“決策主體分擔責任”的校長負責制，是解決校長負責制責權關系的有效路徑。具體如下：一是校長依據(jù)聘約規(guī)定執(zhí)行上級主管部門下達的工作任務，不應當承擔決策責任；二是按照上級(或校代會)的規(guī)定進行集體決策，校長只是負責組織集體決策活動，對集體決策的成敗不應承擔主要責任；三是由校長提議進行集體決策的，校長對決策成敗負主要責任，其他參與決策者根據(jù)其決策傾向分擔部分責任或免除責任；四是由校長個人獨立做出決策的校長個人負全部責任。這是一種以校長為主的責任分擔制度，校長“全面負責”并不是要校長包攬一切責任，而是讓其承擔“有限責任”，是對追求中純的“一長式”校長負責制模式的革新，也避免了全盤照搬“少數(shù)服從多數(shù)”的民主集中式管理。

還有論者對校長負責制的分權管理進行了實踐總結和理論探討，論述了如何實現(xiàn)高效管理新途徑和良性體制的平衡點。此外，建立現(xiàn)代學校制度(包括現(xiàn)代學校產(chǎn)權制度、組織制度和管理制度)的呼聲也日益得到研究者的贊同。有論者論述了政府如何在清晰學校產(chǎn)權制度基礎下，改革教育管理體制，簡政放權，從對學校的行政管理轉向為學校教育的服務，使學校能按照自身情況決定教育資源的配置使用，同時建立健全學校領導崗位責任制和精細的質量管理體系，加強對校長專業(yè)素質的培養(yǎng)，不斷完善校長選拔和任用制度，構建科學的教師聘任制和教師評價制度并引導學生成為教學進程和管理過程的主動參與者。

五、校長負責制的發(fā)展方向：校長專業(yè)化

與過去圍繞校長素質、成長規(guī)律和校長培訓的研究不同，近十年，以褚宏啟主持的《校長專業(yè)發(fā)展和校長培訓研究》課題為契機，開啟了我國校長專業(yè)化研究的新視角，引起了國內(nèi)學者的廣泛關注，成為了人們探討的熱點。具體而言，包括校長專業(yè)化的理論探索、專業(yè)化背景下的校長培訓I、校長管理制度建設等方面。

關于校長專業(yè)化的理論探索是研究最多的方面，主要集中在校長的職業(yè)定位、專業(yè)化提出背景、專業(yè)化內(nèi)涵、專業(yè)化特征和結構、專業(yè)化影響因素以及專業(yè)化實現(xiàn)途徑和行動策略等方面；關于專業(yè)化背景下的校長培訓經(jīng)過多年的探索，正逐步地走上規(guī)范化、制度化道路。但還存在許多不足，有學者建議校長培訓包括入職培訓和在職培訓兩種形式。同時，校長培訓要集中在指導型領導、社區(qū)型領導、戰(zhàn)略型領導的角色意識培養(yǎng)上：關于校長管理制度建設，成果有校長的職級制、聘任制、任職資格制、問責制等，也有學者總結了校長管理制度建設中的不足，指出沒有形成完整、配套、均衡的校長管理制度，且不少重要制度如聘任制度、考核制度、監(jiān)督制度、薪酬制度、獎懲制度、工作保障制度等仍處于缺失狀態(tài)，已經(jīng)形成的校長管理制度還待改進和完善。

然而，我國對中小學校長專業(yè)化的研究還處于起步階段，理論框架尚未清晰，對校長專業(yè)化各方面問題的研究還沒有形成一定的體系，無法為我國中小學校長專業(yè)化的實踐提供有力的理論支持。近十年，關于校長負責制的研究也不乏創(chuàng)新，如有研究者借鑒托馬斯·J·薩喬萬尼的觀點，探討了校長負責制下實施道德領導的必要性和保障措施。更有論者指出，現(xiàn)行“中小學校長負責制”政策文本的可操作性欠缺，建議實施必要的政策調整，使政策過程適應環(huán)境、解決問題，確保政策的有效落實。上述對校長負責制發(fā)展方向的研究，經(jīng)過了不斷反思、重

構和實踐，有利于校長負責制與時俱進的做出調整和革新。

六、校長負責制的國際比較：校本管理

在國內(nèi)對校本管理的諸多研究中，有關校本管理與校長負責制的比較研究是近年探討較多的問題。校本管理與校長負責制都是學校內(nèi)部管理體制的改革，都是對上級教育行政機構對學校實施過多“外控”管理的一種矯正。通過權力的下放，提高了學校的管理效率是二者的共同之處。所以有學者認為我國校長負責制是西方校本管理的重要組成部分，強調兩者的相似之處。也有學者不同意這種看法，認為西方校本管理與我國校長負責制“在本質上仍然有著顯著的區(qū)別”，強調二者之間的差異之處。這種分歧的出現(xiàn)與人們研究問題視域的不同有關，但在一定程度上反映了人們對于校本管理背后的經(jīng)濟、政治、社會結構、思想文化等條件的認識有待進一步澄清。因此，有學者探討了校本管理與校長負責制運行環(huán)境的差異，指出兩者無論在公共行政環(huán)境、市場環(huán)境和社會環(huán)境等學校外部運行環(huán)境方面，還是在教育行政權和民主管理等學校內(nèi)部運行環(huán)境方面，都存在著明顯的差異。所以，當我們把校本管理理論應用到我國中小學體制改革時，必須思考它究竟在多大程度上適宜于我國國情，又應如何以科學的態(tài)度引進校本管理思想，將是我國理論和實踐工作者要進一步探討的課題。

總而言之，二者之間各有異同，我們不能簡單認為誰優(yōu)于誰、誰強于誰。就其效果而言，校本管理的實施效果在美國也并非叫好聲一片，美國的教育問題并沒有因為實施校本管理改革而得到有效解決。而我國的校長負責制也非靈丹妙藥，也未完全解決學校內(nèi)部領導體制的問題，在實施和推廣當中也存在和出現(xiàn)了不少問題。故此，我們切忌妄自菲薄，盲目否認自己的體制而推崇別國做法。我們應該在了解和研究別人做法的同時，結合本國實際，著力完善和發(fā)展自己的體制，這樣對我們的理論和實踐工作的好處會更多一些。

七、校長負責制研究的反思與啟示

過去十年的研究為更加深入認識校長負責制、更好實施校長負責制打下了基礎，對校長負責制的完善做了積極有益的探索。但總體而言，無論在理論研究方面，還是應用研究方面，都還存在需要進一步拓展的研究空間。

1、關于校長負責制理論基礎的研究需要繼續(xù)深化

不少關于校長負責制的論文存在著研究層次低、重復勞動多現(xiàn)象，創(chuàng)新和扎實的研究的勢頭不明顯。這一問題的存在，與研究隊伍單一，多為“圈中人”——基層學校管理者以及高校教師或研究所專職人員有關。他們盡管能結合自己的工作或學習進行探究，擁有自己的研究優(yōu)勢，但長期下去難免會出現(xiàn)“關門踏步”、“原地轉圈”的情況，不利于研究的深入。事實上，隨著近幾年中小學教育改革的深化，提出了一些新的課題和新的挑戰(zhàn)，僅靠“圈內(nèi)人”是不行的，需要更多的“圈外人”參與，需要教育學、心理學、管理學、經(jīng)濟學、哲學、社會學、倫理學、法學、政策學等方面的專家學者的積極參與。

2、關于校長負責制的研究視角需要進一步拓寬

盡管已有學者從經(jīng)濟學、法學和公共管理學的角度對校長負責制做了一些研究，但總體來看，跨學科研究不多，方法論上比較單一，從本體論層面來論述校長負責制較多，即就校長負責制論校長負責制，用校長負責制解決校長負責制的問題。當然對校長負責制研究最基本的是在本體層面有一個清晰全面的了解和把握，但如果認識僅停留在本體層面，在相當程度上導致研究視角的褊狹，制約了研究的拓展與創(chuàng)新。

3、關于校長負責制在微觀層次問題的研究需要加強

當前對校長負責制的研究層面主要定位于宏觀方面和中學，涉及到學校組織層面和小學層面的一些影響校長負責制有效實施的中觀或微觀的因素卻不能細致深入。而現(xiàn)實中，很多小學在校內(nèi)管理體制中也存有不少弊端，有對其校內(nèi)領導體制進行深入研究的必要性和迫切性。此外，己有對校長負責制的研究成果中，對底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級學校進行較為系統(tǒng)研究的甚少，而由于客觀條件所限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級學校急需高效的校內(nèi)管理領導體制去提高學校整體的辦學水平。

責任編輯：樊平軍