淺析我國行政問責(zé)制的發(fā)展與完善

［摘 要］黨的十七大報告中系統(tǒng)闡述了加快行政管理體制改革, 建設(shè)服務(wù)型政府的思路。推行行政問責(zé)制既是深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容，也是建設(shè)責(zé)任政府和服務(wù)型政府的必然要求。當(dāng)前，這一制度在我國實施的過程中面臨著眾多制約條件和制度困境。因此，必須樹立新的行政責(zé)任理念，通過完善法律體系、建立“大部制”整合各部門職能、強化部門責(zé)任和監(jiān)督機制、加強理論研究等措施，來解決發(fā)展中的問題，不斷促進行政問責(zé)制在我國的發(fā)展與完善。

［關(guān)鍵詞］行政問責(zé)制;發(fā)展;主要問題;對策

［中圖分類號］D035 ［文獻標(biāo)識碼］A ［文章編號］1008-4738(2009)01-0051-04

［收稿日期］2008-10-25

［作者簡介］黃乙靜（1982-），女，廣西民族大學(xué)行政管理學(xué)研究生。

黨的十七大報告中系統(tǒng)闡述了加快行政管理體制改革, 建設(shè)服務(wù)型政府的思路。對官員問責(zé)的日趨普遍是本屆政府施政的顯著特點之一，這是由公共服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)與體制性障礙的矛盾日益突出決定的。行政問責(zé)制是對行政責(zé)任進行定向追究的一種事后監(jiān)督手段，其根本目的在于對行政失范行為的監(jiān)督和預(yù)防。推行行政問責(zé)制既是深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容，也是建設(shè)責(zé)任政府和服務(wù)型政府的必然要求。當(dāng)前，“行政問責(zé)”是一個艱巨的社會實踐課題。作為一種制度創(chuàng)新，行政問責(zé)既沒有規(guī)范的模式供人遵循，也沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可資借鑒，需要在實踐中不斷探索，逐步加以完善。

一、我國行政問責(zé)制的實踐

行政問責(zé)在我國的理論研究和實踐探索才剛剛起步，處于較薄弱狀況。我國行政問責(zé)概念的引入，源于兩個方面因素：一是香港特區(qū)政府2002年7月的“主要官員問責(zé)制”為我們第一次帶來了問責(zé)這個概念；二是2003年4月由SARS事件引發(fā)了社會對“官員問責(zé)制”的廣泛關(guān)注，帶動了對行政問責(zé)的理論研究和實踐探索。

2003年以來，按照黨的十六大的要求，隨著我國行政管理體制改革的不斷深化，我國行政問責(zé)在理論、實踐和制度建設(shè)上都取得了可喜的進展?？傮w來看，我國行政問責(zé)制的發(fā)展具有以下特點。

一是行政問責(zé)從中央到地方逐步展開。我國的行政問責(zé)始于2003年非典期間。從那時開始，不斷追究了在重大安全事故、環(huán)境污染等方面失職瀆職或負有重要責(zé)任的行政官員。在中央和國務(wù)院的要求和部署下，地方逐步開展了行政問責(zé)。

二是地方政府陸續(xù)出臺了行政問責(zé)的辦法和規(guī)定，使行政問責(zé)逐漸制度化。隨著行政改革的深化，各級政府的責(zé)任意識、法治意識和服務(wù)意識不斷增強，政府自身建設(shè)也不斷加強，一些地方政府及政府部門將行政問責(zé)制度化，并且納入法制化的軌道。

三是吸收和借鑒先進經(jīng)驗和做法。在總結(jié)自己經(jīng)驗的同時，注意借鑒國外行政問責(zé)的經(jīng)驗和做法，做到立足國情，為我所用。

四是推行行政問責(zé)制處于試點階段，各地發(fā)展不平衡。當(dāng)前我國推行行政問責(zé)制還處于起步階段，有些地方抓得比較早，措施和制度比較完善，有些地方相對滯后［1］。

二、實施行政問責(zé)制中存在的主要問題

行政問責(zé)制的建構(gòu)是一個復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，在實施的過程中面臨的制約條件和制度困境,亟須社會各界的關(guān)注。目前面臨的難點與問題主要有以下幾個方面：

（一）行政問責(zé)立法滯后

行政問責(zé)是建設(shè)責(zé)任政府和民主政治的必然要求，同時也是一項重要的法律制度，需要依法實施。在什么情況下應(yīng)當(dāng)追究行政官員的責(zé)任，問責(zé)如何啟動，由何人依何程序認定官員失職，官員究竟應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任,這一系列問題都需要法律明確加以規(guī)定。

然而，我國至今還沒有一部關(guān)于行政問責(zé)的全國性法律，問責(zé)的依據(jù)主要是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》以及《中華人民共和國公務(wù)員法》中的相關(guān)規(guī)定，此外還有一些部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。這些規(guī)范性文件不僅存在著法律位階低、問責(zé)標(biāo)準不明確的問題，而且在問責(zé)的主體、對象、范圍、步驟以及責(zé)任形式和懲處力度等方面都不盡相同，缺乏統(tǒng)一性和科學(xué)性。再加上一些地方政府在制定行政問責(zé)的規(guī)定和辦法時照抄照搬，內(nèi)容過于籠統(tǒng)，缺乏針對性和實用性，在實踐中難以操作，使問責(zé)流于形式。我國問責(zé)制實踐中還帶有大量的人治色彩,在一定程度上看,目前的問責(zé)制在許多時候仍然是一種 “運動式的問責(zé)”、“政策性的問責(zé)”、“人治式的問責(zé)”。由于缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù)和具體的問責(zé)標(biāo)準，問責(zé)制在一些地方和部門成了一種擺設(shè)，問責(zé)結(jié)果難以服眾,有的甚至蛻變?yōu)樯贁?shù)人權(quán)力斗爭和鏟除異己的工具。所以說,雖然行政問責(zé)制已經(jīng)初步形成,但并不成熟和完善,要以立法為先導(dǎo)，使行政問責(zé)走上法制化的道路。

(二)政出多門，弱化部門責(zé)任

當(dāng)前, 我國政府機構(gòu)設(shè)置過多過細, 管理對象與管理事務(wù)重疊, 機構(gòu)重疊、職能交叉、協(xié)調(diào)困難的情況十分普遍, 多頭管理、政出多門現(xiàn)象十分突出。目前,除國務(wù)院辦公廳外, 國務(wù)院共有組成部門28個, 特設(shè)機構(gòu)1個、直屬機構(gòu)18個、辦事機構(gòu)4個、部委管理的國家局10個、直屬事業(yè)單位14個, 另外還有100多個議事協(xié)調(diào)機構(gòu),數(shù)量多、類型多, 分工過細。不少部門職能相近或相似, 既造成部門之間的職責(zé)交叉、推諉扯皮, 又導(dǎo)致職能分散、政出多門, 削弱了政府的決策職能, 也不利于集中統(tǒng)一管理。如交通運輸方面, 設(shè)有交通部門、鐵道部門、民航部門；文化方面, 設(shè)有文化部門、廣電部門、新聞出版部門、文物部門等等。據(jù)不完全統(tǒng)計, 目前國務(wù)院部門之間有80多項職責(zé)交叉。如建設(shè)部門與發(fā)展改革部門、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土資源部門等多個部門存在職責(zé)交叉。農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及多個部委局, 等等。傳統(tǒng)的讓多個部門負責(zé)同一項工作的做法, 看起來是在加強領(lǐng)導(dǎo), 實際上是模糊了部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

（三）問責(zé)范圍不明確

1.缺乏明確的個人負責(zé)制。在問責(zé)過程中，哪些領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)承擔(dān)責(zé)任,是主管領(lǐng)導(dǎo)還是分管領(lǐng)導(dǎo),是執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)還是決策領(lǐng)導(dǎo)等等,都具有不確定性。無論是相關(guān)的法律規(guī)定，還是追究責(zé)任的實例，都把行政問責(zé)的對象局限于行政首長。例如，海南省和重慶市關(guān)于行政問責(zé)的規(guī)范性文件名稱分別是“行政首長問責(zé)暫行規(guī)定”和“政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法”。前者的問責(zé)對象是“省人民政府所屬部門和市、縣、自治縣人民政府行政首長（含主持工作的副職）”；后者的問責(zé)對象更窄，僅限于“市政府部門行政首長（含主持工作的副職）”。在這種情況下，數(shù)量眾多的一般行政公務(wù)人員被排除在行政問責(zé)的對象之外，顯然不利于對行政權(quán)力的有效制約。

2.接受問責(zé)的官員應(yīng)該追究何種責(zé)任模糊不清。行政問責(zé)涉及三個互相關(guān)聯(lián)但又較為獨立的方面,即行政責(zé)任、政治責(zé)任和法律責(zé)任。但一些地方黨政機關(guān)出于淡化事件影響的考慮,對責(zé)任官員有所偏袒,只注重于追究責(zé)任官員的行政責(zé)任,回避追究官員的法律責(zé)任。

(三)政府職能劃分不清導(dǎo)致問責(zé)困難

我國政府職能交叉、協(xié)調(diào)困難的情況十分普遍，這在一定程度上導(dǎo)致行政問責(zé)困難。例如：決策職能與執(zhí)行職能不分的現(xiàn)象比較突出, 使決策部門普遍容易受到執(zhí)行利益的干擾, 導(dǎo)致問責(zé)更加困難。一些部門集決策和執(zhí)行于一身, 監(jiān)督流于形式, 如發(fā)展改革部門既管宏觀規(guī)劃又管具體項目審批,國土資源管理部門既管國土規(guī)劃又管土地審批和監(jiān)督, 等等。長期下去, 容易造成國家利益部門化，部門利益法制化的現(xiàn)象。

(四)公民參與政府問責(zé)匱乏