歐洲一體化中司法合作的歷程動(dòng)因與局限

齊志賢

歐洲一體化的縱深發(fā)展帶動(dòng)了司法領(lǐng)域的合作趨向,傳統(tǒng)意義上的司法合作在歐洲一體化的新語境下呈現(xiàn)出新的內(nèi)涵。

一、概述

傳統(tǒng)的司法合作是以司法協(xié)助為核心的,多以文書送達(dá)、調(diào)查取證、外國(guó)法查明、移送管轄等為內(nèi)容。國(guó)際司法協(xié)助的產(chǎn)生與發(fā)展,表面上是應(yīng)對(duì)跨國(guó)事務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要,本質(zhì)上卻是國(guó)家主權(quán)在地緣政治上碎裂化分割的必然結(jié)果。司法權(quán)的主權(quán)屬性決定了傳統(tǒng)的國(guó)際司法協(xié)助僅是基于主權(quán)協(xié)調(diào)的程序性運(yùn)作并帶有很大的恣意性。然而,歐洲一體化建設(shè)卻為傳統(tǒng)國(guó)際司法協(xié)助構(gòu)建了新的內(nèi)涵。

在崇尚國(guó)家主權(quán)的歐洲,主權(quán)利益一直是歐洲一體化進(jìn)程中不變的糾葛。從經(jīng)濟(jì)共同體到共同防務(wù)與外交再到司法與內(nèi)務(wù)合作,歐洲一體化進(jìn)程盡管在主權(quán)讓渡問題上不斷遭遇挫折,但其區(qū)域一體化的實(shí)踐無疑在民族國(guó)家時(shí)代締造了一個(gè)區(qū)域主權(quán)的神話。國(guó)家主權(quán)傳統(tǒng)涵義的顛覆使司法權(quán)的主權(quán)屬性也不可避免地發(fā)生變化。在歐洲一體化語境下,國(guó)際司法協(xié)助這一傳統(tǒng)的國(guó)家間交往形式更多地顯現(xiàn)出一種從程序取向的“協(xié)助”向規(guī)則取向的“合作”過渡,以及由國(guó)際司法協(xié)助向區(qū)際司法協(xié)助轉(zhuǎn)變的雙重傾向,也即區(qū)域主權(quán)利益的提升促使歐洲國(guó)家間的司法協(xié)助逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)闅W洲一體化輻射下不同司法權(quán)的協(xié)調(diào)乃至趨同。

二、歐洲一體化中司法合作的發(fā)展歷程

歐洲一體化中的司法合作始于上世紀(jì)50年代,半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展歷程深托于歐洲一體化的發(fā)展。因此,歐洲一體化的階段性發(fā)展使其司法合作也帶有明顯的階段性特征。

(一)國(guó)際法框架內(nèi)的司法合作

早在上世紀(jì)50年代,歐洲國(guó)家便開始了司法合作方面的探索。但直至《馬斯特里赫特條約》(以下簡(jiǎn)稱《馬約》)的簽署,這種合作本質(zhì)上未脫離國(guó)際法框架內(nèi)普遍管轄原則的基礎(chǔ)與政府間合作模式。不同的是相比于國(guó)際法義務(wù)性協(xié)作,這種合作因地緣上的不可分割所致的威脅的蔓延而顯得更加緊密、深入。盡管如此,這種初步但積極的嘗試為以后共同體司法合作的開展奠定了重要基礎(chǔ)。這主要體現(xiàn)在:歐洲理事會(huì)所主持簽署的司法合作類公約、協(xié)定,促使該區(qū)域司法合作更趨緊密與規(guī)范化①;特萊維小組這一警務(wù)合作平臺(tái)不僅深化了成員國(guó)合作應(yīng)對(duì)共同威脅的意識(shí),更使其在司法合作這一關(guān)涉主權(quán)利益的敏感領(lǐng)域內(nèi)逐步建立并增強(qiáng)了互信,從而為該領(lǐng)域的擴(kuò)展與層次的提升奠定了心理和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ);《申根協(xié)定》、《單一歐洲法令》及《都柏林避難公約》的簽署與生效,進(jìn)一步為共同體司法合作的發(fā)展奠定了規(guī)范性基礎(chǔ)與經(jīng)驗(yàn)性準(zhǔn)備。

(二)歐洲一體化框架內(nèi)的司法合作

隨著歐洲集體身份的逐步構(gòu)建與強(qiáng)化,司法合作在歐盟內(nèi)受到越來越多的關(guān)注。以《馬約》與《阿姆斯特丹條約》(以下簡(jiǎn)稱《阿約》)為界,歐盟的司法合作經(jīng)歷了一體化框架內(nèi)政府間合作、政府間與超政府合作兼行的兩個(gè)階段,相比于《馬約》前可謂發(fā)生了質(zhì)的突破。

1、《馬約》時(shí)代

1993年生效的《馬約》通過確定歐盟司法與內(nèi)務(wù)合作的基本內(nèi)容與形式,將一直游離于一體化框架外的司法合作正式轉(zhuǎn)入框架內(nèi)運(yùn)作,司法合作因此獲得了更多的規(guī)范性與機(jī)制性保障而突破性進(jìn)展。其貢獻(xiàn)在于:將人權(quán)和基本自由等內(nèi)容納入到框架條約中,并將保護(hù)人的基本權(quán)利作為歐盟法律的一般原則;同時(shí)還引入了“歐盟公民”的身份并進(jìn)行了權(quán)義規(guī)定。這些舉措不僅增進(jìn)了歐洲意識(shí),更建構(gòu)了歐盟司法合作的法理基礎(chǔ)。此外,條約第K.3條中理事會(huì)在司法和民政領(lǐng)域的獲權(quán)使共同體司法合作自此帶上了超國(guó)家主義的痕跡;明確將司法與內(nèi)務(wù)合作規(guī)定為歐盟第三大支柱,極大地提升了司法合作的重要性,并規(guī)定了各成員國(guó)具有共同利益的領(lǐng)域:避難政策、對(duì)外邊界管理、移民政策、毒品控制、打擊國(guó)際詐騙、民事司法合作、刑事司法合作、海關(guān)合作與警務(wù)合作。顯然這些領(lǐng)域是歐盟內(nèi)司法合作無法回避的;建立歐洲刑事警察組織擴(kuò)大并深化了自特萊維小組時(shí)期以來的警務(wù)合作。

2、《阿約》時(shí)代

《馬約》雖為共同體司法合作構(gòu)建了更高層次的合作機(jī)制,卻未見明顯的成效性進(jìn)展。為改善這一狀況并應(yīng)對(duì)歐盟東擴(kuò)帶來的新挑戰(zhàn),《阿約》得以簽署?！栋⒓s》改變了以往純粹政府間主義的合作模式,并創(chuàng)造性地將超國(guó)家決策模式引入司法合作的部分領(lǐng)域,使共同體司法合作開始嘗試性地向超國(guó)家主義過渡。主要體現(xiàn)在:將建立一個(gè)自由、安全、正義的歐盟確立為司法合作的新目標(biāo)。顯然,其中的三大法律基本價(jià)值在歐洲一體化的語境下必然要靠司法合作來實(shí)現(xiàn);將有關(guān)人口自由流動(dòng)和民事領(lǐng)域的司法合作從第三支柱轉(zhuǎn)入第一支柱而適用歐盟超國(guó)家性質(zhì)的決策機(jī)制,為共同體司法合作創(chuàng)建了新的合作機(jī)制;賦予歐盟委員會(huì)在警務(wù)與刑事司法合作領(lǐng)域的事務(wù)決策與處理上享有與各成員國(guó)等同的立法動(dòng)議權(quán),使該領(lǐng)域部分程度上也引入了超國(guó)家主義運(yùn)作機(jī)制?！栋⒓s》后共同體司法合作的進(jìn)展未有明顯突破性進(jìn)展。

三、歐洲一體化中司法合作的動(dòng)因

縱觀共同體司法合作的發(fā)展歷程,不難發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化的帶動(dòng)、歐洲安全形勢(shì)的現(xiàn)實(shí)需要及歐洲統(tǒng)一思想的推動(dòng)一直是該司法合作的動(dòng)因所在。

(一)經(jīng)濟(jì)一體化的帶動(dòng)

歐洲一體化嚴(yán)格講只是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得了合作帝國(guó)式的成就,其他領(lǐng)域的整合或是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的成功一體化所引發(fā)的擴(kuò)散效應(yīng),或是負(fù)載于經(jīng)濟(jì)一體化的需求而產(chǎn)生。共同體司法合作屬于后者,即其司法合作無論產(chǎn)生還是發(fā)展更多的是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)一體化的結(jié)果。自《申根協(xié)定》的簽署至統(tǒng)一大市場(chǎng)的建立,歐共體各成員國(guó)為建立統(tǒng)一大市場(chǎng)逐步消除了阻礙四大自由流動(dòng)的各種壁壘,同時(shí)也為歐洲經(jīng)濟(jì)一體化帶來了邊界、移民、跨國(guó)犯罪、恐怖主義等新舊挑戰(zhàn),傳統(tǒng)的主權(quán)治理模式變得捉襟見肘。由此,發(fā)端于國(guó)際司法協(xié)助的歐洲司法合作逐步跳出國(guó)際法的合作框架,轉(zhuǎn)向規(guī)則取向的政府間合作模式來應(yīng)對(duì)共同威脅。此后盡管《阿約》時(shí)代共同體司法合作產(chǎn)生規(guī)范與機(jī)制上的突破性進(jìn)展,尤其限制性地引入了超國(guó)家主義模式,但其真正意圖是為改善《馬約》時(shí)代司法合作的緩慢進(jìn)展與歐盟東擴(kuò)所引發(fā)的新問題對(duì)經(jīng)濟(jì)一體化的牽絆。這從《阿約》時(shí)代司法合作領(lǐng)域仍集中在邊界控制、避難、移民及預(yù)防和打擊犯罪等領(lǐng)域即可知。此外,《阿約》對(duì)司法合作目標(biāo)的新定位雖提升了合作高度,顯現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)功能外溢效應(yīng)的痕跡,但其實(shí)踐終究非常有限。因此,歐洲經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展需要很大程度上依然左右著共同體司法合作的進(jìn)展。

(二)歐洲安全形勢(shì)的現(xiàn)實(shí)需要

應(yīng)對(duì)威脅是司法合作的題中之義,共同體司法合作的產(chǎn)生與發(fā)展同樣是應(yīng)對(duì)歐洲現(xiàn)實(shí)安全形勢(shì)的結(jié)果。冷戰(zhàn)揭幕所帶來的戰(zhàn)爭(zhēng)陰云終究因核戰(zhàn)爭(zhēng)的特殊退卻歐洲對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)的恐懼并復(fù)活了一度被掩蓋的其他安全威脅,冷戰(zhàn)的結(jié)束更使這些威脅浮出水面。同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)全球化所引發(fā)的連帶效應(yīng),非傳統(tǒng)安全威脅日益被提上日程,歐洲安全形勢(shì)漸趨復(fù)雜。恐怖主義在歐洲的跨國(guó)性蔓延曾一度使歐洲成為全球恐怖主義的高發(fā)區(qū)②,這從歐洲司法合作一直將反恐列為重點(diǎn)即可知其在歐洲的持續(xù)性危害;四大流動(dòng)自由及歐盟東擴(kuò)所引發(fā)的非法移民大量涌入而對(duì)歐洲社會(huì)傳統(tǒng)治理機(jī)制構(gòu)成的挑戰(zhàn)及衍生的反移民浪潮,已構(gòu)成了歐洲社會(huì)安全與穩(wěn)定的新威脅。此外,大規(guī)模殺傷性武器的擴(kuò)散與跨國(guó)有組織犯罪等威脅也在歐洲安全形勢(shì)中舉足輕重?？v觀共同體司法合作的歷程,無論是特萊維小組、歐洲刑事警察組織等組織性實(shí)踐,還是從《申根協(xié)定》到《阿約》的規(guī)范性實(shí)踐,歐洲安全形勢(shì)的現(xiàn)實(shí)需要一直都是其司法合作的核心動(dòng)力。如果經(jīng)濟(jì)一體化的推動(dòng)是其司法合作的積極動(dòng)因,那么歐洲安全形勢(shì)的現(xiàn)實(shí)需要?jiǎng)t可稱為消極性動(dòng)因。

(三)歐洲統(tǒng)一思想的推動(dòng)

源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的歐洲統(tǒng)一思想是歐洲一體化發(fā)展的心理支撐,崇尚人權(quán)的人本意識(shí)、基督教精神、私權(quán)平等與公法正義的法治理念等歐洲文明的共通之處,共同構(gòu)成了歐洲一體化的精神內(nèi)核。歐洲主義的追隨者們便從這些共質(zhì)中尋求 “歐洲合眾國(guó)”的希望。在一體化進(jìn)程遭遇挫折時(shí),這種共通的精神訴求常被用來解釋“繼續(xù)前行”的必要及把握一體化推進(jìn)的方向。應(yīng)當(dāng)說歐洲經(jīng)濟(jì)一體化的擴(kuò)散效應(yīng)在歐洲統(tǒng)一思想中得到了更多的認(rèn)同,歐洲主義者們從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的成功一體化看到了歐洲統(tǒng)一的希望。但在司法合作領(lǐng)域,歐洲統(tǒng)一思想所起到的作用多是通過對(duì)經(jīng)濟(jì)一體化的直接支持而間接發(fā)揮的。然而,這并不代表歐洲統(tǒng)一思想在該領(lǐng)域的永久次位性,《阿約》時(shí)代對(duì)構(gòu)建一個(gè)“自由、安全、正義的歐洲共同空間”的追求,充分顯示出歐洲統(tǒng)一思想已從幕后走上了臺(tái)前,不難設(shè)想其中奉若圭臬的規(guī)則取向理念將會(huì)對(duì)歐洲的司法合作產(chǎn)生立法層次上的構(gòu)建作用。

四、歐洲一體化中司法合作的局限

如上所述,歐洲一體化中的司法合作是在經(jīng)濟(jì)一體化的帶動(dòng)、歐洲安全形勢(shì)的現(xiàn)實(shí)需要及歐洲統(tǒng)一思想的推動(dòng)三者相互作用下逐漸發(fā)展起來的,盡管其中不乏顯著的成效,但從嚴(yán)格意義上說,共同體司法合作仍然存在與生俱來的不足之處。

(一)消極的功能外溢,依附色彩濃重

按照新功能主義“外溢說”的解釋,由功能上的相互依賴或目標(biāo)上的內(nèi)在聯(lián)系所產(chǎn)生的不平衡,會(huì)迫使政治行為者們重新定義它們的共同目標(biāo)。在歐洲一體化的語境下,經(jīng)濟(jì)一體化的高度發(fā)展所引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)凸顯了一體化內(nèi)部的不平衡。在司法領(lǐng)域,各成員國(guó)的司法分裂與犯罪分子自由流動(dòng)的結(jié)構(gòu)性矛盾嚴(yán)重惡化著歐洲各國(guó)的治安與安全形勢(shì)③,共同體司法合作的必要性不斷增強(qiáng)。由此其司法合作更多地顯示出一種經(jīng)濟(jì)一體化功能的消極外溢色彩,也即進(jìn)行司法合作是為調(diào)和經(jīng)濟(jì)一體化的不斷提升與相對(duì)滯后的經(jīng)濟(jì)延伸領(lǐng)域的掣肘兩者間矛盾而產(chǎn)生的。這種濃重的依附色彩著重體現(xiàn)在司法合作的對(duì)象上,同時(shí)決定了司法合作運(yùn)作空間的狹小。四大流動(dòng)自由所引發(fā)的跨國(guó)協(xié)調(diào)的增加、一貫的移民潮流及恐怖主義的持續(xù)猖獗等對(duì)歐洲經(jīng)濟(jì)一體化造成了極大的牽制,掃除這些障礙或最大化減輕危害以推進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化的深入成為必要。相應(yīng)地共同體司法合作主要契合在了上述領(lǐng)域。盡管《阿約》提綱挈領(lǐng)地將司法合作置于保障人權(quán)和構(gòu)建自由、安全、正義的共同空間的法理上,但實(shí)踐中其司法合作仍未超出《馬約》所確定的九大合作領(lǐng)域。毫不夸張地說,共同體司法合作本質(zhì)上處于一種兵來將擋、水來土掩式的運(yùn)作中。顯然這種濃重的依附性與領(lǐng)域的局限性在歐洲一體化發(fā)展的背景下是非常滯后的。

(二)政府間合作模式對(duì)一體化的背離

國(guó)家主權(quán)是歐洲一體化進(jìn)程中最核心的障礙,歐洲一體化在尊重主權(quán)與主權(quán)讓渡間的搖擺與前進(jìn)同樣折射進(jìn)了共同體司法合作領(lǐng)域。與經(jīng)濟(jì)一體化高度的超國(guó)家主義形成鮮明對(duì)比的是,司法合作因涉及更多主權(quán)利益而一直停留在政府間主義的模式上。從組織性運(yùn)作來看,無論是從特萊維小組下的初步警務(wù)合作到歐洲警察維和部隊(duì)、歐洲刑事警察組織,還是《馬約》所確定的歐盟司法與內(nèi)務(wù)合作的第三支柱,政府間主義始終是司法合作的主基調(diào)。共同體司法合作的組織機(jī)制是在政府合意與授權(quán)下建立的,僅是作為跨國(guó)協(xié)調(diào)的平臺(tái)而存在著;從規(guī)范性運(yùn)作來看,自歐洲理事會(huì)所主持簽署的各種國(guó)際司法協(xié)助公約伊始,歷經(jīng)《申根協(xié)定》、《單一歐洲法令》、《馬約》到《阿約》的簽署,共同體司法合作僅是在各成員國(guó)間取得了基本立場(chǎng)的趨同,且這種趨同立場(chǎng)又局限于與經(jīng)濟(jì)一體化緊密相關(guān)的幾個(gè)特定領(lǐng)域內(nèi)。更重要的是這些合意文件的實(shí)施最終還是要依靠各成員國(guó)政府來實(shí)現(xiàn)。即便是《阿約》簽署后所引入的部分超國(guó)家主義機(jī)制也是在不妨礙各成員國(guó)傳統(tǒng)主權(quán)運(yùn)作的前提下發(fā)揮作用的。

此外,如果將司法合作置于歐洲一體化發(fā)展的前景中看共同體司法合作一直停留在內(nèi)務(wù)合作引發(fā)司法合作的層面上,這從其司法與內(nèi)務(wù)合作的緊密性即可獲知。顯然這依立法、執(zhí)法、司法的法律邏輯是本末倒置的,即執(zhí)法困境帶來司法合作進(jìn)而帶動(dòng)立法的趨同。盡管《阿約》將人權(quán)保護(hù)作為歐盟法律的一般原則并創(chuàng)制了“歐盟公民”這一法律主體資格,盡管歐洲法院在解釋共同體法律、確保成員國(guó)內(nèi)統(tǒng)一適用及直接運(yùn)用共同體法律裁決案件上進(jìn)行了有限但有效的實(shí)踐,這在某種程度上改變了上述倒置模式,但這對(duì)歐洲一體化建設(shè)而言還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。共同體司法合作有待實(shí)現(xiàn)向趨同性立法過渡。

注釋:

①參見趙秉志主編:《歐盟刑事司法協(xié)助研究暨相關(guān)文獻(xiàn)中英文本》,北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社,2003年版,第35-512頁.

②俞正梁等著:《全球化時(shí)代的國(guó)際關(guān)系》,上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,2000年版,158頁.

③方長(zhǎng)平:歐盟司法與內(nèi)務(wù)合作:動(dòng)力、機(jī)制與問題,載《歐洲》,2000年第6期,第54頁.

(作者單位:武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院)