淺議灌區(qū)骨干工程長效利用與管理體制改革

鄭清平

(陜西省漢濱區(qū)黃石灘水庫管理局，陜西 安康 725000)

陜西省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中型灌區(qū)節(jié)水配套改造項目(以下簡稱農(nóng)發(fā)中灌項目)主要對象為灌區(qū)骨干工程加固改造，自項目實施以來，極大改善了灌區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施條件，受到廣大用水戶的歡迎和大力支持。如何管好用好這些工程，使工程高效運轉(zhuǎn)并長期發(fā)揮效益，是擺在灌區(qū)管理部門面前一個急待解決的難題。要解決這個難題，就必須從灌區(qū)體制改革著手。

以黃石灘灌區(qū)為例，按照灌區(qū)管理性質(zhì)的不同，灌區(qū)的管理對象可分為骨干工程、支渠、斗渠及其以下的田間工程。并分別由專管機構(gòu)、轄區(qū)鎮(zhèn)(辦事處)及各村組實行三級管理。隨著農(nóng)發(fā)中灌、小水重點縣等項目的實施，灌區(qū)支渠、斗渠及其以下的田間工程管理目前正在推行以農(nóng)民用水協(xié)會為代表的多種形式的農(nóng)民參與的管理體制改革。本文僅就骨干工程的長效利用及其管理體制展開論述。

1 灌區(qū)骨干工程長效利用

灌區(qū)骨干工程是指那些構(gòu)成灌區(qū)并實現(xiàn)灌區(qū)主要功能的核心組成部分，如渠首樞紐、分水樞紐、泵站、干渠等輸水建筑物及重要的導(dǎo)虹、渡槽、排洪、泄洪等建筑物。近年來實行的農(nóng)發(fā)中灌項目絕大多數(shù)均為灌區(qū)骨干工程中需優(yōu)先安排的“卡脖子”工程、“病險”工程及急需改造的關(guān)鍵性工程。這些國家花巨資興建的骨干工程能否長效利用并起到應(yīng)有的作用，主要取決于三個方面，一是項目實施初期科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計，二是項目實施期間工程的建設(shè)質(zhì)量，三是項目的建后管理。

優(yōu)良的管理與維護能夠延長工程的使用壽命，改進工程的效率與效益，提高資金的投入產(chǎn)出比;管理使用不當(dāng)、缺乏養(yǎng)護則反之。以灌區(qū)工程正常使用壽命15年計，工程使用壽命延長10年為25年，縮短10年則為5年，二者的更新周期相差整整20年!由于歷史原因，在我國，灌區(qū)管理體制沒有理順，“重建設(shè)、輕管理”現(xiàn)象普遍，因缺乏必要的維修管護資金致使不能及時對已建工程進行必要的維修管護，建設(shè)15年以上的工程鮮有完好的;但在一些市場經(jīng)濟發(fā)達的國家灌區(qū)工程使用30年以上的卻很普遍。維修管護資金缺乏與不能及時對工程進行養(yǎng)護，加快了工程的老化與損壞，降低了工程的正常使用壽命及效率，難以保障工程效益發(fā)揮，加劇了灌區(qū)困境。因此，要使灌區(qū)骨干工程的長效利用，就必須具備以下條件:

(1)具備一支具有高度專業(yè)素養(yǎng)的管理隊伍，建立符合灌區(qū)自身工程運行規(guī)律的調(diào)度、使用制度;

(2)建立一套責(zé)任鮮明、便于操作的日常養(yǎng)護及定期監(jiān)測維修保障制度，提供及時適當(dāng)?shù)木S修養(yǎng)護服務(wù);

(3)骨干工程維修養(yǎng)護需要資金保證。

但要滿足這些條件取決于灌區(qū)的管理體制改革，取決于理順國家、灌區(qū)專管機構(gòu)、用水戶之間的相互關(guān)系等。

2 灌區(qū)管理體制改革問題與特點分析

2.1 灌區(qū)管理存在的問題

灌區(qū)管理存在的主要問題有制度缺乏、經(jīng)濟貧困和技術(shù)力量薄弱。

2.1.1 制度缺乏

在計劃經(jīng)濟體制下，政府用行政命令代替灌區(qū)的專業(yè)管理與經(jīng)營管理。一方面灌區(qū)管理機構(gòu)沒有直接申報利用國家投資改(新)建項目及經(jīng)營管理權(quán)，凡事必須通過政府和地方水行政主管部門;另一方面灌區(qū)也成為政府的沉重負擔(dān)。灌區(qū)缺乏科學(xué)的管理體系，必要的管理權(quán)限、管理條件、制度與手段。如沒有獨立的人事權(quán)、財權(quán)、物權(quán)以及行之有效的管理制度等。

2.1.2 經(jīng)濟貧困

灌區(qū)專管機構(gòu)改為準事業(yè)單位后，國家對灌區(qū)實行財政定(差)補，水費成為灌區(qū)的主要經(jīng)濟來源。但由于長期以來水價標準低，水費征收難度大，灌區(qū)經(jīng)費入不敷出，無法保障管理人員的基本工資福利，維修養(yǎng)護資金嚴重匱乏，形成了突出的行業(yè)經(jīng)濟貧困狀況。

2.1.3 技術(shù)力量薄弱

目前、行政管理導(dǎo)致絕大多數(shù)灌區(qū)機構(gòu)臃腫、人浮于事，現(xiàn)在又因經(jīng)營管理不佳，收入沒有保障，有技術(shù)懂專業(yè)的人才流失嚴重，造成一方面人員膨脹，另一方面專業(yè)技術(shù)人才奇缺，在新技術(shù)不斷被應(yīng)用的灌區(qū)出現(xiàn)了技術(shù)力量薄弱的現(xiàn)象，制約了灌區(qū)的科學(xué)管理與持續(xù)健康發(fā)展。

2.2 現(xiàn)階段灌區(qū)的特點

2.2.1 公益性強

大、中型灌區(qū)一般具備灌溉、防洪、養(yǎng)殖、發(fā)電及集鎮(zhèn)供水等綜合效能，在為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供基礎(chǔ)條件的同時，還具有防災(zāi)、抗災(zāi)、減災(zāi)功能，具有較強的公益性。因此灌區(qū)的經(jīng)營管理不能簡單地進行企業(yè)化與市場化。

2.2.2 技術(shù)含量穩(wěn)步提高

隨著國家對水利行業(yè)投資加大，特別是農(nóng)發(fā)中灌等項目的實施，一些高新技術(shù)得到不斷應(yīng)用和發(fā)展，加之社會對灌區(qū)節(jié)約用水的要求，促進了用水管理新理論與新成果的應(yīng)用，促進了節(jié)水灌溉技術(shù)的普及。各灌區(qū)已基本實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置與調(diào)度信息化;重要的閘、泵站的管理運行自動化;一部分灌區(qū)也逐步形成連片的高效節(jié)水示范園等。總之，通過項目建設(shè)實施改造后的骨干工程技術(shù)含量高、規(guī)模大，管理運營需要高度的專業(yè)知識與技術(shù)水平，灌區(qū)對科學(xué)管理制度的要求與專業(yè)管理人才的需求成比例提高。

2.3 灌區(qū)管理體制類型分析

2.3.1 水管理類型

水管理就是對水資源和水工程進行管理，按目前我省灌區(qū)情況，可分為統(tǒng)制型水管理、自治型水管理、契約型水管理和市場化水管理四種方式。

統(tǒng)制型水管理——政府機關(guān)及水行政主管部門持有對水資源管理的絕對權(quán)力，灌區(qū)管理單位僅對水工程進行管理，用水者不參與管理的水管理方式;

自治型水管理——由用水者獨立投資興建或買斷水工程經(jīng)營管理權(quán)成為管理者，管理者對水資源的分配調(diào)整、水工程的維護管理、水事紛爭的解決調(diào)停等進行獨立完善的自主管理的水管理方式。

契約型水管理——對水管理持有責(zé)任與權(quán)限的管理者與用水者之間通過明確的權(quán)利與義務(wù)的界定，按定量、定價供水、半市場化運作的水管理方式。

市場化水管理——這是一種新的管理模式。在用水者持有水權(quán)的前提下，用水者成立的農(nóng)民用水者協(xié)會有能力的成立專業(yè)股份公司，不具備成立專業(yè)股份公司條件的，由農(nóng)民用水者協(xié)會將水的管理拍賣或委托給專業(yè)技術(shù)集團，按照用水的目的與要求實行股份、專業(yè)、信托型模式進行管理的水管理方式。

2.3.2 灌區(qū)管理體制類型

運用上述水管理的四種方式進行判斷，我省灌區(qū)骨干工程的管理體制基本上均屬于統(tǒng)制型水管理方式。統(tǒng)制型水管理方式排斥市場作用，在水資源十分緊張的狀況下，國家與政府對管理對象的人、財、物進行高度統(tǒng)一的控制，具有國家或行業(yè)壟斷性質(zhì)，純(準)公益性事業(yè)均較多地采用，顯然，大、中型灌區(qū)不屬于統(tǒng)制型水管理的適用對象。