戚區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的調(diào)研

金明德

(民盟常州市委，江蘇 常州 213022)

一、戚區(qū)的歷史沿革、比較優(yōu)勢和缺陷

戚墅堰區(qū)(下稱戚區(qū))是常州2市(縣)5區(qū)中的一個縣區(qū)級行政區(qū)域，地處常州“東大門”。長期以來，由于區(qū)域內(nèi)特殊的體制矛盾、交通地理和工業(yè)布局特點，以及受歷次全市發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整的影響，戚區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展步伐相對緩慢，城鄉(xiāng)建設(shè)面貌落后，與常州市向更高層次的小康邁進(jìn)的大背景不相協(xié)調(diào)，與其所處地理位置也不相稱。因此，在全市大力推進(jìn)“五大建設(shè)”，全面建設(shè)現(xiàn)代化的今天，切實加快戚區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，已經(jīng)成為常州整體發(fā)展戰(zhàn)略中的重大課題。

(一)戚區(qū)的歷史沿革

戚墅堰早稱戚墅港。早在6 000多年前，戚墅堰地區(qū)就有人類定居，圩墩是常州地區(qū)迄今為止發(fā)現(xiàn)的最早的母系氏族公社遺址。清代時置武進(jìn)、陽湖兩縣，戚墅堰隸屬陽湖縣；辛亥革命后隨兩縣歸并武進(jìn)，1929年建鎮(zhèn)；民國三十六年(1947年)起設(shè)區(qū)，時轄戚墅堰、橫林、洛陽、芙蓉、焦山等14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)；解放前后曾兩次管轄14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為當(dāng)時的大區(qū)。1953年劃歸常州市，轄5個居民委員會；1960年改為戚墅堰人民公社，次年復(fù)名戚墅堰區(qū)，轄戚墅堰、先行兩街道；1987年常州市區(qū)劃調(diào)整，實行區(qū)管鄉(xiāng)體制，戚區(qū)增轄丁堰、潞城兩鄉(xiāng)；2006年，戚墅堰、先行兩街道合并為戚墅堰街道辦事處，原兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道，戚區(qū)始轄戚墅堰、丁堰、潞城(戚墅堰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū))3個街道辦事處，有8個居委會、9個村委會?，F(xiàn)土地總面積31.58平方公里，戶籍人口8.47萬人，其中3個部屬國有大企業(yè)職工及其家屬約5萬人，占總?cè)丝诘慕?0%。系當(dāng)今常州和江蘇省的最小城區(qū)。

(二)戚區(qū)的比較優(yōu)勢

1.地處常州“東大門”。戚區(qū)是常州接受上海、蘇州、無錫等“長三角”發(fā)達(dá)地區(qū)輻射最近的區(qū)域。

2.交通發(fā)達(dá)便捷。京杭大運河、滬寧鐵路、滬寧高速公路橫貫境內(nèi)，滬寧和沿江兩條高速均有區(qū)內(nèi)出入口，鐵路戚墅堰站、運河戚墅堰港貨運便利。

3.國有企業(yè)強大。區(qū)內(nèi)部、省、市直屬企業(yè)較多，以戚機廠、戚電廠、戚研所為代表的三大國有企業(yè)和機構(gòu)代表了常州的機械制造、電力生產(chǎn)和科研水平。

4.制造業(yè)有特點。機車車輛、微電機、電器制造、電線電纜等行業(yè)形成一定規(guī)模，制造加工設(shè)備門類較齊全。

5.民營企業(yè)有基礎(chǔ)。民營企業(yè)起步較早，引進(jìn)人才較多，機械加工能力基礎(chǔ)較好，企業(yè)管理水平不斷提高。

6.技術(shù)管理人才實力較強。部、省屬國有企業(yè)和科研機構(gòu)技術(shù)和管理人才隊伍強大，企業(yè)管理基礎(chǔ)扎實。

7.有悠久的歷史和光榮的革命傳統(tǒng)。圩墩的先民是常州人的“老祖宗”，圩墩文化便是常州文明史的起源。戚機廠曾是工人革命運動和社會主義建設(shè)人才的搖籃，在抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭時期和建國以來培養(yǎng)了大批革命干部和優(yōu)秀工人階級人才。

(三)戚區(qū)的比較缺陷

1.區(qū)域面積太小，僅占全市面積的0.72%。

2.人口太少，僅占全市人口的2.4%，如果不算部屬企業(yè)人口，則僅占0.98%，與土地面積比重接近。

3.運河、鐵路、公路等交通設(shè)施皆呈東西走向，將區(qū)域分割成多個條狀，給總體規(guī)劃布局帶來困難。

如此小的區(qū)域面積和如此少的人口，不要說與武進(jìn)、金壇、溧陽相比，甚至不及城區(qū)的一個大的街道。所以，盡管戚區(qū)有較多的比較優(yōu)勢，但僅這三項缺陷，就給戚區(qū)發(fā)展帶來了難以逾越的“天然屏障”。

二、戚區(qū)發(fā)展中的現(xiàn)實矛盾和困難

近年來，戚區(qū)人民在市、區(qū)兩級黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下，本著“小區(qū)做強”的堅定信念，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展上下了大功夫，提出了“比人均、比增幅、比環(huán)境”的口號，揚長避短，營造了科學(xué)發(fā)展的強大氛圍和環(huán)境。但是在發(fā)展中仍然難以擺脫許多矛盾和困難。除了上述三項“天然缺陷”外，這些矛盾和困難大體表現(xiàn)在如下幾個方面：

1.區(qū)域定位問題亟待解決。多年來常州市歷次全市發(fā)展戰(zhàn)略的制定和調(diào)整，始終未能解決戚區(qū)的定位問題。特別是一度時期的“控制東西，發(fā)展南北”的戰(zhàn)略方針，嚴(yán)重影響了戚區(qū)的發(fā)展。在常州新一輪城市規(guī)劃中提出“一體兩翼”發(fā)展構(gòu)想，把戚區(qū)作為“遠(yuǎn)期”的“東翼”，未能確定戚區(qū)為中心城區(qū)的發(fā)展地位。

2.區(qū)域規(guī)劃多頭制訂，各唱其調(diào)。近幾年根據(jù)上級要求，戚區(qū)也制定了2004～2020年的分區(qū)規(guī)劃，諸如國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃和土地利用整體規(guī)劃等等。但據(jù)反映，“三個規(guī)劃三張皮”，缺乏有機統(tǒng)一：國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃沒有法律剛性，可執(zhí)行也可不執(zhí)行；城市建設(shè)規(guī)劃一直未獲批準(zhǔn)；土地利用規(guī)劃矛盾突出，戚區(qū)可供開發(fā)的土地太少，而屬于基本農(nóng)田保護(hù)的土地又不能置換調(diào)整，所以開發(fā)和發(fā)展的空間捉襟見肘。

3.統(tǒng)計口徑的矛盾影響戚區(qū)形象。長期以來在戚區(qū)的中央企業(yè)產(chǎn)生的生產(chǎn)總值不列入戚區(qū)經(jīng)濟(jì)總量統(tǒng)計，但中央企業(yè)的人口卻全部統(tǒng)計在戚區(qū)。這樣就造成了戚區(qū)人均GDP遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全市人均指標(biāo)。據(jù)了解，類似情況其他區(qū)域雖有，但影響最大的是戚區(qū)。

4.體制矛盾突出，制約了戚區(qū)發(fā)展。戚區(qū)內(nèi)因轄地和權(quán)屬不統(tǒng)一，條塊不協(xié)調(diào)，利益主體不一致，很多城市資源區(qū)政府不具管轄權(quán)，但需提供公共服務(wù)。如部屬國有企業(yè)發(fā)展決策權(quán)和土地所有權(quán)等皆屬企業(yè)所有，地方政府無權(quán)干預(yù)，而職工和家屬居住戚區(qū)，則須屬地管理。這就意味著區(qū)政府只有為企業(yè)職工服務(wù)的責(zé)任和義務(wù)，而無法將企業(yè)納入整體發(fā)展戰(zhàn)略。此外，戚區(qū)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)皆屬武進(jìn)區(qū)，戚區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必然要與多個區(qū)外鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生關(guān)系，但因各自利益關(guān)系不一必然增加難度，等等。這些體制矛盾由來已久，嚴(yán)重制約了戚區(qū)發(fā)展。

5.區(qū)小班子全，造成行政成本高。既為一區(qū)，管理班子必須齊全，“麻雀雖小，五臟俱全”。由于經(jīng)濟(jì)總量和財政收入絕對量小，但各項管理職能一樣不能少，所以造成行政成本相對過高，負(fù)擔(dān)較重。

6.開發(fā)區(qū)政策不一致也抑制了戚區(qū)發(fā)展速度。戚區(qū)開發(fā)區(qū)為省級開發(fā)區(qū)，1993年就批準(zhǔn)成立，本應(yīng)享受同等政策待遇，但因優(yōu)惠政策被上收，致使長期不能發(fā)展，直到2003年才正式啟動，整整晚了10年。

7.運河航道改道把戚區(qū)“甩出”，又失去一次發(fā)展機遇。大運河新航道和312國道南移工程，在戚區(qū)西面橫塔村匯入老運河，無疑將整個戚區(qū)“甩出”，致使區(qū)內(nèi)運河仍然必須承擔(dān)主航道職能，這就意味著戚區(qū)段老運河保護(hù)開發(fā)又失去機遇和空間，也影響整個常州古運河的保護(hù)開發(fā)。

8.歷史原因造成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾較大。主要表現(xiàn)為三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，工業(yè)比例占70%強，第三產(chǎn)業(yè)僅占25%，低于全市平均水平10.1個百分點；工業(yè)規(guī)模小，擴(kuò)張能力弱；產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度低，產(chǎn)業(yè)鏈不長；城市化水平低，居民消費水平不高和購買力不強等等，多方面制約了經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展和人民生活的提高。

9.財力和土地緊張形成全區(qū)發(fā)展瓶頸。一是財力有限，二是土地絕對量小，三是可開發(fā)土地極少。即使區(qū)政府有很強的發(fā)展沖動和愿望，也往往受到財力和空間的制約，許多發(fā)展設(shè)想和藍(lán)圖成為“無米之炊”。

10.基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)薄弱，文化旅游資源稀缺。由于經(jīng)濟(jì)力量弱小，各項社會事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期“欠賬”，道路網(wǎng)絡(luò)、公共交通、供水排污管網(wǎng)、水利設(shè)施、燃?xì)?、通訊等系統(tǒng)離城市化標(biāo)準(zhǔn)差距較大；教育、醫(yī)療、文化、旅游機構(gòu)和設(shè)施等投入有限，勢必造成這些事業(yè)的發(fā)展速度緩慢。

11.城市化水平低，城鄉(xiāng)建設(shè)落后。主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯、城市空間布局散亂、人口密集度不高等等。不久前王偉成市長到戚區(qū)檢查城市長效管理時感嘆道：“沒想到還有這么落后的城區(qū)，連蘇北的某些城區(qū)都不如！”

12.社會矛盾和不穩(wěn)定因素不可忽視。由于近年來戚區(qū)處于發(fā)展啟動期又“遠(yuǎn)離”中心城區(qū)，近似城鄉(xiāng)接合部，因此由征地拆遷、環(huán)境污染、道路擴(kuò)建、企業(yè)改制等改革和發(fā)展引發(fā)的各種矛盾相對集中，社會治安狀況也不樂觀。當(dāng)?shù)厝苏J(rèn)為戚區(qū)正處在社會矛盾的釋放期。

三、加快戚區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的建議

針對上述現(xiàn)狀和困難，筆者認(rèn)為，戚區(qū)作為常州市的“東大門”，有地理交通、工業(yè)基礎(chǔ)、歷史文化和接受長三角輻射最近的區(qū)位優(yōu)勢，卻長期以來發(fā)展緩慢，這在城市化進(jìn)程如此高速的長三角發(fā)達(dá)地區(qū)，似乎有點不可思議。為了解決這個全市發(fā)展的東部“短腿”問題，建議采取以下措施：

1.及早解決戚區(qū)在全市發(fā)展中的定位問題，確立其中心城區(qū)的重要地位。在“200平方公里的特大城市”規(guī)劃中，毫無疑問應(yīng)包括戚區(qū)在內(nèi)，那么戚區(qū)就必然應(yīng)當(dāng)是中心城區(qū)。所以建議調(diào)整全市發(fā)展戰(zhàn)略，修正其在新一輪城市總體發(fā)展規(guī)劃中“翼”地位而給予其主城區(qū)的主體地位。

2.統(tǒng)一各類規(guī)劃的制訂并嚴(yán)格執(zhí)行。目前各類規(guī)劃的多頭制訂、“多張皮”、有“規(guī)”亂“劃”現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)制止。在確立戚區(qū)應(yīng)有的發(fā)展定位前提下，應(yīng)當(dāng)制訂科學(xué)的統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃。規(guī)劃的制訂切忌有法不依，也反對教條主義。各分類規(guī)劃要切合區(qū)域?qū)嶋H情況并與兄弟區(qū)域科學(xué)協(xié)調(diào)，以防止區(qū)域發(fā)展之間的不平衡。比如戚區(qū)土地利用規(guī)劃就要考慮戚區(qū)本來就土地緊張，其中農(nóng)田保護(hù)部分是否可考慮同其他區(qū)、市(縣)調(diào)整置換。等等。

3.解決體制矛盾，沖破隸屬關(guān)系桎梏共謀發(fā)展。地方上有中央企業(yè)，客觀上存在著隸屬關(guān)系的體制矛盾，但在市場經(jīng)濟(jì)條件下未必不是好事，完全可以互相協(xié)調(diào)，發(fā)揮各自優(yōu)勢聯(lián)合起來共謀發(fā)展。地方要一如既往支持中央企業(yè)；中央企業(yè)要放下“級別架子”，多方面與地方合作。建議市政府建立一個與全市中央企業(yè)的協(xié)調(diào)機制和聯(lián)絡(luò)制度，處理重大問題時市里出面牽頭協(xié)調(diào)，幫助區(qū)、企協(xié)調(diào)體制矛盾，共謀發(fā)展。

4.及早統(tǒng)一統(tǒng)計口徑和各項政策，調(diào)動區(qū)域發(fā)展積極性。不合理的統(tǒng)計口徑和同區(qū)同級不同政策，容易挫傷地方或下屬的積極性。建議市政府當(dāng)好“婆婆”，區(qū)域不論大小，地位和政策一律平等。按人口計算的，經(jīng)濟(jì)總量也要計算；過去未給的政策可以補足；先發(fā)展的要鼓勵，后發(fā)展的更要促進(jìn)。

5.行政管理既要“精兵簡政”，又要適當(dāng)給予財政補貼。區(qū)域大小與行政管理職能并不成正比，雖然人口少可以降低一點管理成本，但是各項建設(shè)與管理職能一樣都不少。尤其是各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市現(xiàn)代化建設(shè)和管理，看起來是區(qū)內(nèi)任務(wù)，其實也是全市建設(shè)和管理的有機組成部分。對于戚區(qū)這樣經(jīng)濟(jì)總量和財政收入捉襟見肘的特殊小區(qū)，除了區(qū)內(nèi)要進(jìn)一步實行“精兵簡政”以外，建議政府每年要給予適當(dāng)?shù)呢斦a貼和重大項目的單項補貼，以幫助辦好為民實事和涉及全市的大事。

6.全市重大城市建設(shè)和改造項目要延伸至戚區(qū)。比如大運河的改道，目前只到橫塔村，建議在條件成熟時，將橫塔以東的戚區(qū)城區(qū)段作為改道的“二期工程”，隨之而來的《老運河關(guān)河地帶概念性城市設(shè)計》及其《控制性詳規(guī)》關(guān)于古運河保護(hù)開發(fā)項目的實施，目前的“設(shè)計”和“規(guī)劃”也只到政成橋，以后也應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展到整個戚區(qū)范圍(得到市委和市政府充分肯定的我市各民主黨派聯(lián)合調(diào)研的同主題市級重點課題，一向是把戚區(qū)發(fā)展考慮在內(nèi)的)。還有類似的各項市政建設(shè)，如道路、管網(wǎng)、水利、燃?xì)?、供電供水、污水處理等一系列關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建議市政府都要將戚區(qū)放在整個中心城區(qū)來謀劃。說到底還是個規(guī)劃地位問題，這個問題一解決，其他問題便迎刃而解。

7.加大社會事業(yè)的投入，加快戚區(qū)城鄉(xiāng)現(xiàn)代化建設(shè)步伐。目前戚區(qū)的各項社會事業(yè)和城鄉(xiāng)建設(shè)比其他城區(qū)落后的面貌，不能再繼續(xù)下去了，單靠戚區(qū)自身力量要在短期內(nèi)改變也是十分困難的。建議市政府發(fā)動全市各市(縣)、區(qū)開展大力支援活動。這種支援體現(xiàn)在：一要打破區(qū)域和利益界限，重大建設(shè)各方協(xié)調(diào)共促；二要在人力、物力和財力上伸出援助之手，甚至富裕區(qū)域可以借用國際經(jīng)濟(jì)中的“拿土地(資源)換市場”策略等等；三是各“發(fā)達(dá)”區(qū)域社會事業(yè)資源要支援戚區(qū)。社會事業(yè)的發(fā)展是城鄉(xiāng)現(xiàn)代化建設(shè)的重要體現(xiàn)?？傊灰軒椭輩^(qū)快速發(fā)展，各項有利措施都可以采用。

8.大力調(diào)整三次產(chǎn)業(yè)比重，加快發(fā)展戚區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)達(dá)，是城市現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。建議市政府在今后一段時間里，像設(shè)立“萬都義烏小商品城”那樣，將大規(guī)模的服務(wù)業(yè)項目繼續(xù)向戚區(qū)傾斜引進(jìn)。還要充分挖掘戚區(qū)的歷史文化資源和自然生態(tài)資源，將其轉(zhuǎn)化為旅游資源并進(jìn)行開發(fā)。比如圩墩遺址的重要意義已無需饒舌，完全可以在高起點規(guī)劃、策劃基礎(chǔ)上，建成具有常州人文特色的歷史文化旅游景區(qū)；東徑120°穿區(qū)而過也是早已打出的“常州十大名片”之一，應(yīng)當(dāng)加快開發(fā)文化景區(qū)，以促進(jìn)戚區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展，等等。總之，要盡快使戚區(qū)的三次產(chǎn)業(yè)比重跟上全市的平均比重，解決經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾。

9.加快戚墅堰開發(fā)區(qū)建設(shè)步伐，早日實現(xiàn)小區(qū)做強目標(biāo)。戚區(qū)開發(fā)區(qū)作為省級開發(fā)區(qū)，盡管已經(jīng)失去了10年大好時機，但在調(diào)研中我們看到，近兩年以東方大道為軸心的開發(fā)區(qū)發(fā)展變化驚人，規(guī)劃實施速度很快。但是其規(guī)模、布局和速度與鐘樓開發(fā)區(qū)相比差距仍然很大。勿庸置疑，戚區(qū)開發(fā)區(qū)的成敗決定了戚區(qū)發(fā)展的成敗。因此建議市政府加大扶持力度，促進(jìn)戚區(qū)早日實現(xiàn)小區(qū)做強目標(biāo)。

10.在經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展基礎(chǔ)上營造穩(wěn)定的社會秩序。社會穩(wěn)定涉及因素很多，戚區(qū)人列舉了多種因素。但是這些因素產(chǎn)生的總根源無非是經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展程度，當(dāng)然還有區(qū)域所在的地理位置、地域環(huán)境和體制矛盾等特殊情況和原因。特殊的情況需要特殊的政策和措施，有的區(qū)內(nèi)無法解決的問題需要市里幫助解決。這樣市、區(qū)兩級協(xié)力同步，全面提高老百姓生活質(zhì)量、穩(wěn)定程度和水平，使戚區(qū)早日融入中心城區(qū)，提高廣大群眾的擁護(hù)和支持度，社會秩序一定會穩(wěn)定得多。

綜上所述，戚區(qū)作為常州“東大門”，徹底改變原有面貌，以嶄新的中心城區(qū)現(xiàn)代化形象，盡快與兄弟市(縣)、區(qū)同步發(fā)展，已成為全市發(fā)展中的重大課題。建議市政府成立專題研究機構(gòu)，全面規(guī)劃和采取“特區(qū)特辦”的系列政策措施(必要時下決心調(diào)整區(qū)域面積)，早日加快戚區(qū)的新一輪發(fā)展速度，實現(xiàn)全市的平衡發(fā)展。