論農地產權制度的創(chuàng)新

殷善福

(長江大學經濟學院，湖北 荊州 434025)

論農地產權制度的創(chuàng)新

殷善福

(長江大學經濟學院，湖北 荊州 434025)

我國農地產權制度存在著產權主體不明晰、承包經營權的內涵不明確、土地承包期不穩(wěn)定、相關的法律法規(guī)不健全等問題。農地制度的創(chuàng)新應滿足兼顧公平與效率、能夠有效地克服外部性、能夠有效地克服搭便車行為、能夠有效地克服短期行為和投機行為等要求。因此，應明晰和規(guī)范農地的所有權、向以效率為中心的農地制度過渡、賦予農民長期而有保障的土地使用權、建立和完善農地流轉制度、盡快建立現(xiàn)代農地制度的法律法規(guī)體系。

農地；產權制度；創(chuàng)新

在制度和制度變遷中，產權制度是經濟制度中最重要的和最核心的制度，產權制度的創(chuàng)新是最重要的制度創(chuàng)新。制度經濟學認為，產權可以理解為人與資源的一組權利關系，產權的功能主要是幫助人們在交易時形成一種預期。有效的產權制度能使人們在進行經濟活動時或交易時，形成穩(wěn)定的預期，從而規(guī)范人們的經濟行為，降低交易成本，減少交易摩擦，實現(xiàn)資源的合理配置和有效使用。

1 農地產權制度存在的問題

改革開放以來，中國農村發(fā)生最深刻變化當屬農村土地制度改革。而這一變革的核心為土地產權制度的變遷。這一產權演變的軌跡由以“共有產權(集體產權)為中心過渡到有限制的私有產權(土地承包權)為中心。這種制度安排有效地解決了“搭便車”行為和監(jiān)督問題，降低了制度運行的成本，增強了制度的有效性。農村土地產權制度變革帶來的制度績效是有目共睹的。這場由農民發(fā)起的自下而上的產權制度變遷，進一步明晰了土地產權關系，達到了責權利的基本一致，具有某種帕累托改進的性質。但市場經濟體制改革的推進和商品經濟的進一步發(fā)展，使這種產權制度安排的局限性日益凸現(xiàn)。

1.1 集體土地產權主體不明晰

中國農村的土地歸農民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業(yè)法》等重要法律都有明確的規(guī)定。但是集體到底是指哪一級，法律規(guī)定則較不明確。如在《憲法》中，集體土地產權被籠統(tǒng)地界定為集體所有；在《民法通則》中則被界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級所有；在《農業(yè)法》中則被界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內農村集體經濟組織所有。土地產權主體不明晰必然導致上級集體隨意平調下級集體所有土地的現(xiàn)象經常發(fā)生，造成對農民土地產權的隨意侵害，造成農民對土地產權的不穩(wěn)定心理，農民也形不成有效的、穩(wěn)定的預期，必然降低土地產權制度的有效性[1]。因此產權模糊使產權主體不能形成合理的預期，短期行為之風盛行。

1.2 承包經營權的內涵不充分、不明確

事實上，中國農村的承包經營權為一耕種權。經營權從本質上來說應該屬于使用權。即使是使用權，其也衍生出轉讓、轉租、入股、抵押、收益等權利。而作為具有使用權性質的承包經營權卻只具有耕種權、部分的收益權以及極其少量的處分權。顯然，與承包經營權的真實內涵相比，其權利所包含的內容是不充分的，其權能是殘缺的。權利內容的不充分、權能的殘缺，使得承包經營權無法行使自身的權利，在實際中必然損害產權主體——農民的利益。正是由于承包經營權是一殘缺的使用權，才導致了土地使用上的隨意性以及土地流轉的困難，如集體隨意解除土地承包合同，收回農民的土地；村集體隨時調整農民的土地；政府亂征用農民的土地；村集體非法出賣村集體的土地以及化公為私的現(xiàn)象時有發(fā)生。由于農民缺乏抵押土地使用權取得銀行貸款的權利，使得農民對土地的投資不足[2]。

1.3 土地承包期不穩(wěn)定

一般而言，對土地所有者來說，其希望出租土地的期限越短對其越有利；對土地使用者而言，希望所使用的土地的期限越長，對其越有利。在第一輪土地承包即將到期之前，中央又明確指出，土地承包再延長30年不變。但在現(xiàn)實生活中，農民的土地承包期常常被打斷，不斷地被調整?！?年一小調，5年一大調”就說明現(xiàn)實生活中，對土地承包期的頻繁調整，而根本不是中央所規(guī)定的15年不變或30年不變。毫無疑問，頻繁調整土地的承包期，造成土地經營周期的人為縮短，是造成農民不對土地進行長期投資，進行粗放經營、掠奪式經營，而非集約經營的根本原因。因為農民擔心村集體隨意變更其土地的承包期，使其苦心經營多年的土地投資化為烏有，成為別人的“囊中之物”。

1.4 相關的法律法規(guī)不健全

盡管政府在制定和實施有關土地產權的法律法規(guī)方面可謂是不遺余力，但土地產權的法律法規(guī)仍然不盡人意。一是有法不依、執(zhí)法不嚴。盡管中央和政府制定了諸多的法律法規(guī)，但破壞土地產權的事件卻屢屢發(fā)生，如私自撕毀合同、隨意調整土地承包期等已是司空見慣。二是無法可依。有關農村土地產權的買賣以及地役的界定和實施規(guī)則，就沒有相應的法律法規(guī)。三是法律法規(guī)的內容籠統(tǒng)，不具有可操作性。如雖然《農業(yè)法》中規(guī)定了土地承包權可以在發(fā)包方同意的條件下，允許其有償轉讓，但在轉讓過程中的一些具體規(guī)定卻沒有給出，在實際的操作中具有很大的隨意性。

2 農地產權制度的基本要求

農地產權制度存在著與農業(yè)可持續(xù)發(fā)展不相適應的地方，就需要對農地產權制度進行完善。

2.1 兼顧公平與效率

社會主義國家對農村土地產權制度的改革比較注重“公平”問題，而資本主義國家對農村土地制度的改革重點在于促進土地產權市場的發(fā)展，即比較注重“效率”問題。若只顧公平，對土地進行不斷的調整和細分，則土地的可持續(xù)性就無法實現(xiàn)。同樣若只顧效率，對農民的“成員權”則必然會出現(xiàn)分配不公、貧富兩極分化(一邊是擁有土地的使用者，一邊是無地可耕者)。

2.2 能夠有效地克服外部性

外部性有正外部性與負外部性之分。正外部性是指使制度之外的其他人得到額外的收益或好處的作用；與之相反，負外部性是指使制度之外的其他人得到額外損失的作用。此處所指的外部性為負外部性。一項產權制度安排之所以有效，其中一個重要原因就是能夠有效地克服負外部性，使外部性內部化。由于農地產權制度的殘缺，使得農民的土地權利不斷受到鄉(xiāng)村集體的行政性干預；由于缺乏地役權，使土地使用者可以“以鄰為壑”，給他人造成“外部”性；以及由于農民缺乏土地使用權的穩(wěn)定感，而對土地進行粗放、掠奪性經營，對土地所有者(鄉(xiāng)村集體)造成了“外部性”。所有這些都損害了農地的可持續(xù)發(fā)展，因此，建立一套完備的農地產權制度很有必要，以克服由于制度的不完備而導致的“外部性”問題。

2.3 能夠有效地克服搭便車行為

若一項產權制度沒有形成有效的激勵——約束機制，制度內的“搭便車”行為就會盛行。這樣，人們都不會出“賣力氣”，都想占別人的便宜，故這種“獎懶罰勤”的制度安排對土地的經營泛濫可想而知。顯然，這不可能使土地實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。而現(xiàn)行的農地產權制度以家庭經營為單位，就有效地克服了“搭便車”的行為，降低了監(jiān)督成本，解決了監(jiān)督問題，使農地產權制度的有效性大大增強。因此，以家庭經營為單位的土地產權制度應該繼續(xù)堅持。

2.4 能夠有效地克服短期行為和投機行為

一項有效的產權制度安排能夠給人們一個穩(wěn)定的預期，以便人們能夠對為了作出收益與成本分析，從而作出長期投資決策。此時，人們就形成了合理預期，能夠對土地進行集約經營。反之，若一項產權制度不能給人們形成一個穩(wěn)定的預期，則人們的短期行為與投機行為就不可避免。根據(jù)現(xiàn)行的農地產權制度安排，正是由于農民預期土地會不斷被調整，才引起他們對土地進行掠奪性、粗放性經營，而不注意用養(yǎng)結合，致使土地質量下降、水土流失，嚴重破壞了土地的生態(tài)環(huán)境。也正是由于農地產權制度安排的不穩(wěn)定，可以對其進行調整，以致于地方政府只顧眼前利益而不顧后果地征用農地，而且在農地征用問題上還存在著寬打窄用、征而不用等不利于土地可持續(xù)利用的問題。

3 農地產權制度的創(chuàng)新

3.1 明晰和規(guī)范農地的所有權

界定農地所有權，必須從不同農地的特點出發(fā)。(1)耕地所有權。耕地是農地中最重要的組成部分，耕地的所有權應歸屬于生產隊。因為，第一，這符合合作化以后農地所有權制度的傳統(tǒng)，具有“路徑依賴”的特點；第二，耕地歸生產隊所有易于為農民所接受；第三，耕地對生產隊所有是由耕地本身的特點決定的。(2)非耕地的所有權。由于林地、草地、荒山等的邊界不易界定，為了便于管理，一般應劃歸村集體所有；原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦果園、林場、草場等從持續(xù)利用出發(fā)，其土地所有權應歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有；原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦企事業(yè)單位，基礎設施占用的土地應歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有；村辦企事業(yè)單位和基礎設施占用的土地應歸村集體所有。(3)明確農地所有權的內容。土地所有權不可能是絕對的，而是受到一定限制的。我國集體所有的農地至少應受到以下限制：第一，不允許農區(qū)以外的組織和個人(國有土地除外)擁有農地所有權；第二，國家壟斷農地所有權市場，如果社區(qū)要出售農地所有權，只能出售給國家；第三，社區(qū)公有土地“農轉非”的批準權在省級人民政府，嚴格控制土地“農轉非”，以保護農地。

3.2 堅持公平與效率兼顧

公平與效率是現(xiàn)代經濟中的一對矛盾，就現(xiàn)代農地制度來說，在農業(yè)生產力水平不高時大多數(shù)農民還必須依靠土地經營維持生存的條件下，實行“耕者有其田”的制度，強調公平優(yōu)先就成為必然。但隨著生產力水平的提高和商品經濟的發(fā)展，當大部分農戶的主要收入來自非農產業(yè)以后，現(xiàn)代農地制度才發(fā)展到以效率為中心的第二階段。從目前我國農業(yè)的特點來看，就總體而言還未走出以公平為中心的第一階段，但我國東部和中部部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較發(fā)達的地區(qū)，已經進入到以效率為中心的階段。這種情況決定了必須進一步穩(wěn)定農村土地的家庭經營制度，并在此基礎上積極創(chuàng)造條件向以效率為中心的農地制度過渡[3]。

3.3 賦予農民長期而有保障的土地使用權

要賦予農民長期而有保障的土地使用權，其核心在于將農地的使用權獨立化為農戶的財產權。依據(jù)現(xiàn)代產權理論，產權的核心問題是使用權。因此，完善農地產權制度，最根本的就要明確、規(guī)范、穩(wěn)定農地使用權，使之成為類似企業(yè)法人財產權的一種權利。為此，應制定相關的法律法規(guī)，以建立起使用者的農地產權制度。在這方面要解決的主要問題有：第一，長期穩(wěn)定農地使用權。第二，農地使用權作為一種產權(或物權)，其完整性應包括農地的占有權、獨立經營權、收益權、轉讓權以及租賃、抵押入股、轉包、委托經營等自由。第三，農地使用權可以繼承和贈與。第四，由政府頒發(fā)同樣的農地使用權證書，并建立起農地使用權的登記、獲得、轉移等法律程序。

3.4 建立和完善農地流轉制度

農地流轉制度就是農地的有償轉讓制度，在市場經濟條件下，土地作為一種資源也必須要流動和優(yōu)化配置，其權屬的變更應該是有償?shù)?。要建立和完善農地流轉制度，第一，必須確立農地使用權的商品屬性。即農地的使用權同其他商品一樣，可以在產權市場上買賣，農民在土地上的投資及所形成的價值也都具有商品的屬性，可以有償轉讓，這是建立農民對農地長期投資預期的重要條件。第二，要規(guī)范農地流轉的形式。國際上通用的一些流轉形式，如買賣、租賃、招標、委托經營、入股、抵押等，原則上都可以采用。第三，要規(guī)范農地流轉的法律程序。要制定相應的法律法規(guī)，對農地有償轉讓的信息、適應范圍、轉讓雙方法律地位的審核，轉讓的申請和審查、權利變更的確認、登記和發(fā)證、轉讓的限制等，都要規(guī)范。第四，要建立必要的中介機構，為農地的流轉提供及時可靠的信息，評價等咨詢服務和法律服務，以實現(xiàn)農地與其它生產要素的優(yōu)化配置[4]。

3.5 盡快建立現(xiàn)代農地制度的法律法規(guī)體系

現(xiàn)實的許多土地產權都沒有上升到土地法權的地位，有的雖具有土地法權的地位，但沒有發(fā)揮出法律的威力，以致于土地產權的有效保護機制難以形成，土地產權運用的隨意性到處可見。因此，對其進行法制化管理，加大執(zhí)法力度，對維護土地產權的運行秩序具有重要的意義。

[1]唐 忠．農村土地制度比較研究[M]．北京：中國農業(yè)科技出版社，1999．78～79．

[2]葉劍平．中國農村土地產權制度研究[M]．北京：中國農業(yè)出版社，2000．27～29．

[3]遲福林．走向21世紀的中國農村土地制度改革[M]．北京：中國經濟出版社，2000．32～35．

[4]林玉妹．構建立體產權關系：農村土地產權制度的完善與發(fā)展[J]．中共福建省委黨校學報，2001，(1)：24～28．

2009-04-07

殷善福(1964-)，男，湖北京山人，講師，主要研究方向為農村經濟.

10.3969/j.issn.1673-1409(S).2009.03.026

F301.0

A

1673-1409(2009)03-S089-03