淺析遼寧老工業(yè)基地社會保障基金籌集

張玲玲

摘要：遼寧作為東北老工業(yè)基地的代表，國有大中型企業(yè)比較集中，隨著振興東北老工業(yè)基地步伐的加快，國有企業(yè)改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度不斷加大。由于參加社會保障的人口基數(shù)大、下崗職工人數(shù)眾多、離退休人員逐年增加等因素，社會保障體系中的各方矛盾愈發(fā)尖銳。為有效解決這些矛盾，應(yīng)根據(jù)遼寧的實際情況采取征收社會保障稅、發(fā)行社會保障國債、變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)等多元措施拓展社會保障基金籌資渠道。

關(guān)鍵詞：老工業(yè)基地；社會保障；基金籌集

中圖分類號：F279.27文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２００9）02－０120－03

黨的十七大報告提出，采取多種方式充實社會保障基金，這是對當前我國城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌發(fā)展的科學判斷，也是落實科學發(fā)展觀的重要舉措。遼寧是一個以資源型產(chǎn)業(yè)和重化工業(yè)為主的地區(qū), 社會保障問題具有參加社會保障的人數(shù)多、人口老齡化嚴重、籌資渠道單一等特點。因此, 遼寧社會保障基金籌集成為解決這些問題的關(guān)鍵。

一、社會保障基金籌集及其籌集模式

社會保障基金是根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，為實施社會保障制度而建立起來、?？顚Ｓ玫馁Y金。社會保障基金是社會保障制度順利運行的關(guān)鍵因素，是社會保障制度的物質(zhì)經(jīng)濟基礎(chǔ)。社會保障基金的運行一般包括籌集、支出、運營和監(jiān)管等（見圖1）幾個環(huán)節(jié)。這個過程實際上也就是社會保障基金的財務(wù)收支過程，在這個運行過程中，每一個環(huán)節(jié)都不能出問題，否則就會造成基金的收支不平衡，從而導致社會保障制度的運行出問題。社?；鸬幕I集是指由專門的社會保障管理機構(gòu)按照社會保障制度所規(guī)定的計征對象方法，定期向勞動者所在單位或勞動者個人征收社?；鸬男袨?。它是社保基金運行的起點和核心環(huán)節(jié)，它關(guān)系到能否建立充足穩(wěn)定的社?；?，實現(xiàn)社?；鸬牧夹赃\行，以保證社會保障功能的實現(xiàn)。其中基金籌集是社會保障基金運行的首要環(huán)節(jié)，它通過社會保險征繳機構(gòu)向不同的征繳主體征收社會保險費，來建立社會保險基金收入戶[1]。

社會保障基金的籌集模式可以從不同的角度劃分。按基金的調(diào)劑范圍可分為社會統(tǒng)籌和個人賬戶模式，社會統(tǒng)籌體現(xiàn)了社會成員橫向之間的收入調(diào)劑和風險分擔，個人賬戶體現(xiàn)了職工一生收入的縱向調(diào)劑風險分擔。按有沒有基金積累可分為現(xiàn)收現(xiàn)付制、完全基金積累制和部分基金積累制[2]。

1.現(xiàn)收現(xiàn)付社會統(tǒng)籌制

由社會保險機關(guān)為已退休職工需支付退休養(yǎng)老金的總額進行社會籌資，即由單位和職工個人按工資總額的一定比例（統(tǒng)籌費率）繳納保險費。這種方式的養(yǎng)老負擔是代際轉(zhuǎn)移，由在職一代負擔已退休的職工的養(yǎng)老費用；這種模式易于操作，具有通過再分配達到公平為主導的特性。但這一模式已面臨人口老齡化的挑戰(zhàn)，各國政府都將面臨退休高峰期養(yǎng)老金支付的危機，因此這一模式盡管很好的體現(xiàn)了再分配的功能，目前仍是改革的對象。（見圖2）在收支函數(shù)關(guān)系中，X始終等于Y，即支付額等于收入額，這與現(xiàn)收現(xiàn)付的名稱正好吻合。

2.個人賬戶儲存基金制

從職工參加工作起，根據(jù)規(guī)定，按工資的一定比例由雇主和雇員繳納保險費，計入個人賬戶，作為長期儲存積累增值的基金，其所有權(quán)歸個人。職工到達法定退休年齡，按個人賬戶積累總額以養(yǎng)老金形式逐月發(fā)放給個人。這一模式將自我保障融入社會保險，激勵機制強，利于監(jiān)督管理，具有以效率為主導的特征。該模式在過渡到老齡化退休高峰期時有足夠的資金，不存在支付危機。東方發(fā)展中國家以此作為法定的保險制度，如新加坡、馬來西亞和印度的中央公積金制度，而在西方國家把它作為第二層次的企業(yè)養(yǎng)老金和私人年金計劃。（見圖3）隨著時間延續(xù)，個人的積累逐漸增多。在職工退休時，再逐期發(fā)還給職工。

3.社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的部分基金積累制。積累基金建立在個人賬戶基礎(chǔ)上，同時，又保留了社會統(tǒng)籌互助互濟的機制。單位繳納的保險費大部分統(tǒng)籌調(diào)劑用于支付已退休人員的費用，職工個人繳納的保險費和單位繳納的統(tǒng)籌保險費的一部分進入職工個人賬戶。這一方式引入了激勵機制和監(jiān)督機制，同時，又保留了社會統(tǒng)籌互濟的優(yōu)點，但同樣會使賬戶內(nèi)的基金面臨著保值增值的風險。（見圖4）混合制初期的積累率一般較低，以后逐漸提高，這是考慮到年輕人收入較低積累也應(yīng)較低的實際情況，以后隨著收入的增多，積累率再逐步提高。

二、遼寧社會保障基金緊張的成因分析

社會保障基金的運行涉及到社會經(jīng)濟活動的方方面面，由于其數(shù)目龐大，收支運動過程復雜，從而對整個經(jīng)濟秩序形成了巨大的沖擊?？傮w來說，中國缺乏向競爭性分散化的基金管理轉(zhuǎn)變的明確路徑，面臨全面社?；疬@個新的政府機構(gòu)成為最大機構(gòu)投資者的危險[3]，遼寧同樣也面臨相同困境。近年來，隨著城市化進程的加快，國有企業(yè)改制轉(zhuǎn)制力度的加大，下崗失業(yè)工人逐年增加，老齡化程度提高等因素，使遼寧財政用于社會保障的基金支出壓力增大，更使得社會保障基金的籌集愈發(fā)重要。分析遼寧省社會保障基金緊張主要有以下原因：

1.參加社會保障的人數(shù)多，經(jīng)濟運行質(zhì)量不高

遼寧作為東北老工業(yè)基地的典型代表，城市化高，國有大中型企業(yè)多，擁有大批的在職職工及離退休人員。截至2006年末，全省人口數(shù)共計4 210.4萬人，就業(yè)人員合計2 128.1萬人，占全省人口的50.54%。全省參加養(yǎng)老保險人數(shù)為1 248.8萬人，其中在職職工865.8萬人，離退休人員383萬人。無論從數(shù)量，還是從覆蓋率上計算，遼寧省參加社會保障的人數(shù)都在全國排在前列。加上老工業(yè)基地經(jīng)濟效益低下的狀況還沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，經(jīng)濟運行質(zhì)量受到國有企業(yè)改制影響，國有企業(yè)下崗職工人數(shù)居全國首位。遼寧的經(jīng)濟困境導致企業(yè)的籌資能力弱化,企業(yè)保險基金赤字使社會保障基金籌集出現(xiàn)困難。以養(yǎng)老保險基金為例，從2001年至2006年，參加基本養(yǎng)老保險的人數(shù)（包括在職和離退休人員）增長22.1%，基金收入增長117.3%，基金支出增長99.8%，基金收入的增長率低于基金支出的增長（見表2-1）。這些數(shù)據(jù)無疑暴露了社會保障基金緊張的經(jīng)濟因素，社會保障基金收入與支出的不平衡現(xiàn)狀。

2.企業(yè)虧損額巨大，下崗失業(yè)人員過多

從形式上看，社?；饋碓从谖鍌€渠道：國家資助、企業(yè)繳納、社會成員個人繳納、社會捐贈、基金的運營增值，其中前三個渠道是社?；鸬闹饕獊碓础Ｄ壳?，遼寧個人繳費的比例還很低，基本上還是以企業(yè)負擔為主。2006年遼寧失業(yè)保險參保人數(shù)為614.1萬，企業(yè)占74.30%，為456.3萬人。其中在企業(yè)范圍內(nèi)，國有企業(yè)的參保人數(shù)為209.2萬，占全省企業(yè)事業(yè)保險參保人數(shù)的45.85%，占據(jù)了半壁江山。

據(jù)統(tǒng)計，2006年遼寧省社?；鹗杖?05 056萬元，基金支出156 105萬元，累計結(jié)余為-31 955萬元，巨大的基金缺口使失業(yè)保險金的發(fā)放處于尷尬境地。政府不得不增加對社會保障補助。2006年遼寧省社會保障補助開支為2 024 175萬元，占全國的10.75%，高居全國首位。

3.人口老齡化日趨嚴重，離退休人數(shù)逐年增多

人口老齡化是指總?cè)丝谥欣夏耆说谋壤仙揭欢藴实囊环N人口社會現(xiàn)象。人口老齡化是世界性的一個重大社會問題。截至2006年，遼寧省60歲以上人口占總?cè)丝诘?4.56&，65歲以上人口占總?cè)丝诘?0.54%。按照國際公認的60歲以上人口超過總?cè)丝?0%且65歲以上人口超過總?cè)丝?%的標準衡量，遼寧已經(jīng)進入老齡化社會。老年人口結(jié)構(gòu)比例增加，提高了老年贍養(yǎng)率，對養(yǎng)老保險體系提出挑戰(zhàn)。所謂老年贍養(yǎng)率是指65歲以上人口占15—64歲人口比例。[5]遼寧老年贍養(yǎng)率變化見圖2—3。數(shù)據(jù)顯示，2001年至2006年遼寧老年贍養(yǎng)率增長了3.13個百分點，對于現(xiàn)在處于10%左右老年贍養(yǎng)率的養(yǎng)老保險體系已需要中央財政注入資金，那么，當老年贍養(yǎng)率越來越高時，無論中央財政、地方財政、企業(yè)繳費還是個人繳費任何一方都面臨巨大壓力。隨著人口老齡化問題的突出使養(yǎng)老保險體系負擔沉重。

人口老齡化引起的支付壓力主要表現(xiàn)在養(yǎng)老保險基金、醫(yī)療保險、失業(yè)保險的支付上。以養(yǎng)老保險為例，遼寧養(yǎng)老基金發(fā)展趨勢呈現(xiàn)收不抵支狀態(tài)。較高的繳費負擔令許多微利或虧損的企業(yè)疲于應(yīng)付，成為這些企業(yè)扭虧增盈的枷鎖。如超出的部分由政府財政補貼，將給財政造成巨大的壓力，勢必會導致嚴重的財政危機和國民經(jīng)濟危機。

三、遼寧社會保障基金籌集對策

穩(wěn)定可靠的資金來源是建立可持續(xù)的社會保障體系的重要保證。根據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，全國社保基金的主要來源是中央財政撥款，國有股減持和其他收入。在境內(nèi)國有股減持暫停后，全國社?；鸬闹饕獊碓茨壳耙褵o以為繼，迫切需要開辟新的籌資渠道?？紤]到遼寧作為老工業(yè)基地的具體情況和現(xiàn)行社會保障籌資方式的缺陷，應(yīng)采取多元靈活的措施拓展籌資渠道籌集社會保障基金。

1.征收社會保障稅，擴大資金來源

開征統(tǒng)一的社會保障稅有助于打破地區(qū)、部門、行業(yè)間的條塊分割，實現(xiàn)人力資源的合理流動和有效配置。目前，我國所實行的多方籌資、自定標準的籌資方式客觀上造成了不同地區(qū)、不同部門、不同行業(yè)和企業(yè)間因繳費標準不同而負擔高低懸殊的局面，不僅負擔不均的矛盾突出，而且還阻礙了勞動力在不同地區(qū)和部門行業(yè)間的合理流動。

通過征收統(tǒng)一的社會保障稅，由稅務(wù)機關(guān)具體負責稅款的征收，并把收入納入統(tǒng)一的社會保障預算，在此基礎(chǔ)上進一步設(shè)置專門機構(gòu)負責社會保障資金的管理和使用，形成征收、管理、使用各部門相互制約、相互監(jiān)督的機制。同時，通過社會保障預算的編制和審批，把社會保障資金的籌措、管理、使用納入國家立法機關(guān)的法律監(jiān)督、新聞媒體的輿論監(jiān)督和人民群眾的社會監(jiān)督之下，這將使社會保障資金的合理籌措、保值增值和有效使用得到有力的保證。

征收統(tǒng)一的社會保障稅促進向真正的社會保險的轉(zhuǎn)變，有利于減輕企業(yè)負擔。長期以來，制約遼寧國有企業(yè)活力的重要原因之一就是負擔沉重，而造成企業(yè)負擔過重的主要原因就是企業(yè)職工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險的統(tǒng)籌費和住房公積金等，都要由企業(yè)來承擔。尤其是目前在國有企業(yè)舉步維艱、經(jīng)濟效益不佳的情況下，沉重的保險開支，使企業(yè)雪上加霜，不堪重負。征收社會保障稅，遵循“普遍納稅，共同負擔”的征收原則，凡有納稅能力的勞動者及其所在單位共同承擔納稅義務(wù)，既緩解了保險基金來源不足的矛盾，也為企業(yè)走出困境減輕了壓力，適合遼寧的現(xiàn)實情況。

2.發(fā)行社會保障國債，提高社?；鹗罩胶饽芰?/p>

發(fā)行社會保障國債是用未來的財政收入來償付社會保障方面積累的欠款，推遲養(yǎng)老金的支付。這實質(zhì)上是把隱性債務(wù)變?yōu)槎唐诘娘@性債務(wù)以減輕總負債，改善長期的財政清償能力。社會保障債券無論對廣大退休人員還是在職職工的切身利益的影響都是很直接的，如果市場上有專門的、定向的社會保障債券, 將會受到歡迎。這既可以擴大當前消費，又可以改善人們的預期, 對于拉動內(nèi)需具有積極作用，也不致引發(fā)通貨膨脹和債務(wù)危機。

從政府角度看，地方政府作為一級財政，應(yīng)該自行發(fā)債，可以發(fā)行地方社會保障債券。但我國《預算法》規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！庇捎诘胤秸疀]有債券融資的授權(quán), 應(yīng)避免走上變相債券融資或借貸融資的道路，從而造成地方政府債務(wù)風險。因此, 應(yīng)規(guī)范地方政府的債券發(fā)行：地方政府債券發(fā)行必須有明確的償還基礎(chǔ)；地方財政支出范圍必須有明確的界定, 而且需要服從于當?shù)卣腿嗣翊泶髸恼經(jīng)Q議；要有獨立的中介機構(gòu)對地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和財稅狀況及前景進行中肯的分析和評價, 為投資者提供必要的相關(guān)信息和。

此外，目前地方政府收入主要是通過中央政府債券轉(zhuǎn)借方式間接進行,相關(guān)部門可考慮修改有關(guān)的法律條文,把遼寧做為試點，促進省政府自行發(fā)行債券條件的逐步成熟。

3.變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)，充實社?；?/p>

遼寧國有企業(yè)改制轉(zhuǎn)制尚未完成是經(jīng)濟運行長期受阻的關(guān)鍵因素。作為老工業(yè)基地，遼寧的國有資產(chǎn)始終未能有效的利用。對于當前社會保障基金入不抵支的現(xiàn)狀，應(yīng)采取變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)，將變現(xiàn)資金的一部分化作社會保障資金注入國有資產(chǎn)，充實社?；?。

遼寧在由傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險制度向新的養(yǎng)老保險制度過渡中，出現(xiàn)巨大的歷史隱性債務(wù)，用個人賬戶中的積累資金去支付歷史隱性債務(wù)，使個人賬戶形同虛設(shè)，成為空賬。舊制度下本應(yīng)積累的養(yǎng)老金已轉(zhuǎn)化為國有資產(chǎn)，因此，在轉(zhuǎn)軌時期從國有企業(yè)中分離一部分國有資產(chǎn)充實社保基金，可以緩解社?；鸬某嘧?，應(yīng)作為老工業(yè)基地基金籌集的一條捷徑。

總之，針對當前遼寧社會保障基金籌集的狀況，應(yīng)從完善籌資體系著手，建立穩(wěn)定、可靠和多渠道的社會保障籌資體系，從而進一步深化社會保障改革，振興東北老工業(yè)基地。

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[責任編輯 杜 娟]