農(nóng)村進一步改革面臨的問題與對策

劉伯霞

30年農(nóng)村改革已經(jīng)走完具有里程碑意義的兩大步，一是家庭承包責任制，一是農(nóng)村稅費改革，取得了舉世矚目的巨大成就。今天正以“整體推進”和“重點突破”相結合的改革思路邁出農(nóng)村綜合改革為標志的第三步。第三步涉及面廣，內(nèi)涵豐富，它將全面推進農(nóng)村經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制和社會管理體制綜合改革，是一次重大的制度創(chuàng)新和社會變革。但是，農(nóng)村進一步綜合改革還面臨著一些問題和困難，需要我們尋求方法，突破難點。

一、農(nóng)村進一步綜合改革面臨的問題

(一)改革的阻力和難度增大

農(nóng)村改革走到今天，基本特征已發(fā)生重大變化：

1，從宏觀層面進入微觀層面。第一代改革主要是框架式的，今天的改革主要是結構性的，出臺的政策尤其需要具體、細化。

2，改革的成本高了。過去的農(nóng)村改革主要是放開問題，現(xiàn)在無論是財政體制、教育、文化、衛(wèi)生、農(nóng)村基礎設施建設等，都需要政府拿出真金白銀，改革的邊際成本遞增。

3，改革不能即期見效。過去一個政策出來，立竿見影，“大包干…一包就靈”，今天的改革很多都是長期性、基礎性的工作，很難短期見效。同時，各類利益群體胃口高了，要求不斷攀升。解決溫飽后，人們的欲望變成無數(shù)個，“實惠越來越多，滿意度越來越低，幸福感越來越低”。即使是取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民的反應并沒有想象中的強烈。

4，改革的支持率低了。社會群體不斷裂變、分化、組合，不同的群體都有不同的價值取向，很難再像改革初期那樣形成強烈的改革共識。

5，改革的復雜程度高了。經(jīng)濟與政治，社會與文化，縱向與橫向，過去與現(xiàn)在，都需要協(xié)調(diào)對接，關系錯綜復雜，牽一發(fā)而動全身。

6，更依賴政府部門之間的團結協(xié)作。而一些政府部門本身就是一個特殊的利益集團，且利益硬化，很難溝通。

7，初期的改革是自下而上推動，現(xiàn)在是自上而下推動。過去的農(nóng)村改革，目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，焦點是農(nóng)民怎么干；現(xiàn)在的農(nóng)村改革，目標是在完善市場經(jīng)濟體制的同時，全方位提供服務，焦點是政府怎么干。中央政府將成為今后農(nóng)村制度創(chuàng)新的主導力量，而不能寄希望于農(nóng)村自發(fā)的制度創(chuàng)新。這些變化，都使改革的阻力和難度大大提高。

(二)我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的主要任務并沒有完成，真正意義上的市場農(nóng)業(yè)體制尚未建立

目前我國市場農(nóng)業(yè)的發(fā)育水平還很低。又遇到深層次的制度問題，農(nóng)村土地市場、資本市場、勞動力市場、技術市場、人才市場、農(nóng)資市場等發(fā)育幾乎停頓，農(nóng)產(chǎn)品市場甚至有所倒退，造成了農(nóng)村生產(chǎn)要素向城市“逆向流動”，嚴重地制約著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收。

1，現(xiàn)行的土地制度還存在很多問題。(1)我國城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的土地制度存在缺陷。農(nóng)地制度無論是地方創(chuàng)新還是政策和法律的制定均朝著強化土地物權和以農(nóng)戶為主體的市場交易方向，而非農(nóng)地制度卻在朝向強化地方政府壟斷和土地利益最大化的方向。(2)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權存在缺陷。使用權受承包期限限制、受“計劃權”的分割和限制、缺乏抵押等處置權。(3)集體土地所有權存在缺陷。在農(nóng)地上僅表現(xiàn)為發(fā)包權，已沒有使用、收益和處置權利。在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設用地過程中，集體土地的產(chǎn)權也是殘缺的，使用、收益和處置權都不完整。(4)農(nóng)民的宅基地使用權存在缺陷。只能在本村集體成員之間流轉(zhuǎn)的制度規(guī)定，使農(nóng)民宅基地使用權的交易價值被嚴重低估。所以，沒有所有權支撐的家庭經(jīng)營制度已經(jīng)顯示出了自己的虛弱：農(nóng)民不愿意打算長期投資：農(nóng)民對農(nóng)村社區(qū)的人身依附：勞動力流動受到制約：土地經(jīng)營規(guī)模的潛力不能利用：土地資源的嚴重浪費；鄉(xiāng)村干部權力的日益膨脹；鄉(xiāng)村社會關系日趨緊張等等。

2，農(nóng)村金融市場不健全，農(nóng)民貸款難。我國城鄉(xiāng)金融發(fā)展長期不平衡，農(nóng)村資金大量外流很嚴重，金融機構對農(nóng)村信貸資金投放不足的問題長期存在。迄今為止，中國9億農(nóng)民的主要融資渠道仍是靠親戚朋友之間的私人借貸。而從國家正規(guī)金融機構獲得貸款的農(nóng)戶尚不到五分之一。農(nóng)戶面臨的正規(guī)信貸約束非常嚴峻：一是有現(xiàn)實的信貸需求，但卻不能獲得正規(guī)貸款：二是雖然獲得了正規(guī)貸款，但正規(guī)貸款的規(guī)模小于實際資金需求規(guī)模。另外，農(nóng)民覺得貸款難，是因為固定資產(chǎn)作為抵押：國家商業(yè)銀行不給農(nóng)民放貸，是因為信息不對稱，不知道哪個農(nóng)戶有償還能力。

3，農(nóng)村基層科技推廣體制存在問題。一方面存在著農(nóng)業(yè)科技人員嚴重短缺的問題，另一方面存在著管理體制不顧，運轉(zhuǎn)機制不活，人員隊伍不穩(wěn)，經(jīng)費保障不足，科技人員閑置等問題。

(三)農(nóng)村基層行政管理體制不適應社會主義市場經(jīng)濟體制

綜合改革主要是以推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革為內(nèi)容的改革，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是完整的一級政權。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部編制和人事等管理權限在縣一級，人事調(diào)動由縣級編制和人事部門負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是完整的人事管理機構：其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)許多事務性工作大多由縣級相關部門負責布置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是落實和完成工作而不是因地制宜地去開展工作：再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤掉國庫，行政事業(yè)性收費收入、罰沒收入和基金收入以及稅收收入全部上劃到縣管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，經(jīng)費缺乏保障。為了完成黨和國家所賦予的神圣職責，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財力嚴重不足的情況下，不得不舉債保重點支出，保社會穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務包袱沉重，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府總的背負著2000億元龐大的債務，絕大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有數(shù)量不等的債務。一些基層政府門前討債的人連綿不斷，討不回債的人怨聲載道，不僅影響了正常的工作秩序，而且也影響了基層政府在人民群眾中的形象和威信；第四，村級事務實行村民自治，使鄉(xiāng)級不能管理村級，而是協(xié)調(diào)和幫助村級工作。第五鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大部分職能肢解，職責權限不清，職能弱化嚴重。隨著一些站所上劃，形成條塊分割局面，鄉(xiāng)級政府管理職能肢解，職能弱化嚴重。如對財政收支、計劃生育、綜合治理以及文教衛(wèi)生的管理和協(xié)調(diào)等等，為完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權和財權要求進一步改革當前體制。

(四)有利于消除城鄉(xiāng)二元結構、合理配置城鄉(xiāng)資源、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制沒有真正建立起來

下一步農(nóng)村綜合改革的重點和難點，從表面上看是涉及上層建筑領域的改革，但真正深層次的矛盾是城鄉(xiāng)二元結構和體制機制。目前城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度、就業(yè)制度、稅收制度、公共財政制度、農(nóng)村義務教育體制、醫(yī)療和社會保障制度，以大病統(tǒng)籌為主要內(nèi)容的農(nóng)村公共衛(wèi)生服務體系和農(nóng)村保障體系等都沒有真正建立。

1，農(nóng)民就業(yè)困難，收入低。“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民的收入水平不能得到提高，從而導致消費不足，影響到整個國民經(jīng)濟。隨著農(nóng)業(yè)收入不再是推動農(nóng)民收入增長的主導型力量，非農(nóng)業(yè)收

入將逐步成為推動農(nóng)民收入增長的關鍵性因素。所以從本質(zhì)上講，農(nóng)民收入問題是一個就業(yè)問題。但由于我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結構和戶籍制度改革滯后等因素的制約，城鄉(xiāng)勞動力市場一體化程度還很低，城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度還遠未形成。(1)就業(yè)限制依然存在。農(nóng)村富余勞動力還不能自由地進入城市所有就業(yè)領域。(2)就業(yè)歧視十分明顯。同工不同酬的問題極為嚴重，使城鄉(xiāng)二元結構演化為城市二元勞動力市場結構；(3)落戶城市的門檻依然很高。農(nóng)民工及其家屬還不能順利落戶城市。使城鄉(xiāng)二元結構演化為城市二元社會結構。

2，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制機制尚未建立，城鄉(xiāng)公共服務差距大。目前，城鄉(xiāng)居民在享受公共服務方面差距過大，根源在于城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給體制不同。農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務的供給體制遠未理順。一是政府職能的邊界不清。二是各級政府間的事權劃分不清。三是基層政府履行職能所需經(jīng)費如何保障不清。四是“一事一議”機制何去何從不清。

3，農(nóng)村居民社會保障體制不健全。目前，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障以及失地農(nóng)民社保、農(nóng)民工社保等社會保障體系還很不健全。一是農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋面較低。二是新型農(nóng)村合作醫(yī)療近幾年雖覆蓋面不斷擴大，但存在籌資標準低、保障力度小的問題。三是農(nóng)村有上千萬貧困人口還缺少最低生活保障。四是我國進城務工農(nóng)民收入低、就業(yè)不穩(wěn)定、流動性大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和中小企業(yè)職工就業(yè)不穩(wěn)定，沒有完全參與到社會保障體系中。五是被征地農(nóng)民超過4000多萬人，他們失去土地后多數(shù)還難以正規(guī)就業(yè)，面對諸多的社會風險，相當多的人成為弱勢群體。城市居民享受的基本養(yǎng)老保險、工傷、生育、失業(yè)等勞動保險制度在農(nóng)村也未建立。

4，“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長效投入機制還未建立。盡管國家在資源配置上增加了投入，但對“三農(nóng)”的支出并不太多，而且占財政總支出的比重很低。近幾年國家財政收入幅度較大，財政用于支持“三農(nóng)”的投入增長也較快，但新增財力用于支持“三農(nóng)”的比重仍偏低。國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出占財政總支出的比重實際上呈下降狀態(tài)，“六五”時期為8.69％，“七五”時期為9.38％，“八五”時期為9.75％，“九五”時期為9.29％，而“十五”期間約為8％?？偟膩砜矗r(nóng)業(yè)在資源配置和國民收入分配中仍處于不利地位，各項支農(nóng)惠農(nóng)政策還未制度化、規(guī)范化，工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展機制遠未形成。

二、農(nóng)村綜合改革任重道遠，要全面推進，重點突破

(一)要尋求方法論的突破

新階段的農(nóng)村改革必須積極尋求方法論的突破，實現(xiàn)從體制機制創(chuàng)新向全面制度創(chuàng)新、從政策推進向法律規(guī)范、從必然王國向自由王國的飛躍，逐步從原生態(tài)的“摸著石頭過河”，到“找船過河”，最后走向理性的“造橋過河”。

(二)再造農(nóng)村市場經(jīng)濟的微觀基礎，增強農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)部活力

1，建立現(xiàn)代農(nóng)地產(chǎn)權制度，使農(nóng)民真正擁有土地占有、使用、收益、處分、繼承等權利，從制度和法律上保護農(nóng)民的土地權益，這是建立農(nóng)村市場經(jīng)濟體制機制的基礎和前提。必須根本改革現(xiàn)行土地制度，推行土地的市場化。(1)改變土地政策的二元分割格局，實行集體土地和國有土地的“同地、同權、同價”。(2)完善土地承包經(jīng)營機制。農(nóng)民獲得的土地承包經(jīng)營權保持長久不變，保證長期化，將土地承包經(jīng)營權的權能范圍擴大到處置權、抵押權。通過立法使承包權變?yōu)椴豢汕址傅霓r(nóng)民的財產(chǎn)權，并使這種權利得以通過市場進行流轉(zhuǎn)。(3)根本改革現(xiàn)行征地制度。實行公平補償，以土地市場價值作為征地補償?shù)闹匾罁?jù)，不能以損害農(nóng)民利益為代價降低建設成本；探索貨幣補償、就業(yè)安置、社會保險、企業(yè)股份等多種補償安置方式?？s小征地范圍。非公益性建設用地，不應再行使國家征地權力，由征改購，并允許在不改變集體土地所有權性質(zhì)的前提下進行集體非農(nóng)建設用地流轉(zhuǎn)。(4)預留1O％-20％的“公地”，解決公共需要和一定期限內(nèi)因人口變動后產(chǎn)生的土地使用權分配嚴重不均的問題。(5)積極推行農(nóng)民宅基地的商品化。農(nóng)民宅基地的所有權完全劃歸農(nóng)民，并允許自由買賣；(6)修改《土地管理法》，對農(nóng)民土地權利實行物權保護。

2，培育和發(fā)展農(nóng)村金融市場，逐步形成競爭性的民間融資機制，這是建立農(nóng)村市場經(jīng)濟體制機制的重要條件。一是農(nóng)村金融機構必須進行金融產(chǎn)品和服務方式的創(chuàng)新，在實現(xiàn)自身可持續(xù)經(jīng)營的同時，有效滿足農(nóng)村金融服務。二是改善國家農(nóng)業(yè)政策性銀行的服務，進一步增強農(nóng)業(yè)政策性銀行的服務功能。加強我國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行與農(nóng)業(yè)部之間的協(xié)調(diào)互動，把目前各種分散的農(nóng)業(yè)支持資金適度集中。由農(nóng)業(yè)部做好資金使用的規(guī)劃，由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行做好資金的具體使用和調(diào)度，以提高農(nóng)業(yè)資金的使用效率。三是要解決農(nóng)村資本市場或金融市場的發(fā)育問題。解決農(nóng)村金融市場發(fā)育問題的出路是發(fā)展民營商業(yè)銀行。這需要設立合理的準入門檻，強化政府監(jiān)管。

3，培育和發(fā)展農(nóng)村技術市場，逐步形成市場化運作的基層科技推廣網(wǎng)絡，這是建立農(nóng)村市場經(jīng)濟體制機制的必要條件。要扎實搞好與農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)密切相關的基層農(nóng)技推廣體系改革和建設，構建公益性農(nóng)技推廣體系。一是以加強農(nóng)業(yè)公共技術服務為目標，增加科技經(jīng)費，強化公益性職能；二是以精干高效為目標，設置公益性機構，增加農(nóng)業(yè)科技人員；三是以提高推廣效能為目標，理順管理體制。

(三)建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的農(nóng)村基層行政管理新體制

1，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)換，加強村民自治制度建設，完善鄉(xiāng)村治理機制。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的服務功能，引導發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟職能、市場培育職能、基礎設施建設職能、科技服務職能、引導發(fā)展生產(chǎn)職能和公共事業(yè)管理職能。真正把鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)到改善民生、服務“三農(nóng)”、優(yōu)化環(huán)境、維護穩(wěn)定上來，重點強化社會管理和公共服務。為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造寬松環(huán)境，為農(nóng)民提供更多更好的公共服務，為農(nóng)村構建和諧社會創(chuàng)造條件。同時，要把不應由地方基層政府承擔的經(jīng)濟社會事務交給市場、社會中介組織和村民自治組織去解決。最大限度地利用農(nóng)村現(xiàn)已存在的中介組織資源(如鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社區(qū)組織、供銷合作社、信用合作社以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七所八站”等組織形式)的網(wǎng)絡體系、基礎設施、專業(yè)技術人才和社會動員能力，整合農(nóng)村已有的和正在發(fā)育的社會資本、人力資本和物質(zhì)資本，實現(xiàn)傳統(tǒng)組織資源和新型組織資源的有效對接。在此基礎上，逐步實行市、縣分治和“省直管縣”體制，進一步探討如何解決地方黨、政、群、團組織機構分設的問題。

2，合理劃分事權與財權，先易后難，妥善化解鄉(xiāng)村債務。重新劃定中央與地方以及地方各級政府之間的收入和財力分配，明確界定各級政府的事

權，合理劃分各級政府的財權，保證財權與事權統(tǒng)一，并以法律形式加以規(guī)范，確保其穩(wěn)定性和可靠性。按照依靠群眾、先易后難、民主公開、規(guī)范操作、依法辦事的原則，妥善化解鄉(xiāng)村債務。一是全面清理核實鄉(xiāng)村債務，摸清底數(shù)，制止新債，鎖定舊債。二是依據(jù)成因，明確化債責任。三是分類化解，多渠道探索有效化解鄉(xiāng)村債務的有效辦法，逐步化解舊債。四是總結經(jīng)驗，穩(wěn)妥開展試點。通過增加化債獎勵補助資金等形式，建立化解鄉(xiāng)村債務的獎勵補助機制，調(diào)動基層化債積極性，形成化解鄉(xiāng)村債務的合力。

(四)逐步消除城鄉(xiāng)二元結構的體制障礙，建立和完善“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長效機制

1，切實解決農(nóng)民收入和就業(yè)問題。實踐證明，打開農(nóng)民收入問題“死結”的鑰匙是破除戶籍障礙和城市二元勞動力市場結構。積極推動進城農(nóng)民與城市社會的融合。一要深化社會管理體制改革，創(chuàng)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。實行一套標準住房登記一戶居民(可以是一人)的制度。二要完善社會流動機制，消除農(nóng)民社會流動的制度障礙。三要改革勞動管理體制，調(diào)節(jié)勞資關系，增加城市就業(yè)機會。通過城鄉(xiāng)勞動力市場的一體化，解決農(nóng)民工在就業(yè)、社會保障、住房、教育等方面的問題，促進城市化健康發(fā)展和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2，深化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制改革，縮小城鄉(xiāng)公共服務差距?？s小城鄉(xiāng)基本公共服務差距，最為根本的措施是推進農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制改革，讓公共財政的陽光真正覆蓋到農(nóng)村。必須調(diào)整國家財政資源和建設資金的投向，由以城市為主向更多地支持農(nóng)村轉(zhuǎn)變，切實加大對農(nóng)村基礎設施建設的投入力度。要合理界定各級政府在提供公共服務方面的職責。完善相關政策，將農(nóng)村義務教育全面納入公共財政保障范圍：還要加大農(nóng)村衛(wèi)生服務的財政支持，縮小衛(wèi)生服務的城鄉(xiāng)差距，提高農(nóng)民醫(yī)療保障水平，促進城鄉(xiāng)衛(wèi)生事業(yè)均衡發(fā)展。加快推進以改善民生為重點的農(nóng)村社會建設，使農(nóng)民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。

3，完善制度，健全農(nóng)村居民社會保障體制。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的思路出發(fā)，完善制度，健全農(nóng)村居民社會保障體制。目前發(fā)展的重點：一是完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度。建立穩(wěn)定的籌資機制，規(guī)范財政補助資金的撥付機制，擴大參保農(nóng)民的覆蓋面，逐步提高參保農(nóng)民醫(yī)療費用報銷標準，減輕農(nóng)民醫(yī)療負擔。二是完善農(nóng)村最低生活保障制度。增加農(nóng)村最低生活保障資金，簡化低保申領程序，合理確定最低生活保障標準。三是進一步探索建立養(yǎng)老保險、工傷、生育、失業(yè)等勞動保險制度，在城市郊區(qū)先行開展試點，取得經(jīng)驗的基礎上，循序漸進、逐步擴大范圍，逐步建立健全包括社會救助、社會保險、社會福利在內(nèi)的完備的農(nóng)村社會保障體系。

4，建立和完善“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長效投入機制。下一步改革，一是要盡快建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的長效機制，通過調(diào)整工農(nóng)和城鄉(xiāng)關系，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展。二是要完善國家支農(nóng)投入法律法規(guī)體系。通過法律制度建設，使國民收入分配和財政支出結構更多地向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民傾斜。要制定更加具有約束力的、可操作的法律條例和細則，改變農(nóng)業(yè)預算支出被嚴重擠占的現(xiàn)狀，保證支持農(nóng)業(yè)的政策措施落到實處。三是要創(chuàng)新機制，不斷加大對農(nóng)村公益建設投入。按照強化財政投入與農(nóng)民投入相結合的思路，建立一事一議籌資籌勞財政獎勵制度，加大對村級農(nóng)田水利、道路和文化、環(huán)境衛(wèi)生設施建設投入的力度。通過國家投入，引導農(nóng)民自愿出資出勞，逐步探索建立以政府補助資金為引導、籌補結合的農(nóng)村公益事業(yè)建設投入新機制。

總之，我們要善于把自上而下的總體規(guī)劃(或叫“指令性改革”)與自下而上的偉大創(chuàng)造(或叫“彈性化改革”)這兩方面有機結合起來，協(xié)調(diào)推進農(nóng)村經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制和社會管理體制的綜合改革，而不能再搞單打一的“摸著石頭過河”。只有這樣，才能使中國未來的農(nóng)村改革發(fā)展走得更快，走得更好，走得更遠。