反傾銷中公共利益審查的評估因素研究

喬小勇　何海燕　趙　飛

一般而言，公共利益是指一國的整體利益，法律作為公共產(chǎn)品，以維護和實現(xiàn)公共利益為依歸，反傾銷法也不例外。傳統(tǒng)的反傾銷立法往往只注重保護進口國生產(chǎn)商的利益，而忽視對包括消費者、工業(yè)用戶等其他利害關(guān)系方利益的維護，這可能導(dǎo)致一項反傾銷措施并不符合國家的整體利益。由于反傾銷法的立法目的在于通過反傾銷措施保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)免受進口產(chǎn)品傾銷的損害，因此就反傾銷立法中的公共利益而言，實質(zhì)在于平衡反傾銷中各利害關(guān)系方的利益，以便使實施反傾銷措施國家能在整體上獲得最大利益。

隨著國際經(jīng)貿(mào)的發(fā)展、各國關(guān)系的復(fù)雜化和反傾銷措施使用頻率的提高，各國在反傾銷立法與實踐中，要對包括下游產(chǎn)業(yè)和消費者在內(nèi)的多方面評估因素進行綜合考慮。

一、反傾銷中公共利益審查的評估因素研究的目的

1.合理使用反傾銷措施。在反傾銷措施實施前，我們要積極引入公平利益原則，充分審查各方面的評估因素，以“公平貿(mào)易”原則、“救濟適度”原則、“低稅”原則和“公共利益”原則來合理使用反傾銷措施。

2.為期中復(fù)審和日落復(fù)審提供依據(jù)。進口產(chǎn)品的反傾銷對于公共利益的觸及和損害往往是在反傾銷措施實施以后有較大程度的體現(xiàn)。鑒于此，除了在調(diào)查階段或反傾銷措施實施前對公共利益的各因素進行評估，還需要在反傾銷措施實施階段對各因素進行監(jiān)控和評估，特別是在“期中復(fù)審”和“日落復(fù)審”中，更應(yīng)當引入公共利益各評估因素的平衡機制，為“期中復(fù)審”和“日落復(fù)審”提供參考和依據(jù)。

3.加強對反傾銷措施的立法控制。不管是在國際立法中“擴大、強化公共利益條款”的效力，還是在國內(nèi)立法中建立和完善公共利益審查評估機制，都是為了加強對反傾銷措施的立法控制，縮小反傾銷主管機關(guān)的自由裁量范圍，同時保證最基本的可預(yù)見性。

4.協(xié)調(diào)國內(nèi)各利益沖突方。反傾銷措施作為一種貿(mào)易救濟手段，是以保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)為己任的。但反傾銷措施，同其他行政行為一樣，是要與一國的公共利益相符合的。這就要求在進行貿(mào)易救濟的同時，考慮包括消費者和下游企業(yè)在內(nèi)各方面評估因素的利益，建立一種協(xié)調(diào)機制，以防止反傾銷變成“反消費者”、“反下游企業(yè)”等。

5.增強我國反傾銷措施在國際上的可接受性和權(quán)威性。雖然一國的反傾銷立法屬于本國國內(nèi)法范疇，但反傾銷措施畢竟是國外傾銷商品作出的。不符合國際規(guī)則及慣例的反傾銷措施通常會遭到他國對我國反傾銷措施的合法性和合理性的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。而公共利益審查制度為反傾銷措施設(shè)置了又一道程序，通過對各方評估因素的協(xié)調(diào)，以增強措施在國際上的合理性、可接受性和權(quán)威性。

反傾銷措施作為一種對外貿(mào)易政策手段，其根本目的在于維護進口國家或地區(qū)的公共利益，而不應(yīng)局限于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益。國內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益與公共利益既有聯(lián)系，又有區(qū)別。將國內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益完全視同公共利益，無論在理論上還是實踐上都是立不住的。因此，在實施反傾銷措施前，有必要對公共利益的評估因素作出確定和反傾銷措施對公共利益的影響做出評估，真正體現(xiàn)出反傾銷措施的經(jīng)濟意義和現(xiàn)實意義。

二、WTO成員針對公共利益審查評估因素的立法和實踐

1.歐盟。歐盟現(xiàn)行基本反傾銷法，理事會規(guī)則第384／96號法令，對公共利益做出了較為明確、詳細的規(guī)定，其第21條第1款規(guī)定，“關(guān)于是否應(yīng)歐盟公共利益要求進行干預(yù)的裁定，應(yīng)當建立在對所有的不同利益，包括國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的、用戶的和消費者的利益，作為一個整體評價的基礎(chǔ)上。只有當所有當事人根據(jù)第2條都有機會發(fā)表他們的意見，才應(yīng)根據(jù)本條做出裁定?！惫怖嬖瓌t也是歐盟反傾銷法的核心原則。根據(jù)本條規(guī)定，歐盟公共利益的評估因素主要包括國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、進口商、下游用戶和消費者。但歐盟反傾銷法沒有明確所有的評估因素、沒有說明這些因素與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)誰輕誰重，究竟應(yīng)如何權(quán)衡。

2.美國。美國反傾銷法雖然沒有關(guān)于在進行反傾銷調(diào)查中要考慮公共利益評估因素的明確規(guī)定，但美國反傾銷法第八條第1款關(guān)于徹底停止低于外國市場價值的銷售或停止出口的協(xié)議，和第八條第2款關(guān)于消除侵害性后果的協(xié)議中規(guī)定都涉及到了公共利益。此外，針對中美蜂蜜反傾銷案件，美國養(yǎng)蜂協(xié)會和美國蜂蜜生產(chǎn)商在提出反傾銷起訴前，要求政府用“406條款”阻止從中國進口蜂蜜。由于“406條款”要求政府要考慮美國消費者的利益，因此中方聘用律師成功爭取到了美國消費者的支持，讓消費者給政府施加壓力，結(jié)果“406條款”下的調(diào)查中止。從美國反傾銷法的立法和實踐可以看出，美國反傾法中提到的公共利益考量是將其作為中止與終止反傾銷措施的前提條件，而不是作為采取反傾銷措施的條件。美國這種中止協(xié)議的安排可以看作是考慮了部分公共利益因素而采取的折中方案。

3.加拿大。在加拿大反傾銷法中，公共利益問題在許多方面得到了反映，如反傾銷調(diào)查的條件、利害關(guān)系人的陳述機會、輕微傾銷不征稅、聽證程序、復(fù)審程序等規(guī)定中，但明確規(guī)定公共利益問題的則是《特別進口措施法》(special Import Measures Act，以下簡稱“SIMA”)第45條和41條的規(guī)定，以及2000年4月15日公布的《國際貿(mào)易裁判庭公共利益調(diào)查指南》。在1999年自美國進口含碘造影劑反傾銷案中，國際貿(mào)易法院認為有證據(jù)顯示加拿大經(jīng)銷商可以從歐洲獲得相關(guān)產(chǎn)品，但在價格以及供給能力上有很大的不確定性，全額征收反傾銷稅不符合公共利益。加拿大反傾銷公共利益審查評估因素主要包括國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、上游供應(yīng)商、下游用戶、消費者和市場競爭程度。

4.印度。作為世界上目前發(fā)起反傾銷調(diào)查最多的國家，印度擁有相對完備的反傾銷法律制度。印度1999年《海關(guān)關(guān)稅規(guī)則》第6條第(5)款規(guī)定關(guān)于相關(guān)工業(yè)用戶與消費者應(yīng)獲得信息提供機會的規(guī)定與WTO《反傾銷協(xié)議》保持一致。1999年《海關(guān)關(guān)稅規(guī)則》第2條(C)將利害關(guān)系方界定為：“(1)傾銷產(chǎn)品的出口商、國外生產(chǎn)者或因在印度傾銷被調(diào)查的進口商；或多數(shù)成員是由產(chǎn)品的出口商和進口商組成的同業(yè)協(xié)會：(2)出口國政府：和(3)印度同類產(chǎn)品的生產(chǎn)商或多數(shù)成員是由印度生產(chǎn)商構(gòu)成的同業(yè)協(xié)會?！痹诜磧A銷的調(diào)查與裁定中，主管當局也將公共利益作為一項必要的因素加以考慮。例如，在2032年7月12日印度調(diào)查當局做出最終裁決的“印度對中國出口TMP反傾銷案”中，就對競爭環(huán)境、消費者和工業(yè)用戶的利益予以了考慮。

5.中國。反傾銷作為一種貿(mào)

易救濟措施，必須依法實施。我國在2004年修訂的《反傾銷條例》中提出實施反傾銷措施須符合公共利益的要求，但條例本身和其他法規(guī)并未對公共利益審查中評估因素的確定做出具體規(guī)定。這種狀況導(dǎo)致反傾銷主管機關(guān)在反傾銷調(diào)查中考慮公共利益時難免會帶有某種隨意性。由于相關(guān)法律沒有確立固定的評估因素和評估標準，我國反傾銷調(diào)查當局在不同案件調(diào)查過程中對公共利益問題的關(guān)注程度不一，處理方式和效果也不一致。在大多數(shù)案件中調(diào)查機關(guān)都會聽取下游產(chǎn)業(yè)的意見，但有的案件中對下游產(chǎn)業(yè)的利益關(guān)注不夠?？偟膩碚f我國反傾銷公共利益審查中的評估因素比較單一。

另外，一些國家盡管在反傾銷法律中沒有專門的針對公共利益問題的規(guī)定，但在具體實踐中，卻不得不或多或少地考慮一些涉及本國政治、經(jīng)濟利益的因素，包括一項反傾銷措施可能引起的報復(fù)行為等，這不同程度地兼顧了公共利益原則。

三、反傾銷中公共利益審查的評估因素

從WTO成員反傾銷立法和實踐來看，公共利益審查的評估因素可以大致理解為國內(nèi)生產(chǎn)商、進口商、工業(yè)用戶、消費者等利害關(guān)系方。但評估因素不能以這五個主體的利益為限。在此方面比較有代表性的歐盟和加拿大在公共利益審查規(guī)則中對評估因素的設(shè)置各有特點。通過對各國規(guī)定和實踐的總結(jié)，以及結(jié)合我國的反傾銷實踐和具體國情，本文認為公共利益的評估因素主要包括以下十個方面：

1.與進口國其他法律規(guī)定或政策的協(xié)調(diào)一致。反傾銷措施的采取要與進口國相應(yīng)的法律、法規(guī)和國家政策相協(xié)調(diào)，比如國家的投資政策、產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策。

2.對競爭政策的考慮。反傾銷規(guī)制的理論基礎(chǔ)根植于競爭法的基本理論中。實施反傾銷措施就是為了恢復(fù)健康的競爭環(huán)境，但有時也會產(chǎn)生扭曲競爭的效果，比如幫助國內(nèi)產(chǎn)業(yè)排擠競爭對手，對通過相同貿(mào)易途徑交易的相同產(chǎn)品的不公平對待。這里所討論的競爭應(yīng)該包括兩種：一種是國內(nèi)生產(chǎn)者之間的競爭；一種是申訴主體與國外出口商之間的競爭。在中國的反傾銷制度中，在公共利益評估時引入競爭政策也具有法律依據(jù)。

3.國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的利益。在反傾銷調(diào)查中，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)主體不僅包括申訴主體和他們的支持者，而且也包括反對申訴的此產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)，除非他們的利益已經(jīng)作為其他主體的利益在公共利益調(diào)查中加以了考慮，比如進口商的利益。此外，由于經(jīng)濟全球化的影響，每個企業(yè)可能處在國際商品鏈多個部分，所以應(yīng)避免在考慮國內(nèi)產(chǎn)業(yè)時忽視部分產(chǎn)業(yè)主體。

4.進口商的利益。進口商是反傾銷措施實施中受影響較大的另一主體。實施反傾銷措施容易導(dǎo)致進口商成本增加、利潤空間被壓縮、產(chǎn)品競爭力下降和銷量下降等。即使在尚未確定采取反傾銷措施前的調(diào)查過程，進口商的利益都會受到很大影響。同時，進口商還面臨國內(nèi)銷售商不能完全履行或不能按時履行合同的法律風險。以上情況，學(xué)者們通常稱之為反傾銷調(diào)查的“煩擾效應(yīng)”。

5.申訴方上游企業(yè)的利益。上游企業(yè)多為申訴企業(yè)的原材料或零部件的供應(yīng)商。由于他們的經(jīng)濟發(fā)展多依賴于這些申訴企業(yè)，所以不采取反傾銷措施對他們是不利的，上游企業(yè)與申訴企業(yè)的利益是一致的。但如果上游企業(yè)對申訴企業(yè)的依賴較小，那么在考慮公共利益時就可以忽略。

6.申訴方下游企業(yè)的利益。政府機關(guān)在實施反傾銷措施時，要解決好對申訴企業(yè)的支持和對下游企業(yè)的保護這一矛盾。反傾銷措施對上游產(chǎn)品的保護加大了將上游產(chǎn)品作為投入品的下游產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)成本，從而降低了下游產(chǎn)業(yè)的競爭力。特別是當下游產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品價格調(diào)整空間較小，或者下游產(chǎn)業(yè)也受到進口產(chǎn)品沖擊時，下游企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營將有可能出現(xiàn)困難。此時，就容易產(chǎn)生反傾銷的“繼發(fā)性保護效應(yīng)”。

7.消費者的利益。相對于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、上下游用戶等而言，消費者具有分散性、個體性、人數(shù)多的特點，因此他們受反傾銷措施的影響較為深遠。對消費者利益的考慮主要包括兩個方面：一是價格上漲給他們帶來的負擔：二是由于征稅可能迫使出口商退出國內(nèi)市場，限制消費者的選擇。

8.對就業(yè)狀況的考慮。采取反傾銷措施是否會使進口國部分工廠或產(chǎn)業(yè)的工人喪失工作，這里的工人既包括申訴方上游企業(yè)的工人，也包括下游企業(yè)的工人。同時也要考慮地區(qū)就業(yè)差別問題，如城市與農(nóng)村就業(yè)差別，發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)就業(yè)差別，最終是要考慮社會穩(wěn)定問題。

9.對雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的影響。在經(jīng)濟全球化背景下，進口國與出口國之間的經(jīng)貿(mào)關(guān)系應(yīng)當成為進口國評估采取反傾銷措施是否適當?shù)囊蛩?。反傾銷帶來的成本可能會使本國其他產(chǎn)業(yè)和消費者出現(xiàn)利潤損失、社會整體福利水平下降，并導(dǎo)致出口國與進口國雙方引發(fā)貿(mào)易摩擦，惡化雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系，這不符合進口國的根本利益。

10.對資源和環(huán)境的考慮。隨著全球生態(tài)環(huán)境和資源問題的日益嚴重，環(huán)境、資源與貿(mào)易的沖突也越來越激烈，因此對資源和環(huán)境因素的考慮在反傾銷措施公共利益審查中，也應(yīng)將成為進口國評估采取反傾銷措施是否適當?shù)囊蛩亍?/p>

上文已經(jīng)提到反傾銷立法中涉及公共利益評估，就是要使國家整體利益最大化。為此，我們需進一步完善我國反傾銷公共利益審查的程序，并將公共利益評估與反傾銷稅率的確定聯(lián)系起來。