排污權(quán)交易視角下的排污許可

王小龍

【摘要】排污權(quán)交易是一種利用經(jīng)濟激勵手段解決環(huán)境污染的新興制度,中國正在對這一制度進行實驗。排污許可是國家環(huán)保行政主管部門以環(huán)境容量資源所有者的身份通過許可證的形式授予相對人環(huán)境容量使用權(quán)的行為。通過行政特許取得的權(quán)利是私權(quán)利,具有可交易性。

【關(guān)鍵詞】排污許可 排污權(quán)交易 特許

我國正在嘗試實施排污權(quán)交易制度,這種制度是首先確定一個地區(qū)污染物排放的總量,然后通過發(fā)放排污許可證的方式授予排污單位排污權(quán),各排污單位通過污染治理再將節(jié)余的排污指標進行交易從而獲取經(jīng)濟利益。排污許可證的頒發(fā)是排污許可的外觀,是排污權(quán)交易的前提。

排污許可的性質(zhì)

可轉(zhuǎn)讓的排污許可證是政府實施財產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓許可的表現(xiàn)形式。在建立排污權(quán)交易體制的情況下,排污許可證就是排污當事人享有并可以行使環(huán)境容量使用權(quán)的證明。我國當前實踐中出現(xiàn)的排污權(quán)交易嘗試也是通過許可證的轉(zhuǎn)讓而完成的。“排污權(quán)”的本質(zhì)是特別法上的物權(quán)“環(huán)境容量使用權(quán)”,其在功能、形態(tài)上與其他的特別法上的物權(quán),如水資源使用權(quán)、采礦權(quán)等有很大的相似性。因此,環(huán)境容量使用權(quán)在取得上也可以借鑒現(xiàn)有特別法上的物權(quán)的取得形式,采用行政特許的方式由行政機關(guān)代表國家依法向被許可人授予權(quán)利,以使被許可人有權(quán)利用“環(huán)境容量”這一有限的自然資源進行污染物排放。這種特許是通過公法或者公權(quán)介入的方式協(xié)調(diào)自然資源的經(jīng)濟屬性與生態(tài)屬性對于人類生存的價值沖突問題,解決自由與公平的矛盾的一種措施。因此,明確自然資源的生態(tài)屬性與經(jīng)濟屬性是進行特許物權(quán)制度設(shè)計的前提。我國現(xiàn)行法上特許的對象除了包括水資源使用權(quán)、采礦權(quán)等有形財產(chǎn)外,還包括無線電頻率占用許可等無形財產(chǎn),而且特許的一個重要特征就是被許可人所取得的特許權(quán)一般應(yīng)當支付一定費用,所取得的特許權(quán)依法可以轉(zhuǎn)讓、繼承。這就為排污權(quán)的交易消除了法律障礙。我們可以看出環(huán)境容量使用權(quán)作為特許物權(quán)其實質(zhì)仍然是一種私法上的權(quán)利。特許只是從權(quán)利的取得角度來對這種特殊物權(quán)加以界定:環(huán)境容量使用權(quán)的取得需要行政機關(guān)的特別許可,權(quán)利的申請人必須具備一定的條件,類似于物權(quán)法上權(quán)利是原始取得還是繼受取得的劃分意義。而物權(quán)則是這種權(quán)利的本質(zhì)屬性。不管權(quán)利是如何取得的,只要權(quán)利歸屬于權(quán)利人,權(quán)利人可以排他性地支配特定的物,那么權(quán)利人所擁有的就是物權(quán)。排污者通過行政許可行為獲得的環(huán)境容量使用權(quán)也就具有了雙重屬性:一方面是經(jīng)過申請由行政機關(guān)審查后對相對人賦予的權(quán)利;另一方面也是排污權(quán)人獲得的一種具有使用收益內(nèi)容的民事權(quán)利。這是一種具有強烈公法色彩的私權(quán),是特別法上的物權(quán)。

有環(huán)境法學(xué)者認為,目前由國家環(huán)保行政主管部門頒發(fā)的排污許可證所確認的排污權(quán),是一種行政性的個人公權(quán)利。這種認識并不妥當。在現(xiàn)代社會,政府通過特許的方式創(chuàng)設(shè)財產(chǎn)權(quán)利已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象,財產(chǎn)權(quán)的整個形式和內(nèi)容是由國家加以定義的。財產(chǎn)權(quán)的體系是開放的,包容的,現(xiàn)代社會的財產(chǎn)權(quán)已不再僅僅表現(xiàn)為私法上的權(quán)利體系,只要是國家正式賦予的財產(chǎn)性權(quán)利,均為實質(zhì)意義的財產(chǎn)權(quán)。政府通過行政特許而創(chuàng)設(shè)財產(chǎn)權(quán)利不僅是公權(quán)私權(quán)化的過程,也應(yīng)理解為是傳統(tǒng)權(quán)利形態(tài)的再生。特許物權(quán)是國家直接賦予相對人的私權(quán),其產(chǎn)生雖然不能脫離行政機關(guān)公法上的意志,但出于社會發(fā)展的客觀需要,這種權(quán)利無疑具有可觀的市場價值,能為權(quán)利人帶來巨大的物質(zhì)財富。特許物權(quán)的權(quán)利人作為民事主體也當然可以參與民事活動。特許物權(quán)與傳統(tǒng)民事權(quán)利的不同只存在于權(quán)利的取得方式上,在權(quán)利取得以后作為一種私人權(quán)利和利益仍應(yīng)在民法的范圍內(nèi)進行調(diào)整和保護。從權(quán)利的行使來看,排污者通過國家的行政許可而有權(quán)使用環(huán)境容量資源以為生產(chǎn)和經(jīng)營提供必要條件,這顯然是一種私權(quán)利。

排污許可的主體

排污權(quán)的本質(zhì)是環(huán)境容量使用權(quán),該權(quán)利的客體是物化的環(huán)境容量資源。環(huán)境容量使用權(quán)作為他物權(quán)是通過許可的形式對他人所有的環(huán)境容量資源進行使用和收益,環(huán)境容量資源的所有者應(yīng)該是國家。從理論上講,私人所有者是自己財產(chǎn)最佳的守護者,但自然資源作為一種公共物品,所有權(quán)人的利益經(jīng)常與社會對于自然資源的利益不一致,存在著不可消除的矛盾和沖突。環(huán)境容量資源屬于非生物性可再生自然資源,這類資源構(gòu)成了人類生存的基本條件,也是一切生物得以繁衍生息的基礎(chǔ)。由于這類自然資源對生態(tài)系統(tǒng)和人類社會的生產(chǎn)生活有著特殊重要的意義,具有公共性和公益性,也由于所有權(quán)人在行使權(quán)利的時候必須要維護其生態(tài)利益和社會利益,國家對其所有權(quán)的界定就要從生態(tài)環(huán)境和社會整體利益出發(fā)去確定。從實證上來說,我國的自然資源根據(jù)《憲法》的規(guī)定一般也都是歸國家所有。所以,環(huán)境容量作為一種重要的自然資源,由于對其使用將對公共利益造成重大影響,其所有權(quán)應(yīng)歸于國家。如同有些學(xué)者指出的那樣,環(huán)境容量資源屬于國家所有的另一個重要原因是“環(huán)境容量的大小直接體現(xiàn)了一個國家的經(jīng)濟、科學(xué)、技術(shù)的水平,也與一個國家人民的素質(zhì)和生活質(zhì)量有關(guān),政府對環(huán)境容量的改善負有不可推卸的責任。每年我國都要為治理污染、防治生態(tài)破壞、改善人民生活環(huán)境投入大量的人力、物力和財力,所有這些投入全靠國家財政在支撐,若沒有政府的投入,我國的環(huán)境狀況是不可能維持在現(xiàn)有的水平的?！蔽覈稇椃ā返诙鶙l就明確規(guī)定:“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害?！边@為環(huán)境容量資源所有權(quán)歸于國家提供了法律上的依據(jù)。在國家所有權(quán)的體制安排下,國家作為一個抽象的主體必須把所有權(quán)委托給各級政府,各級政府就成為了環(huán)境容量資源的形式所有者和受托人,各級政府及其環(huán)境保護主管部門可以行使所有者和受托者的權(quán)利,如許可使用環(huán)境容量資源的權(quán)利。

排污許可的對象

國家享有環(huán)境容量資源的所有權(quán),但國家并不是環(huán)境容量資源的實際使用者,法律的作用就是要明確實際使用者的地位,即創(chuàng)立環(huán)境容量使用權(quán),實現(xiàn)物盡其用。我們必須界定相關(guān)權(quán)利,采取合適的產(chǎn)權(quán)形式,實現(xiàn)高效率地對環(huán)境資源進行合理配置,使其外部性內(nèi)化。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)理論,財產(chǎn)權(quán)設(shè)置上的不確定性會造成對產(chǎn)權(quán)的嚴重削弱,“會影響所有者對他所投入的資產(chǎn)的使用的預(yù)期,也會影響資產(chǎn)對所有者及其他人的價值,以及作為其結(jié)果的交易的形式”。所以,要讓環(huán)境容量資源真正發(fā)揮效用,也就是滿足排污單位向環(huán)境中排污的權(quán)利,就必須把國家所有的環(huán)境容量資源交給環(huán)境容量使用者,也就是把環(huán)境容量資源從國家這個所有者手中讓渡到實際使用者手中。這種讓渡需要一定的途徑來實現(xiàn),其具體表現(xiàn)形式就是國家給予使用者環(huán)境容量使用許可權(quán)。通過授予環(huán)境容量許可權(quán),環(huán)境容量使用者成為環(huán)境容量資源的合法使用人,就可以在自己的生產(chǎn)活動中使用環(huán)境容量,發(fā)揮環(huán)境容量的經(jīng)濟效用。國家作為環(huán)境容量資源的所有者必須對這種資源進行分配,這是由資源的稀缺性所決定的,因為環(huán)境容量是有限的,不可能滿足所有使用者的要求。通過總量控制,國家環(huán)境行政機關(guān)將經(jīng)過計量的有限的環(huán)境容量資源進行分解,然后通過行政許可的方式分配給排污者。從排污許可的對象也就是排污主體的選擇來看,由于環(huán)境容量資源的特殊性,由誰來使用不是任意的,應(yīng)該由資源所有權(quán)人選擇和決定。因此,必須依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,經(jīng)過法定程序,特定的排污單位才能具有使用環(huán)境容量資源的資格,成為自然資源使用權(quán)的主體。首先,盡管從實然的角度來看,排污主體包括人類的生產(chǎn)生活排污行為和其他生物的排污行為,但后者屬于生理活動而非生產(chǎn)活動,自然不應(yīng)屬于法律的調(diào)整范圍。其次,根據(jù)我國現(xiàn)行排污許可的規(guī)定,能夠獲得排污許可證的主體是直接或者間接向環(huán)境排放污染物的法人、其他組織和個體經(jīng)營者(簡稱排污者)。居民日常生活中進行的排污行為是滿足居民生存需要的行為,單個主體的排污量極為有限,屬于居民的基本人權(quán)。而且這一類排污者數(shù)量眾多并分散,管理成本過高,不應(yīng)納入排污許可的范圍。最后,為了適應(yīng)以后開展排污權(quán)交易的需要,排污許可的對象必須處于污染物總量控制區(qū)域之內(nèi)。(作者單位:中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院)

延伸閱讀

我國排污許可證制度的發(fā)展歷程

從20世紀80年代中期,我國一些城市開始探索排污許可證這一基本的環(huán)境管理制度,國家先后組織開展了水和大氣排污許可證制度試點。1988年3月,原國家環(huán)保局發(fā)布了《水污染物排放許可證管理暫行辦法》。1989年7月,經(jīng)國務(wù)院批準,原國家環(huán)保局發(fā)布的《水污染防治法實施細則》第九條規(guī)定,對企業(yè)事業(yè)單位向水體排放污染物的,實行排污許可證管理。此后,1995年國務(wù)院發(fā)布的《淮河水污染防治條例》第十九條規(guī)定:“淮河流域……持有排污許可證的單位應(yīng)當保證其排污總量不超過排污許可證規(guī)定的排污總量控制指標?！?000年4月,全國人大常委會修訂的《大氣污染防治法》第十五條規(guī)定,對總量控制區(qū)內(nèi)排放主要大氣污染物的企事業(yè)單位實行許可證管理。我國開始建立主要以排污總量控制為目的的排污許可證制度。2008年2月,新修訂的《水污染防治法》頒布,明確將排污許可證作為加強污染物排放監(jiān)管的重要手段。(資料來源:《中國環(huán)境報》2009年7月21日)