失地農(nóng)民權(quán)益保障與行政文化重構(gòu)

吳 妤 高 穎

【摘要】重構(gòu)行政文化不僅能從推動(dòng)國家制度變革的層次給予失地農(nóng)民有效的利益保障,還能促進(jìn)行政人員行政觀念的優(yōu)化,以建立依法、公正的服務(wù)型行政思想和“以人為本”的價(jià)值導(dǎo)向,從而積極保障失地農(nóng)民失地后的各種合法利益。

【關(guān)鍵詞】行政文化 失地農(nóng)民 權(quán)益保障

我國最根本的問題是農(nóng)民問題,失地農(nóng)民的權(quán)益保障又是所有農(nóng)民問題中亟待解決的大問題。失地農(nóng)民由于權(quán)益得不到保障而上訪的數(shù)量一度增加,嚴(yán)重影響了我國和諧社會的建設(shè)。行政文化是行政管理之魂,具有不可忽視的作用,關(guān)系到行政體系的穩(wěn)定與變革。規(guī)范、引導(dǎo)和調(diào)整行政行為,構(gòu)成行政體系和行政行為的深層結(jié)構(gòu),更是建設(shè)服務(wù)型政府的重中之重。因此,重構(gòu)行政文化對改善政府行政行為、進(jìn)而保障失地農(nóng)民基本權(quán)益具有重要作用。

失地農(nóng)民權(quán)益保障現(xiàn)狀分析

我國當(dāng)前處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段。無論是工業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、酒店業(yè)、公路建設(shè)、公益性事業(yè)還是經(jīng)營性事業(yè),其發(fā)展都少不了對土地的需求。隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷加快,大量農(nóng)村土地被征用,失地農(nóng)民數(shù)量日益增加。目前,我國失地農(nóng)民人數(shù)已達(dá)4000多萬,并有逐年增加的趨勢。農(nóng)民失地并不可怕,可怕的是在當(dāng)前來看,農(nóng)民失去了土地即意味著失去了今后生活的保障,失去了唯一穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源,其子孫后代也失去了生活依靠。這是由于我國當(dāng)前的土地征用制度不完善、土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰、城鄉(xiāng)二元社會體制以及對行政行為監(jiān)督機(jī)制的缺乏等原因,使失地農(nóng)民權(quán)益流失現(xiàn)象極其嚴(yán)重。農(nóng)民得不到相對合理的征地補(bǔ)償,一方面是因?yàn)檎鞯刂贫鹊韧恋卣卟煌晟?更重要的則是國家相關(guān)行政部門在執(zhí)行土地征收過程中不能嚴(yán)格執(zhí)法,將許多“非公益性事業(yè)單位”,比如各種經(jīng)營性企業(yè)也列入了“公益事業(yè)”的范圍,從而使得更多的不符合獲批國家征收土地范圍的企業(yè)乘虛而入,使農(nóng)民失去了大量本該繼續(xù)保持農(nóng)業(yè)用途的土地,而所獲得的補(bǔ)償費(fèi)既非市場價(jià)格,又無參照價(jià),補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以使被征土地所有權(quán)人信服。

當(dāng)前,我國《物權(quán)法》確定的農(nóng)用地補(bǔ)償范圍主要包括:土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)、土地附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)、社會保障費(fèi)用等,農(nóng)民的其他損失不予補(bǔ)償。而土地補(bǔ)償費(fèi)僅為該耕地征用前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍,且土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍。由于縣鄉(xiāng)政府和村集體的層層截留,這一筆補(bǔ)償費(fèi)真正分發(fā)到農(nóng)民手上時(shí)已不充足,根本無法保障農(nóng)民的正常生活支出。加之國家沒有完善的保障失地農(nóng)民失地后能維持正常生活的各項(xiàng)配套措施,比如就業(yè)、子女上學(xué)、社會保障等等,因而大部分失地農(nóng)民處于“種田無地,就業(yè)無崗,低保無份”的生活狀態(tài)。這也必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間矛盾的層層激化,威脅社會的和諧發(fā)展。歸根結(jié)底,產(chǎn)生于當(dāng)前行政文化氛圍中的政策制定模式,不僅沒有使廣大農(nóng)民享受到被征土地的增值收益,反而使他們走上了比被征地前更為艱苦的生活道路。

行政文化重構(gòu)的重要性

行政文化是在一定的行政實(shí)踐的基礎(chǔ)上,國家行政機(jī)關(guān)工作人員和社會公眾在國家行政管理活動(dòng)中產(chǎn)生的具有普遍性和可遵循性的核心價(jià)值理念,是行政組織及其成員共同形成的對行政活動(dòng)的態(tài)度、情感和價(jià)值觀的總稱。它包括以主觀形式存在的行政思想(行政信仰、行政意識、行政理想和行政道德)和行政心理(行政態(tài)度、行政動(dòng)機(jī)、行政情感),以及以規(guī)范形式存在的行政制度、行政傳統(tǒng)和行政習(xí)慣等幾個(gè)方面。

行政文化的建設(shè)不僅是創(chuàng)新政府執(zhí)政理念、優(yōu)化行政管理、確保有效行政的前提條件,也是推動(dòng)行政主體不斷變革政策框架的必然要求。然而,在我國當(dāng)前行政文化建設(shè)中暴露出了一系列問題。

外來行政文化與傳統(tǒng)行政文化的負(fù)面影響。我國當(dāng)代行政文化因?yàn)槭艿搅送鈦硇姓幕蛡鹘y(tǒng)行政文化的影響,精華與糟粕雜陳,加之改革尚未徹底,還存在形形色色的負(fù)面行政文化現(xiàn)象,比如地方本位主義、官本位、錢本位、個(gè)人主義、形式主義等等。這些多元化的價(jià)值觀念,使生活于社會之中的行政主體陷入矛盾與困惑中,制約著行政文化的有序整合和健康發(fā)展。同時(shí),伴隨著市場化帶來的金錢崇拜,負(fù)面行政文化因素迅猛地沖擊著掌握社會資源配置的行政領(lǐng)域,造成了行政人員價(jià)值觀念的混亂。

行政失范現(xiàn)象引發(fā)的道德敗壞。行政文化是社會文化的楷模,行政失范現(xiàn)象的大量存在加速了腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延,對整個(gè)社會的道德風(fēng)尚產(chǎn)生了極其惡劣的影響,對法治的實(shí)現(xiàn)也是一種無形的障礙。若任其發(fā)展將對整個(gè)社會的健康發(fā)展和穩(wěn)定產(chǎn)生極大負(fù)面影響。

行政主體行政思想的利己導(dǎo)向影響了政府行為的權(quán)威性。一些行政人員的行政思想發(fā)生嚴(yán)重扭曲,極力推崇“個(gè)人至上”、“金錢至上”等不正之風(fēng),極大地?fù)p害了“公仆”在“主人”心目中的形象,影響了公眾對政府的認(rèn)知、情感、評價(jià)和態(tài)度,激化了社會行政文化與主導(dǎo)行政文化的對立。這種沖突和對立,加深了行政主體與大眾的裂痕,破壞了人民對政府的信任,從而影響了行政權(quán)威的合法性、行政效能的發(fā)揮和行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

重構(gòu)行政文化對失地農(nóng)民權(quán)益保障的重要意義

當(dāng)前我國行政文化的負(fù)面多元化和利己價(jià)值觀已經(jīng)嚴(yán)重影響了國家行政人員在參與行政活動(dòng)中的行為導(dǎo)向,違背了國家行政機(jī)構(gòu)在處理國家行政事務(wù)中“以人為本”的宗旨,更進(jìn)一步影響了政府決策,尤其在制定有關(guān)弱勢群體(本文著重介紹有關(guān)失地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制問題的研究)的保障機(jī)制時(shí),忽視了其應(yīng)享受的權(quán)利,未能充分體現(xiàn)我國建設(shè)和諧社會進(jìn)程中公平正義的基本原則。

“利益最大化”與合法權(quán)益的保障失效。國家行政部門在制定土地征收制度伊始,是為了更快地發(fā)展和保護(hù)我國的工業(yè)領(lǐng)域,以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長。但同時(shí),土地征收過程也是各級政府不斷追求自身利益最大化的過程。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),在近年的土地征收過程中存在大量違規(guī)、違法現(xiàn)象,其中以各級政府行政部門違章強(qiáng)行用低價(jià)把土地從農(nóng)民手中搶走,再按市價(jià)拍賣給土地需求者,從而謀取土地差價(jià)居多。這其中又存在政府自身為追求集體利益最大化和部分行政人員因行政思想腐化而引起的腐敗行為。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展,部分政府官員和行政人員在公共領(lǐng)域中為了追求自己的最大效用、權(quán)力、地位、待遇、名譽(yù)等,把公共利益放在次要地位,導(dǎo)致政府能力的弱化和腐敗的蔓延。無論以集體為主或以個(gè)人為主的利己行為都是政府行政人員行政思想轉(zhuǎn)變、行政道德缺失的直接結(jié)果。為了尋求自身利益最大化,行政主體可以忽略行政客體的合法利益,從而導(dǎo)致整個(gè)部門的行政文化水平倒退。這種與民爭利的行為顯然不符合對政府公正廉潔的要求,嚴(yán)重違背了政府建立服務(wù)型行政文化的導(dǎo)向,偏離了政府試圖在不同市場主體與客體之間建立“公平正義”行政文化的目標(biāo),造成對失地農(nóng)民權(quán)益保障的失效。

“以人為本”的主體行政文化淡化。由于我國當(dāng)前產(chǎn)權(quán)制度并不完善,產(chǎn)權(quán)界定不清晰,導(dǎo)致農(nóng)村被征地農(nóng)民的集體土地所有權(quán)難以確定。《物權(quán)法》第六十條雖然規(guī)定了集體土地所有權(quán)的主體即集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織,但集體經(jīng)濟(jì)組織的概念過大、范圍過廣,到底應(yīng)該由誰來擔(dān)任集體土地的產(chǎn)權(quán)代表,法律尚沒有明確界定。目前在我國普遍實(shí)行的是由村委會、鄉(xiāng)政府等充當(dāng)集體土地產(chǎn)權(quán)代表的制度,并非農(nóng)民代表或農(nóng)民本身,這極大地?fù)p害了集體土地所有權(quán)個(gè)體的基本利益。因?yàn)殡S著市場經(jīng)濟(jì)和社會化程度的高速發(fā)展,越來越多的行政人員逐漸淡忘了“以人為本”的行政文化,取而代之的是“以行政人為本”的錯(cuò)誤思想。由于缺乏正確行政文化的指導(dǎo)和真正“以人為本”的行政思想規(guī)范,一段時(shí)間以來,由行政人員組建的村委會、鄉(xiāng)政府在充當(dāng)集體土地所有權(quán)代表執(zhí)行分配和發(fā)放失地農(nóng)民補(bǔ)償金等土地利益的時(shí)候,出現(xiàn)了大量的由村集體、鄉(xiāng)政府直接挪用、截留、侵吞或多分給自己的親朋好友,以及化整為零在村民中私分的現(xiàn)象,真正被分配到農(nóng)民個(gè)體手中的補(bǔ)償費(fèi)微乎甚微,與行政人員需遵從的“以人為本”的主體行政文化背道而馳。

服務(wù)大眾的行政價(jià)值取向。當(dāng)今各國在政府建設(shè)中越來越強(qiáng)調(diào)服務(wù)型政府的創(chuàng)建,與之相配套的便是服務(wù)型行政文化的形成。尤其在中國這樣一個(gè)弱勢群體保護(hù)力度較低的國家,服務(wù)型行政文化的有效形成更是當(dāng)務(wù)之急?？v觀我國的土地征收制度,在整個(gè)征收過程中,沒有確立具體的征收對象范圍,限制了被征收者作為當(dāng)事一方參與了解征地細(xì)則、參加土地征收聽證會、爭取補(bǔ)償款標(biāo)準(zhǔn)的各項(xiàng)權(quán)利,還未建立健全土地征收司法救濟(jì)程序等等。造成失地農(nóng)民權(quán)益得不到基本保障的根本原因之一,就是在正處于建設(shè)階段的服務(wù)型政府中尚未形成健全的服務(wù)型行政文化。這種新的行政價(jià)值取向應(yīng)該是服務(wù)、法治、效率、責(zé)任、廉潔和創(chuàng)新。在征收農(nóng)村土地的過程中,這種行政價(jià)值取向可以引導(dǎo)行政人員幫助失地農(nóng)民明確闡述并實(shí)現(xiàn)其公共利益,建立完善的失地農(nóng)民合法權(quán)益保護(hù)機(jī)制和司法救濟(jì)程序,而不是試圖去控制或剝削他們。人民大眾是行政活動(dòng)的中心,行政人員要將自己定位于服務(wù)者的角色上,以公眾的利益和需要為其行動(dòng)導(dǎo)向,圍繞公眾展開服務(wù),履行職能。“行政就是服務(wù),公眾就是顧客。”全心全意為人民服務(wù)是行政文化建設(shè)的核心,一切行政行為都應(yīng)圍繞這個(gè)核心來進(jìn)行。(作者單位:蘭州大學(xué)管理學(xué)院)