監(jiān)管別有行難處

許友明　楊　斌

“兩小一土”加工棉花是違反《棉花質(zhì)量監(jiān)督管理條例》的行為。近幾年，纖維檢驗機構(gòu)根據(jù)法定職責開展對“兩小一土”違法行為的專項整治行動，但結(jié)果是，每年依然會出現(xiàn)新的“兩小一土”，而且舊有的違法者也沒有完全消失。這其中多層次的原因值得我們關注。

執(zhí)法環(huán)境有不利

一些基層政府存在認識上的誤區(qū)。盡管纖檢機構(gòu)每年都與地方政府溝通，并由政府組織牽頭質(zhì)監(jiān)局、工商局、發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委、供銷社以及“兩小一土”違法行為比較猖獗的基層地方政府召開碰頭會，要求各單位各部門根據(jù)上級要求做好棉花加工秩序整治工作，各司其職，通力合作，維護棉花市場秩序，保障交易各方的合法權(quán)益。大家在會上都表示一定按照要求積極開展工作，履行好自身的職能，但會后，對于地方基層政府來說，這些事情是“說起來重要，干起來次要，關鍵時刻就可以不要”。甚至個別地方政府的領導認為，棉花加工以前用的就是這些設備，現(xiàn)在為什么不能用？而且這些設備也是合法正規(guī)的生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的，又不是“兩小一土”加工點自己搞的，它生產(chǎn)企業(yè)能賣，為什么我們的加工點就不能用？個別領導甚至還認為，這些加工點不僅能為當?shù)刎斦杖胱鞒鲆恍┴暙I，而且還可以為當?shù)亟鉀Q一些富余勞動力的工作，給當?shù)乩习傩仗峁┝艘粭l增加收入的途徑，是一舉幾得的好事情；而且這是我們地方自己的資源，我們是就地就近利用，又不是到別人的地盤上去搶別人的資源，給他人造成侵害，為什么要打擊取締呢？

可以說，基層政府、當?shù)乩习傩占啊皟尚∫煌痢边`法加工者認識上的共性錯誤，造成了當?shù)鼗鶎诱畬@一違法行為是面上反對暗地縱容支持，形成了“兩小一土”違法加工行為在一些區(qū)域得以長期存在的土壤。

相關部門對打擊“兩小一土”違法加工行為配合的不積極，也是執(zhí)法環(huán)境的不利因素。專業(yè)纖檢機構(gòu)在檢查以后，一方面對職能范圍內(nèi)的直接予以查處，另一方面將無加工資格、無營業(yè)執(zhí)照收購加工單位個人及時向工商部門通報，希望他們能積極予以查處，取締相關資格或吊銷他們的營業(yè)執(zhí)照，對“兩小一土”非法加工的單位和個人向供電部門通報，要求供電部門根據(jù)國家有關規(guī)定終止供電。但做了這些工作后就沒有下文了。

以其特點難打擊

特點一：“兩小一土”行為的非法性可分兩種情況：第一類是經(jīng)營者已取得了棉花收購加工資格，且有營業(yè)執(zhí)照，用“兩小一土”設備非法加工棉花，違反了《棉花質(zhì)量監(jiān)督管理條例》的相關規(guī)定；第二類是什么證照都沒有，既無營業(yè)執(zhí)照又無棉花收購加工資格，既違反了《棉花質(zhì)量監(jiān)督管理條例》的相關規(guī)定，又同時違反了國家工商管理的法律法規(guī)，是徹頭徹尾的純粹意義上的非法加工。對這第二類的非法加工行為進行打擊取締，就不僅僅是專業(yè)纖檢機構(gòu)一個部門的事了。

特點二：非法加工具有隱蔽性和游擊性。當前在部分地區(qū)存在的“兩小一土”非法加工者，大部分都是既無營業(yè)執(zhí)照又無棉花收購加工資格的。這些非法加工點規(guī)模都不大，一般都處于棉花資源相對比較集中的種植產(chǎn)區(qū)。就地就近就便，是他們的特點。找兩間房，圈一點場地，湊點資金，再找?guī)讉€人，買二手的土設備，馬上就能組建成一個“兩小一土”非法加工點。有的甚至直接開在某個人的家里。說它是家庭作坊，又不像。如果去打擊取締，又等于進了民宅。當風聲緊時，或者棉花年度收成不好，它就立即停工或干脆不開工了。他們的自由度很大，與執(zhí)法部門玩的是“你來我退，你走我回”的游擊戰(zhàn)術。“兩小一土”加工點多數(shù)均無證照，因此打擊的對象基本都是“兩小一土”非法加工的自然人。而對自然人的處罰打擊又是專業(yè)纖檢機構(gòu)力所不及的。

政策法規(guī)有不足

從《棉花質(zhì)量監(jiān)督管理條例》幾處條款的規(guī)定來看，應當是針對已取得加工資格的主體利用“兩小一土”設備對棉花進行非法加工而設定的，其重點是針對已有資格并取得營業(yè)執(zhí)照的單位或個人，因此其處罰的條款才有“由原資格認定機關取消其棉花加工資格”一說。但在現(xiàn)實中，如前所說，大多數(shù)“兩小一土”非法加工者均既無加工資格又無營業(yè)執(zhí)照，纖檢機構(gòu)對其進行查處本就很困難。如再把情況通報給工商等相關部門，讓他們?nèi)ト∠Y格吊銷營業(yè)執(zhí)照一說肯定是無從談起。如果有的部門上門口頭責令停止加工，或以罰款名義變相地收幾個管理費，這反過來讓“兩小一土”加工者變得膽子更大了。如果單單讓纖檢機構(gòu)去采取沒收或銷毀等強制措施，則很難取得成功，因為阻力太大，當?shù)乩习傩諘浩饑サ摹?/p>

另外，規(guī)定的條文有模糊之處?！睹藁ㄙ|(zhì)量監(jiān)督管理條例》規(guī)定，纖檢機構(gòu)可以采取沒收銷毀的強制措施，但怎么去實施？規(guī)定很籠統(tǒng)很模糊，又有誰去執(zhí)行？是纖檢機構(gòu)，在目前顯然不現(xiàn)實。請公安配合，也不一定就能奏效，況且也不能每次執(zhí)法都把公安帶上。因為這些加工點往往均開設在偏僻冷清之處，有的地方連一般車輛都進不去，拿什么去實施執(zhí)行對土設備的沒收銷毀？

自身措施不到位

履行職能的各項保障措施不到位、政策不到位，責、權(quán)、利不一致。按照國家“三定方案”，專業(yè)纖檢機構(gòu)應參照公務員管理，履行《棉花質(zhì)量監(jiān)督管理條例》賦予的職能，可到了地方上，纖檢機構(gòu)卻成了自收自支的事業(yè)單位，既要履行法律法規(guī)賦予的職能，又要通過創(chuàng)收來養(yǎng)活自己。

還有，專業(yè)纖檢機構(gòu)在打擊取締“兩小一土”問題上的畏難情緒。一是認為這不是纖檢機構(gòu)一家的責任；二對無資格無營業(yè)執(zhí)照加工者（自然人）查處力不從心；三對“兩小一土”非法加工者阻撓抗拒執(zhí)法檢查的應對手段缺乏。一旦去打擊查處，不僅可能遇到非法加工者的直接阻撓，甚至還會遭到當?shù)剞r(nóng)民以及加工者雇用人員的群起抗拒，有的還豢養(yǎng)了看門犬來威脅執(zhí)法人員。這種情況出現(xiàn)時，真正的非法加工者自己往往躲了起來，還可能在背后指使群眾阻撓抗拒執(zhí)法，使得人員相對薄弱的基層纖檢機構(gòu)無法得以順利檢查執(zhí)法，更不用說沒收銷毀土設備了。

面對上述種種現(xiàn)狀，筆者認為，當前我們應該從以下幾個方面著重努力：

一是加大宣傳力度，提高認識?；鶎宇I導必須樹立大局意識，學會從全局利益、從國家戰(zhàn)略的高度來認識問題、處理問題。要加大對產(chǎn)棉區(qū)當?shù)剞r(nóng)民的宣傳力度，提高他們的認識，孤立“兩小一土”非法加工者，形成有利于打擊取締“兩小一土”非法加工的環(huán)境氛圍。

二是將“兩小一土”非法加工等棉花違法行為的整治效果內(nèi)容納入到產(chǎn)棉區(qū)地方政府，特別是基層政府領導的年度工作目標責任中去，再由各級政府將這一目標分解落實到所屬質(zhì)監(jiān)、工商、供電、公安等部門的工作目標工作任務中，由當?shù)卣訌妼@些部門的考核監(jiān)督，特別是對各部門的銜接之處要作為監(jiān)督重點，使整治工作不留空白和縫隙，形成整治行動鏈，加強部門間的聯(lián)動和協(xié)調(diào)，形成合力。

三是對現(xiàn)行法律法規(guī)的個別條文加以明朗化、清晰化，以有利于基層執(zhí)法機構(gòu)的實際操作。

四是加強政策的配套和完備，加強對棉花生產(chǎn)加工設備的管理。對從事棉花生產(chǎn)加工設備的企業(yè)實施許可準入；對棉花機械設備產(chǎn)品實行目錄管理，堅決禁止生產(chǎn)淘汰落后的棉花加工設備，由權(quán)威部門定時公布淘汰設備目錄；加大對生產(chǎn)被淘汰棉花生產(chǎn)設備行為的查處力度。

五是對專業(yè)纖檢機構(gòu)的身份地位、經(jīng)費裝備，一定要保障到位，形成責權(quán)的統(tǒng)一和對等，特別是對基層專業(yè)纖檢機構(gòu)，更應如此。目前，省級專業(yè)纖檢機構(gòu)向公務員過渡都已基本明確，而長期在基層第一線直接從事面廣量大的執(zhí)法打假工作的基層纖檢機構(gòu)，到如今卻還是一個完全自收自支的事業(yè)單位，于理于情都說不過去。

（作者單位：揚州市纖維檢驗所）