中國(guó)治理困境下政策工具的選擇

內(nèi)容摘要 政府之所以選擇運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法這種政策工具，是受到?jīng)Q策議程、資源短缺和政府間合作狀態(tài)三個(gè)因素制約的。運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的必然性，反映了政府在治理過(guò)程中面臨著一些實(shí)際的困境，而且它所體現(xiàn)出來(lái)的治理功能也并非總是消極的。一味地否定運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，既不符合中國(guó)公共治理的現(xiàn)實(shí)需要，也不是一種嚴(yán)肅的學(xué)術(shù)態(tài)度。

關(guān) 鍵 詞 運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法 政策工具 治理困境

作者 唐賢興，復(fù)旦大學(xué)公共政策研究中心主任、副教授、博士。（上海：200433）

各種批評(píng)觀(guān)點(diǎn)的局限性

為了揭示政府在制定公共政策時(shí)是如何進(jìn)行政策選擇的，我們必須對(duì)政策工具（policy instruments）進(jìn)行系統(tǒng)的考察。為了有效地制定公共政策，政策制定者“必須理解他們自己可能采取政策工具的范圍，同時(shí)也理解在這些不同政策工具之間存在的某種差異”［1］?！斑\(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”是到目前為止中國(guó)政府最為依賴(lài)的一種治理手段，是一種針對(duì)管理中的一些頑癥進(jìn)行集中整治的方式，因而表現(xiàn)出臨時(shí)性、間斷性和強(qiáng)制性等特征。

在政府部門(mén)樂(lè)此不疲又不假思索地采取這種政策工具的同時(shí)，學(xué)術(shù)界則對(duì)這種治理現(xiàn)象提出了尖銳的批評(píng)。研究者們對(duì)運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法所持的批評(píng)與否定態(tài)度驚人地一致，很少認(rèn)識(shí)到這種帶有必然性的治理方式還存在著某些方面的積極功能。特別是，對(duì)本來(lái)具有臨時(shí)性特點(diǎn)的運(yùn)動(dòng)式治理何以在實(shí)踐中會(huì)演變成一種常態(tài)化的政府管理方式，現(xiàn)有的理論研究缺乏深入的探討。實(shí)際上，隱藏在這個(gè)問(wèn)題背后的是中國(guó)治理過(guò)程所面臨的困境，其中，政策工具的選擇困境尤為突出。

一些分析者指出，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的基本過(guò)程存在著一個(gè)無(wú)法跳出的“輪回”：震驚社會(huì)的重大惡性事件發(fā)生→領(lǐng)導(dǎo)做出重要指示→政府有關(guān)部門(mén)召開(kāi)緊急會(huì)議，部署專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)→執(zhí)法部門(mén)展開(kāi)聲勢(shì)浩大的檢查、處罰行動(dòng)→總結(jié)表彰，宣布專(zhuān)項(xiàng)整治取得了豐碩成果［2］。也許這是運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法這種治理模式受到廣泛批評(píng)的原因所在。因?yàn)槊看芜\(yùn)動(dòng)式執(zhí)法所達(dá)到的“成果”只是行動(dòng)本身所規(guī)定的目標(biāo)（也就是政府管理中的“指標(biāo)”），指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并不等同于問(wèn)題的解決。這可以看出，那些對(duì)運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法持批評(píng)態(tài)度的理論觀(guān)點(diǎn)實(shí)際上存在著其自身的悖論：對(duì)政府用非常規(guī)的方法來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題抱著很高的期望。但中國(guó)的現(xiàn)實(shí)是，很多社會(huì)公共問(wèn)題從根本上來(lái)說(shuō)超出了政府管理部門(mén)本身的能力范圍，在社會(huì)發(fā)生快速轉(zhuǎn)型、政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系發(fā)生巨大變化的現(xiàn)實(shí)趨勢(shì)下，政府若再像以往那樣扮演唯一的治理主體已經(jīng)不能滿(mǎn)足解決公共問(wèn)題的需要了。因此，每次運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法為下一次類(lèi)似的行動(dòng)提供了契機(jī)——當(dāng)問(wèn)題的嚴(yán)重性積累到一定程度后，下一次運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法便到來(lái)了。

對(duì)于運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的后果的批評(píng)，大致有這樣一些代表性的理論觀(guān)點(diǎn)：第一，帶有人治色彩的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法有悖于法治精神，損害了法律的權(quán)威，同時(shí)也是一種反市場(chǎng)的行為；第二，具有形式主義特征的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，既助長(zhǎng)了政府執(zhí)法的隨意性，降低政府信用，又助長(zhǎng)了違法者的投機(jī)心理，是一種浪費(fèi)行政資源但效率低下的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的管理方式；第三，效率和工具主義取向的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，往往導(dǎo)致執(zhí)法的公正性缺失以及對(duì)人權(quán)的侵害。

如果是泛泛而論，這些批評(píng)在一定程度上無(wú)疑是正確的，但是，當(dāng)我們把運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法放到具體情境下進(jìn)行分析的時(shí)候，那么，有關(guān)的批評(píng)就存在著一些問(wèn)題。任何類(lèi)型的政府治理在回應(yīng)環(huán)境挑戰(zhàn)時(shí)都會(huì)選擇相應(yīng)的政策工具，而且一般而言，特定的政策工具都是針對(duì)特定的問(wèn)題的。政府在回應(yīng)環(huán)境的需要和壓力而做出決策時(shí)，選擇什么樣的問(wèn)題進(jìn)入政策議程，選擇什么樣的政策工具來(lái)解決問(wèn)題，必然受到多方面因素的制約，而不可能是純粹主觀(guān)隨意性的行動(dòng)?？紤]到在現(xiàn)代化過(guò)程中政府能夠運(yùn)用的資源相對(duì)來(lái)說(shuō)總是有限的，因此，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法希望能在資源限制條件下盡快解決問(wèn)題也應(yīng)該可以得到理解，何況運(yùn)動(dòng)式治理本身具有一定的社會(huì)動(dòng)員功能。從公共管理的角度來(lái)說(shuō)，中國(guó)在治理過(guò)程中一直缺乏有效的政府間合作機(jī)制，而從成熟的治理機(jī)制的要求來(lái)說(shuō)，政府間的合作關(guān)系至關(guān)重要。運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法至少在一定程度上可以成為促成政府間合作的一個(gè)因素。

本文從政府決策中對(duì)政策問(wèn)題的確定、資源短缺條件下的政策工具選擇和增進(jìn)政府間合作這三個(gè)角度，對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的必然性、客觀(guān)價(jià)值以及這種治理方式面臨的困境進(jìn)行分析，并試圖對(duì)一些反思和質(zhì)疑運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的理論觀(guān)點(diǎn)重新進(jìn)行檢驗(yàn)。

公共問(wèn)題的多樣性與決策問(wèn)題

界定中的政府偏好

運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的一個(gè)主要特征是有關(guān)部門(mén)在短期內(nèi)最大限度地動(dòng)員自身資源，對(duì)某些管理頑癥進(jìn)行集中清理整頓。這就很容易引起人們的質(zhì)疑：既然政府在日常執(zhí)法中經(jīng)常說(shuō)“一抓就靈”，為什么平時(shí)不抓？為什么經(jīng)常聲稱(chēng)對(duì)違法行為要“露頭便打”，又為何常?！梆B(yǎng)鼠成患”？作為對(duì)現(xiàn)象和事實(shí)的描述，這些質(zhì)疑本身沒(méi)有什么過(guò)分之處，但如果我們從實(shí)際的決策過(guò)程來(lái)思考，那么，對(duì)那些管理頑癥進(jìn)行集中整治并不是政府治理過(guò)程中的反?，F(xiàn)象，相反，在相當(dāng)程度上存在著某種必然性和必要性。

公共政策制定的第一步工作是明確界定政策問(wèn)題。然而，由改革開(kāi)放所推動(dòng)的社會(huì)轉(zhuǎn)型在相當(dāng)程度上是一個(gè)問(wèn)題增生的過(guò)程，即隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，需要由政府來(lái)解決的問(wèn)題越來(lái)越多，表現(xiàn)出高度的復(fù)雜性、異常性和相互依賴(lài)性的特點(diǎn)。這使得政策的執(zhí)行存在馬茲曼尼安和薩巴蒂爾所說(shuō)的“技術(shù)性困難”［3］。比如在環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上，在為消除污染而設(shè)計(jì)政策時(shí)，我們必須承認(rèn)幾乎沒(méi)有什么可用的辦法能使其中的目標(biāo)徹底實(shí)現(xiàn)，因?yàn)檫@涉及到一系列的政策制定和執(zhí)行；再如經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，技術(shù)創(chuàng)新，以及人們行為的改變。面對(duì)有著多方面根源的社會(huì)公共問(wèn)題，要設(shè)計(jì)一個(gè)單一的政策和采取某種單一的政策工具，在通常情況下可以被認(rèn)為是徒勞無(wú)功的。

政府在治理中面臨的一個(gè)實(shí)際困難，是在眾多問(wèn)題中選擇什么樣的問(wèn)題進(jìn)入決策議程。究竟什么樣的問(wèn)題可以進(jìn)入政府決策議程，政府又將采取什么樣的政策工具來(lái)解決這些問(wèn)題，受到很多方面因素的制約。以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心的改革戰(zhàn)略，實(shí)際上為公共決策設(shè)定了問(wèn)題進(jìn)入政府議程的特定模式。受到資源相對(duì)缺乏的制約，政府在決策時(shí)必然要對(duì)哪些問(wèn)題是公共決策問(wèn)題和哪些不是做出選擇，也就是說(shuō)，并非所有的問(wèn)題都能進(jìn)入政府的議程。即使引起政府重視的那些問(wèn)題，在進(jìn)入決策議程時(shí)也存在著一個(gè)輕重緩急的優(yōu)先次序排列問(wèn)題。對(duì)于運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法要解決的那些問(wèn)題，可能存在著以往政府主觀(guān)上不予重視的因素，但更主要的原因往往在于，這些問(wèn)題在特定的決策時(shí)間范圍內(nèi)還排不上政府的議程。當(dāng)一些社會(huì)問(wèn)題和矛盾越來(lái)越嚴(yán)重，產(chǎn)生了具有相當(dāng)影響的事件，政府面臨來(lái)自公眾越來(lái)越大的壓力時(shí)，這些問(wèn)題就容易進(jìn)入政府議程，按照約翰·金登的說(shuō)法，這時(shí)候解決問(wèn)題的“政策之窗”打開(kāi)了［4］。這時(shí)候之所以需要集中相應(yīng)的資源，在短期內(nèi)對(duì)日益嚴(yán)重的公共問(wèn)題進(jìn)行集中整治，原因就在于迫切需要政府在“政策之窗”被打開(kāi)的時(shí)候抓住機(jī)會(huì)迅速采取行動(dòng)，否則機(jī)會(huì)稍縱即逝，會(huì)錯(cuò)過(guò)解決問(wèn)題的時(shí)機(jī)。因此，按照心理學(xué)家的說(shuō)法，在對(duì)運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法進(jìn)行批評(píng)的時(shí)候，批評(píng)者經(jīng)常容易產(chǎn)生“旁觀(guān)者迷”的認(rèn)知偏差，其中的一些批評(píng)就難免失之公正。

其實(shí)，無(wú)論是什么樣的政治和決策體制，現(xiàn)實(shí)中的大多數(shù)決策往往是在模糊性狀態(tài)下做出來(lái)的。科恩等人早在1972年就提出了政策選擇的“垃圾桶模型”（Garbage Can Model），認(rèn)為政策制定過(guò)程是一個(gè)“有組織的無(wú)政府狀態(tài)”［5］。一方面，“有組織的無(wú)政府狀態(tài)”意味著，決策必然包含著巨大的模糊性。模糊性是一種“對(duì)于同樣的環(huán)境或現(xiàn)象有著多種思考方式的狀態(tài)”［6］。對(duì)于決策而言，多種思考方式的存在經(jīng)常會(huì)帶來(lái)含糊、混亂與壓力，其背后的利益關(guān)系也許是不可調(diào)和的。如上海市2007年7月展開(kāi)的整治群租房的集中執(zhí)法行動(dòng)，在決策過(guò)程中就面臨著不同利益、偏好與價(jià)值觀(guān)的沖突。據(jù)來(lái)自決策部門(mén)的信息，當(dāng)時(shí)在進(jìn)行決策時(shí)，一些決策者認(rèn)為群租房危害到公共安全，加大了政府治理的難度，因此必須予以堅(jiān)決打擊；而另一些決策者認(rèn)為，要求整治的聲音主要來(lái)自社會(huì)中的一些強(qiáng)勢(shì)群體，而鮮有處于弱勢(shì)地位的群租客的利益表達(dá)，因此，純粹的打擊無(wú)助于問(wèn)題的解決。

另一方面，“有組織的無(wú)政府狀態(tài)”意味著，決策者的偏好是成問(wèn)題的。中外大量案例表明，政策制定者不僅幾乎從來(lái)沒(méi)有非常清晰地闡述其政策目標(biāo)，而且經(jīng)常因時(shí)間的限制而匆忙做出的決定并未弄清其偏好究竟是什么。如，為期30天的北京市整治黑車(chē)的“狂飆行動(dòng)”（2006年5月）——這一行動(dòng)被有關(guān)專(zhuān)家稱(chēng)之為“運(yùn)動(dòng)式行政執(zhí)法的典型范例”——要達(dá)到的政策目標(biāo)是杜絕黑車(chē)，但是，在多長(zhǎng)時(shí)間里、在哪些區(qū)域杜絕黑車(chē)現(xiàn)象并沒(méi)有得到明確的闡述。尤其是，落后的城市公共交通體系是黑車(chē)泛濫的一個(gè)深層次原因，但如何改善和解決這個(gè)問(wèn)題，并沒(méi)有被當(dāng)作是整治行動(dòng)需要考慮和解決的問(wèn)題。在上述兩個(gè)情況下，決策者并不清楚什么才是公共政策真正需要解決的問(wèn)題，而且政策問(wèn)題的界定常常是模糊的且不斷變化的。既然政策問(wèn)題和政策偏好都不清楚，決策者也就不可能選擇能夠帶來(lái)最大凈收益的政策工具［7］。

管理資源的匱乏與政策工具的選擇空間

政策工具理論告訴我們，多種政策工具的存在以及它們之間的差異性，說(shuō)明大多數(shù)政策工具在技術(shù)上都是可替代的。這就意味著，盡管一個(gè)政府部門(mén)或機(jī)構(gòu)可能對(duì)一些特定的政策工具存有偏好，但任何選定的政策工具不能單獨(dú)發(fā)揮作用，而必須與其他政策工具配合使用。但轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)政府治理面臨的另一個(gè)困境是，面對(duì)市場(chǎng)失效和社會(huì)失序，政府除了采取運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法這種手段之外，幾乎不存在可供選擇的其他政策工具。

前述問(wèn)題的不斷增生并不是我們理解政府選擇治理手段的充分條件，但問(wèn)題的增生加劇了中國(guó)超大規(guī)模社會(huì)的資源稀缺與需求滿(mǎn)足之間的緊張關(guān)系，對(duì)治理手段的選擇產(chǎn)生了直接的規(guī)定性。超大社會(huì)的屬性對(duì)于實(shí)現(xiàn)政府治理構(gòu)成了一個(gè)特殊的條件。當(dāng)然，社會(huì)資源總量不能滿(mǎn)足社會(huì)總體需求的矛盾性，并不一定必然導(dǎo)致社會(huì)紊亂、失控和無(wú)序，比如在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的大部分時(shí)間里就是這樣。改革后之所以出現(xiàn)很多領(lǐng)域的失控和失序狀態(tài)，不僅在于資源總量不足以滿(mǎn)足超大規(guī)模人口日益增長(zhǎng)的需求，更在于資源分配的方式出現(xiàn)了問(wèn)題，比如大量黑車(chē)和群租房問(wèn)題的出現(xiàn)，在相當(dāng)程度上是對(duì)稀缺資源的分配不公正的結(jié)果。這就是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期政府所面對(duì)的問(wèn)題特性的本質(zhì)所在。

政府治理特定社會(huì)問(wèn)題所需要的資源是多樣的，包括政府管理部門(mén)自身所擁有的物質(zhì)性資源（人、財(cái)、物等），也包括不屬于政府所擁有、但通過(guò)一些制度化的安排（比如社會(huì)動(dòng)員，合作制度等）能為政府所用的“非政府資源”（比如市場(chǎng)機(jī)制、非政府組織、民眾個(gè)人的力量，等等）。后者更多地表現(xiàn)為制度資源，因?yàn)槊癖妼?duì)政府及其管理行為的認(rèn)知和態(tài)度、公共部門(mén)與私人部門(mén)之間的關(guān)系狀況，都將對(duì)政府的治理行為產(chǎn)生重要的影響。

但是，就中國(guó)超大社會(huì)的治理?xiàng)l件來(lái)說(shuō)，物質(zhì)性資源（相對(duì)于需求來(lái)說(shuō)）總是有限的。在民主和法治不斷進(jìn)步的背景下，政府要取得并擁有物質(zhì)性資源將被嚴(yán)格控制在制度的范圍內(nèi)。然而，日益增長(zhǎng)的人口及其需求對(duì)政府提供公共服務(wù)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。由此使運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法作為資源稀缺條件下糾正市場(chǎng)失效和社會(huì)失序的一種權(quán)宜之計(jì)，便經(jīng)常成為政府治理的工具。

從最終解決問(wèn)題來(lái)看，絕大多數(shù)運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法是無(wú)效的。為緩解環(huán)境的壓力，同時(shí)為了塑造自身的合法性基礎(chǔ)，政府必須盡最大努力來(lái)解決復(fù)雜的社會(huì)公共問(wèn)題。這就需要運(yùn)用一定的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，從社會(huì)中汲取資源以彌補(bǔ)自身物質(zhì)性資源的缺乏。在中國(guó)，運(yùn)動(dòng)式治理雖然是政府比較拿手的經(jīng)驗(yàn)手段，也體現(xiàn)著一些嚴(yán)重的人治色彩，但我們不能懷疑在資源匱乏和制度能力不足的背景下，運(yùn)動(dòng)式治理所具有的社會(huì)動(dòng)員功能。

強(qiáng)調(diào)通過(guò)動(dòng)員促使人的觀(guān)念和行為發(fā)生變化這一點(diǎn)非常重要。決策者總是希望通過(guò)實(shí)施公共政策來(lái)改變目標(biāo)群體的需求與偏好，從而改變和塑造人的行為。超大社會(huì)意味著任何一項(xiàng)公共政策或政府計(jì)劃都將面對(duì)著龐大的目標(biāo)群體。目標(biāo)群體的規(guī)模越是龐大和多樣，要想用預(yù)想的方式來(lái)影響目標(biāo)群體的行為就越困難。但是，目標(biāo)群體的規(guī)模不是影響政府采取運(yùn)動(dòng)式治理的充分條件，公共政策使目標(biāo)群體的行為發(fā)生改變的程度是更重要的因素。使人的行為發(fā)生改變的程度越低，政策實(shí)施的難度就越大，這時(shí)候采取運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，就是要通過(guò)強(qiáng)制性實(shí)施公共政策以便塑造人的行為。在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，經(jīng)常出現(xiàn)公民漠視社會(huì)基本規(guī)則的情形。根據(jù)法社會(huì)學(xué)的觀(guān)點(diǎn)，任何規(guī)則都是通過(guò)制裁或懲罰而起作用的，沒(méi)有制裁功能的規(guī)則是沒(méi)有意義的。在遵守規(guī)則還沒(méi)有成為人們的社會(huì)習(xí)慣的背景下，治理機(jī)構(gòu)選擇運(yùn)動(dòng)式治理，希圖通過(guò)“重拳出擊”、“從重從嚴(yán)從快”所產(chǎn)生的威懾效果來(lái)達(dá)到保證秩序的目的，盡管存在著過(guò)度使用或迷信懲罰的危險(xiǎn)，但不失為一種驅(qū)使人們遵守規(guī)則的可行途徑。因此，我們不能忽視運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法所包含的警示價(jià)值。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，可以將政策工具的建立——實(shí)施運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，看作是一種重新達(dá)成規(guī)則合法性的努力。

從有效治理的制度資源來(lái)說(shuō)，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法在一定程度上也具有一定的動(dòng)員功能，尤其在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中更是如此。真正的社會(huì)動(dòng)員由社會(huì)多元主體協(xié)同參與，政府借此能夠有效使用各種非政府資源。在這樣的社會(huì)中，國(guó)家擁有邁克爾·曼恩所說(shuō)的強(qiáng)大的“基礎(chǔ)性權(quán)力”（infrastructural power），即國(guó)家能夠滲透到公民社會(huì)、并經(jīng)由與公民社會(huì)的制度化協(xié)商而合理地執(zhí)行政治決策的能力［8］。在公民社會(huì)比較成熟、市場(chǎng)比較發(fā)達(dá)、法治比較健全的國(guó)家，政策等規(guī)則之所以能有效執(zhí)行，就在于國(guó)家具有這方面的“制度能力”（institutional capacity），能有效地動(dòng)員到各種社會(huì)資源。但是，在中國(guó)改革以來(lái)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，雖然市場(chǎng)化、公民社會(huì)、民主和法治等力量在日益成長(zhǎng)，但國(guó)家可資利用的非政府資源依然很有限。在上海整治群租房的案例中，社區(qū)內(nèi)的公民社會(huì)力量，比如業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)管理機(jī)構(gòu)，由于制度和職能上的局限而無(wú)法成為與政府具有同等能量的治理者。在這樣的背景下，政府只能運(yùn)用其法律上的國(guó)家自主權(quán)自行采取行動(dòng)，而不存在與公民社會(huì)的制度化協(xié)商。但這并不意味著運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法會(huì)妨礙多方治理主體之間的協(xié)商、溝通和相互學(xué)習(xí)。如，在群租房整治行動(dòng)中，政府已經(jīng)開(kāi)始日益依賴(lài)社區(qū)力量來(lái)達(dá)到治理的目標(biāo)。

政府部門(mén)間合作的缺乏與運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法

管理者在任何情境中的選擇，決定了組織是否能夠適應(yīng)環(huán)境、影響環(huán)境或者試圖減輕環(huán)境對(duì)自身的影響。在當(dāng)今社會(huì)，各種組織所面臨的是更加復(fù)雜和不確定的環(huán)境?！把芯拷M織變革的主要困難是組織所處的環(huán)境本身在變化，而且變得越來(lái)越快，越來(lái)越復(fù)雜。”［9］這就意味著，組織必須建立一個(gè)“更有適應(yīng)性的反應(yīng)系統(tǒng)”，以隨時(shí)準(zhǔn)備適應(yīng)環(huán)境的變化，否則它就無(wú)法獲得環(huán)境的支持，鞏固其合法性基礎(chǔ)。

但問(wèn)題是，中國(guó)當(dāng)下在治理過(guò)程中并不具備這種性質(zhì)的組織系統(tǒng)。就政府結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，能夠充分實(shí)現(xiàn)政府間的有效合作、且這種合作機(jī)制是制度化的，那么，政府就能不斷提高回應(yīng)環(huán)境挑戰(zhàn)的能力。在中國(guó)，變革現(xiàn)有的政治體系來(lái)達(dá)到充分的政府間合作，尚需很長(zhǎng)時(shí)間的探索。政府經(jīng)常采取運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的治理模式，很多時(shí)候是在缺乏政府間合作的情況下回應(yīng)環(huán)境變化的不得已手段。而令一些批評(píng)者想不到的是，正是這樣的權(quán)宜之計(jì)卻具有一定的增進(jìn)政府間合作的功能。

當(dāng)今組織所面臨的變動(dòng)不居的環(huán)境，決定了很多公共問(wèn)題無(wú)法依靠政府的一個(gè)組織來(lái)解決。實(shí)際上，眾多運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的案例顯示，政府內(nèi)各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與合作是解決公共問(wèn)題的必要條件之一，但同時(shí)也是沒(méi)有很好解決的問(wèn)題。需要去進(jìn)一步研究的問(wèn)題是，在一個(gè)行政區(qū)內(nèi)，面對(duì)那些跨越部門(mén)的橫跨性公共議題(cross-cutting issues)，究竟是什么原因使得各職能部門(mén)之間沒(méi)有進(jìn)行有效合作，以至于在問(wèn)題變得越來(lái)越嚴(yán)重之后非得要以運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的方式來(lái)解決？目前的研究還很不令人滿(mǎn)意。不過(guò)，我們可以從部門(mén)間合作得以產(chǎn)生的條件中看到其中的一些基本軌跡。

首先，資源的制約是形成部門(mén)之間合作或不合作的一個(gè)重要因素。組織尋求合作或者是為了獲得維持生存的必要資源，或者因?yàn)榇嬖谫Y源互補(bǔ)。橫向部門(mén)之間合作關(guān)系的一個(gè)重要內(nèi)容是交換資源。這是因?yàn)槊總€(gè)政府部門(mén)所分配的和所能汲取的資源（包括人力、財(cái)力、時(shí)間、權(quán)威等等）都是有限的，它們必須相互依賴(lài)，彼此運(yùn)用其他部門(mén)的資源來(lái)達(dá)成它自己的目標(biāo)。資源分割造成的資源依附和交換，實(shí)際上強(qiáng)化了政府部門(mén)之間的相互依賴(lài)，意味著在治理過(guò)程中的合作會(huì)給各部門(mén)帶來(lái)不同程度的獲益。但這并不意味著合作總是會(huì)自動(dòng)地出現(xiàn)（即使每個(gè)部門(mén)都意識(shí)到合作會(huì)給各方都帶來(lái)利益），因?yàn)閷?shí)現(xiàn)合作的動(dòng)力在不同的部門(mén)之間存在著差異。一般而言，資源相對(duì)豐富的部門(mén)（合作中的資源貢獻(xiàn)者）的合作愿望沒(méi)有資源相對(duì)短缺的部門(mén)（合作中的資源需求者）來(lái)得強(qiáng)烈，因而，經(jīng)由合作實(shí)現(xiàn)的絕對(duì)收益和相對(duì)收益在不同部門(mén)之間存在著差異。在中國(guó)目前的政府結(jié)構(gòu)中，部門(mén)之間的資源依存度較低，通過(guò)資源交換實(shí)現(xiàn)互惠、或者提高內(nèi)部效率和降低交易成本的誘因不足。一些政府部門(mén)在面對(duì)其他部門(mén)的合作需求時(shí)，既存在著合作耗費(fèi)時(shí)間的認(rèn)識(shí)，也存在著“多一事不如少一事”的心態(tài)。這可以說(shuō)明很多部門(mén)缺乏按規(guī)則辦事的能力。

其次，為了減少外部環(huán)境的不確定性從而獲得組織的正當(dāng)性地位，是組織間合作的又一大誘因。環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性制約著組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由于存在著環(huán)境系統(tǒng)的變化及其與組織之間的相互作用，大多數(shù)組織存在著合理化和生存合法化的壓力，可以說(shuō)，組織達(dá)成目標(biāo)的努力影響著它從較廣的社會(huì)中接受資源投入的能力，從而使它的生存合法化。而迫于合理化的壓力，大多數(shù)組織都急于衡量自己的效率。從合作的角度來(lái)說(shuō)，環(huán)境的復(fù)雜性影響著組織間的關(guān)系，組織提高對(duì)環(huán)境的適應(yīng)力需要通過(guò)組織之間的合作來(lái)實(shí)現(xiàn)。這是因?yàn)椋?dāng)今社會(huì)所面臨的很多重大社會(huì)或環(huán)境問(wèn)題——組織及其管理者的目標(biāo)環(huán)境是復(fù)雜的，它們無(wú)法由一個(gè)組織來(lái)解決，而需要許多復(fù)雜組織進(jìn)行共同的努力。在中國(guó)的政府治理中，很多政府部門(mén)在應(yīng)對(duì)環(huán)境變化的挑戰(zhàn)時(shí)，往往采取以不變應(yīng)萬(wàn)變的姿態(tài)，并以各種各樣的行動(dòng)（比如檢查、評(píng)比等）向公眾發(fā)出“我在做事”、“管理有效果”的信號(hào)，以此證明機(jī)構(gòu)自身存在的合理性和合法性，至于治理的效率以及社會(huì)對(duì)這種治理行動(dòng)的認(rèn)同，經(jīng)常不是治理者所關(guān)注的問(wèn)題。因此，合作與協(xié)作的需求并不強(qiáng)烈。

人們一般把政府部門(mén)之間缺乏良好的合作機(jī)制，看成是采取運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的制度根源。長(zhǎng)期以來(lái)，機(jī)構(gòu)林立、職權(quán)交錯(cuò)、多頭執(zhí)法、政出多門(mén)、扯皮推諉、管理真空、惡性競(jìng)爭(zhēng)等等話(huà)語(yǔ)，被很多研究文獻(xiàn)用來(lái)描述和批評(píng)中國(guó)的政府治理，這在一定程度上說(shuō)明政府及其部門(mén)之間缺乏良好的合作機(jī)制。就制度作為自變量來(lái)說(shuō)，這是十分重要的。制度和機(jī)制的重要性在于塑造和規(guī)范行為體的行為。合作——無(wú)論是政府部門(mén)之間的，還是政府之間的——都是改變目前政府部門(mén)各自為政、利益爭(zhēng)奪和互相扯皮現(xiàn)象的一個(gè)關(guān)鍵手段。但是，要使制度能夠促進(jìn)部門(mén)之間的合作，制度本身還應(yīng)當(dāng)被當(dāng)作因變量來(lái)看待。也就是說(shuō)，我們還應(yīng)該思考的重要問(wèn)題是，這樣的制度究竟如何得以形成。

有效的合作機(jī)制建立在參與合作的各方存在著內(nèi)在的相互間需求的基礎(chǔ)上，是經(jīng)過(guò)行為體之間多次的博弈和妥協(xié)而達(dá)成的共識(shí)性安排。塔波特指出：“當(dāng)合作成本或交易成本較低，或從共同提供的公共物品中所獲得的預(yù)期收益大于預(yù)期成本時(shí)，地方政府間傾向于自發(fā)性合作；當(dāng)協(xié)商成本過(guò)高時(shí)，地方政府缺乏共同提供公共物品的激勵(lì)，中央政府可以通過(guò)統(tǒng)一的意識(shí)形態(tài)誘導(dǎo)地方政府間的合作，來(lái)滿(mǎn)足公共物品的供給”［10］。這一觀(guān)點(diǎn)對(duì)于我們理解運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法過(guò)程中的部門(mén)關(guān)系是有啟發(fā)意義的。在目前的科層制組織結(jié)構(gòu)中，由于交易成本過(guò)大，部門(mén)之間不太可能產(chǎn)生自發(fā)的合作。這樣，當(dāng)一些公共問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重（如果存在合作，原本是可以避免的，至少可以降低其嚴(yán)重性），各種政策工具的效能又喪失殆盡，公眾和政府自身都無(wú)法容忍的時(shí)候，高一級(jí)的權(quán)威機(jī)構(gòu)便協(xié)調(diào)多個(gè)政府職能部門(mén)，迫使它們進(jìn)行合作。如北京市整治黑車(chē)的案例中，參與這一治理的政府相關(guān)部門(mén)就達(dá)到14個(gè)之多。這種合作不是出于相關(guān)部門(mén)的自發(fā)和自愿。但作為政府最后的一個(gè)政策工具，決策者和政策實(shí)施者都希望經(jīng)由運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法能達(dá)到部門(mén)間合作的目的，哪怕是甚為短暫的合作。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，運(yùn)動(dòng)式治理是作為一種政府間的合作機(jī)制而產(chǎn)生的，一些論者甚至把它看作是行政合作的高級(jí)形式［11］。

很多客觀(guān)方面的情景決定了政府有理由采用運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法這種廣受批評(píng)的政策工具。但在批評(píng)的同時(shí)，我們也應(yīng)該看到政府在治理過(guò)程中面臨著很多困境。社會(huì)和大眾對(duì)政府解決公共問(wèn)題寄予了厚望，但對(duì)業(yè)已存在的復(fù)雜的公共問(wèn)題，政府卻面臨著資源不足、不發(fā)達(dá)的公民社會(huì)無(wú)法提供幫助、政府體系內(nèi)部各部門(mén)又不能實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)與合作等多方面的尷尬。由于運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法有著一定的提出政策議程、動(dòng)員社會(huì)資源、推進(jìn)部門(mén)合作等方面的功能，加上政府長(zhǎng)久以來(lái)對(duì)這一政策工具的熟練運(yùn)用，具有臨時(shí)性特征的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法變成了政府常態(tài)的管理模式。政府自身不可能沒(méi)有意識(shí)到，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法無(wú)法從根本上解決問(wèn)題，實(shí)施的結(jié)果還會(huì)帶來(lái)負(fù)面影響。但為了回應(yīng)愈來(lái)愈難以駕馭的環(huán)境的挑戰(zhàn)，除了運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法之外，當(dāng)前和今后切實(shí)可行的行動(dòng)方式及其制度安排又是什么呢？這有待政府和社會(huì)改革的實(shí)踐做出進(jìn)一步認(rèn)真的探索，同時(shí)也應(yīng)該成為嚴(yán)肅而有責(zé)任性的學(xué)術(shù)研究的一項(xiàng)任務(wù)。

[本文為國(guó)家985二期復(fù)旦大學(xué)公共管理與公共政策創(chuàng)新基地資助項(xiàng)目“大國(guó)治理與公共政策”（05FCZD0031）和上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)一般研究項(xiàng)目“當(dāng)代中國(guó)公共政策體系變遷研究”（2007BZZ003）的階段性成果之一。]

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編輯 杜運(yùn)泉