陜西省集體林權(quán)制度改革面臨的問(wèn)題成因分析——以太白縣北溝村為例

胡崇德　王曉毅　王紅艷　雷建青

摘要對(duì)陜西省太白縣北溝村集體林權(quán)制度改革面臨的問(wèn)題進(jìn)行了闡述，如果群眾參與林改的積極性不高、承包抵押金的收繳成為難點(diǎn)、林地調(diào)整牽涉到管理費(fèi)問(wèn)題、預(yù)期的不確定性等，分析了問(wèn)題產(chǎn)生的原因及其對(duì)林權(quán)制度改革的影響。指出林改形式應(yīng)多樣化，要確保林農(nóng)從中受益，拓寬林農(nóng)增收渠道，并不斷完善林改政策。

關(guān)鍵詞林權(quán)制度改革；生態(tài)林；問(wèn)題分析；陜西省

中圖分類(lèi)號(hào) G912.82 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào) 1007-5739（2009）02-0253-02

1問(wèn)題的提出

2003年從福建省開(kāi)始，一些省市開(kāi)始對(duì)林地進(jìn)行改革，明晰林地的產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)，減少稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)農(nóng)民投資建設(shè)林業(yè)。許多地方進(jìn)行了不同模式的探索，如承包到戶(hù)、聯(lián)戶(hù)經(jīng)營(yíng)、租賃拍賣(mài)等。2004年，國(guó)家林業(yè)局特別將南方集體林產(chǎn)權(quán)制度改革列入國(guó)家林業(yè)四大重要改革之一，明確指出林權(quán)制度改革是所有林業(yè)改革當(dāng)中最核心的一個(gè)問(wèn)題。與南方的集體林不同，陜西省66.86%以上的集體林地是生態(tài)林，大部分生態(tài)林都由農(nóng)村集體統(tǒng)一管理，在20世紀(jì)末所進(jìn)行的承包經(jīng)營(yíng)中，除一部分生態(tài)林承包給了個(gè)人經(jīng)營(yíng)，大部分還都保留了集體經(jīng)營(yíng)。2007年，陜西省人民政府出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，提出以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，堅(jiān)持以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，確立農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)主體地位，進(jìn)一步明晰集體林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)處置權(quán)，確保收益權(quán)，完善相關(guān)配套政策措施，最大限度地調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾及社會(huì)力量造林、育林、護(hù)林的積極性，促進(jìn)林業(yè)資源優(yōu)化配置，進(jìn)一步解放林業(yè)生產(chǎn)力，發(fā)展林區(qū)經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)森林資源增長(zhǎng)、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民收入增加和林區(qū)和諧社會(huì)建設(shè)。其中，明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、確保收益權(quán)是改革的主要內(nèi)容。陜西省的林改采取了試點(diǎn)先行、循序漸進(jìn)的做法。在全省范圍內(nèi)選擇了包括太白縣在內(nèi)的10個(gè)縣（市、區(qū)）作為林改試點(diǎn)。試點(diǎn)工作從2007年7月開(kāi)始至2008年9月結(jié)束，其中2007年7~8月是組織準(zhǔn)備階段，2007年9月至2008年2月是勘界確權(quán)階段，2008年3~7月是建檔發(fā)證階段，2008年8~9月是總結(jié)驗(yàn)收階段。為了及時(shí)掌握陜西省集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)工作中面臨的問(wèn)題，在福特基金會(huì)的資助下，筆者于2007年10月選擇縣級(jí)試點(diǎn)村太白縣北溝村，進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查研究。

2林改面臨的問(wèn)題分析

太白縣是全省的林業(yè)大縣，森林覆蓋率達(dá)90%以上，林地總面積23.33萬(wàn)公頃，其中集體林地8.07萬(wàn)公頃，占林地總面積的35%，農(nóng)民戶(hù)均林地達(dá)到5.40hm2。1998年禁伐之前的幾年，亂砍濫伐十分猖獗，嚴(yán)重地破壞了全縣的森林資源，為此，太白縣在1998~1999年進(jìn)行了林權(quán)制度改革，主要目的是進(jìn)一步深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，管好、護(hù)好該縣現(xiàn)有森林資源，使該縣的森林資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。1998年4月，太白縣縣委、縣政府制定出臺(tái)了《太白縣集體山林實(shí)行聯(lián)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的暫行辦法》，辦法規(guī)定：縣境內(nèi)的集體山林（有林權(quán)爭(zhēng)議的林地除外）均可劃分到戶(hù)，實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制；村、組可將現(xiàn)有林地，按照1997年底的在冊(cè)人數(shù)、勞力、經(jīng)營(yíng)能力承包到戶(hù)；承包經(jīng)營(yíng)期限為50年，而且承包農(nóng)戶(hù)要根據(jù)林相繳納承包抵押金。隨即，太白縣首先在全縣的10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、15個(gè)村進(jìn)行試點(diǎn)（包括北溝村）工作。1998年8月，太白縣縣委、縣政府又制定出臺(tái)了《太白縣集體山林實(shí)行落戶(hù)酬報(bào)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制實(shí)施細(xì)則》等一系列配套政策和措施，林改在全縣范圍內(nèi)鋪開(kāi)，1999年6~7月進(jìn)行了總結(jié)驗(yàn)收。太白縣1998年的林改被概括為“抵押承包”模式，即每個(gè)林地承包農(nóng)戶(hù)必須上交一定數(shù)量的金錢(qián)作為承包林地的保證金，保證金的多少由縣里給出指導(dǎo)價(jià)，村里再根據(jù)指導(dǎo)價(jià)確定最終的數(shù)額。這種模式得到陜西省林業(yè)部門(mén)的肯定。

北溝村位于太白縣的東北方向，距離縣城6.5km。北溝村由4個(gè)村民組構(gòu)成，現(xiàn)有人口560多人、141戶(hù)。現(xiàn)階段，該村村民主要收入來(lái)源是種植蔬菜，戶(hù)年均收入在4萬(wàn)元左右。該村既是太白縣的“扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)村”，也是陜西省的“百村典型示范工程（名優(yōu)特北溝種植）”的示范村。從北溝村的林權(quán)現(xiàn)狀登記表來(lái)看，該村擁有荒山693.07hm2、有林地619.27hm2，共計(jì)1 312.34hm2。另外，北溝村范圍內(nèi)還有鎮(zhèn)有林（當(dāng)?shù)厝艘卜Q(chēng)之為社有林）約200hm2，主要分布在東溝；省有林（當(dāng)?shù)厝艘卜Q(chēng)之為國(guó)有林）約133.33hm2，主要分布在北草林和西溝。

1998年的林改，北溝村的全部林地1 312.34hm2（包括有林地和荒山）分別被131戶(hù)承包，只有1戶(hù)人家沒(méi)有承包，但承包發(fā)證面積只有288hm2。北溝村的村集體林地主要分布在磚頭溝、仙馬溝和北溝3條大溝。其中磚頭溝約133.33 hm2，目前主要由第3組的37戶(hù)農(nóng)戶(hù)承包；仙馬溝約133.33 hm2，目前主要由第1組的38戶(hù)承包；北溝約266.67hm2，目前主要由第4組的24戶(hù)承包；第2組共有農(nóng)戶(hù)42戶(hù)，他們承包了仙馬溝的小部分林地和小組附近的疏林地。概括地說(shuō)，村民管護(hù)林地的情況可以分為：①放任型。根本就不管，這種類(lèi)型在北溝村是少數(shù)，主要分布在第1、2組，因?yàn)榫嚯x林地較遠(yuǎn)，無(wú)法管護(hù)。②應(yīng)急型。有盜伐之類(lèi)的事情發(fā)生時(shí)，當(dāng)親戚或鄰里告知后趕過(guò)去處理。這種類(lèi)型在北溝村占多數(shù)。③季節(jié)型或常規(guī)型。將林地管護(hù)納入自己的生活范圍，對(duì)林地進(jìn)行定期的、有計(jì)劃的管護(hù)。

北溝村村民在1998年林改中的積極性很高，而且滿(mǎn)意度也比較高?；谶@一事實(shí)，北溝村2007年林改的主要任務(wù)是落實(shí)面積，增加抵押金。2007年林改的精神是“均山、均權(quán)、均利”（所謂“均山、均權(quán)”是指“群眾決定不再實(shí)行集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的，要采取家庭承包經(jīng)營(yíng)的方式，均山到人到戶(hù)”，而且每人每戶(hù)享有平等的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；所謂“均利”是指“群眾要求仍由集體經(jīng)營(yíng)的，要轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，實(shí)行股份合作，均股均利到人到戶(hù)”）；但是也強(qiáng)調(diào)“尊重歷史，不打亂重來(lái)，只是做些微調(diào)，讓沒(méi)有林地的有點(diǎn)，給小戶(hù)補(bǔ)一點(diǎn)”。而2007年林改面臨以下主要問(wèn)題：

2.1群眾參與林改的積極性不高

大多數(shù)老百姓對(duì)政策表示懷疑甚至恐慌，對(duì)政府和干部則表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)牟恍湃危灾劣卩l(xiāng)里和村里的干部開(kāi)會(huì)的時(shí)候講省市精神，村民不相信。其主要原因：一是1998年林改所簽訂的承包合同期限是50年，但事隔不到9年（具體為8.5年），老百姓又被要求重新簽訂承包合同。不少村民指出“說(shuō)是50年不變，現(xiàn)在8年多就變了，國(guó)家出爾反爾”。二是1998年林改時(shí)，村里承諾承包抵押金5年退一半，10年之后連本帶利退給承包戶(hù)，但是目前只退了本錢(qián)而沒(méi)退利息，利息還留在村里，村民認(rèn)為“這次的承包抵押金要合同期滿(mǎn)（70年）才退還，兒子輩也不一定用得著”。三是林改的某些相關(guān)政策是不確定的，如公益林補(bǔ)貼政策等。四是政府和干部的許諾沒(méi)有兌現(xiàn)，對(duì)絕大多數(shù)農(nóng)民而言，林地只是砍柴的地方，老百姓也沒(méi)有從林地承包中獲得多少經(jīng)濟(jì)效益，村民抱怨自己是花錢(qián)買(mǎi)了個(gè)義務(wù)管護(hù)員，除了擔(dān)負(fù)護(hù)林員的責(zé)任之外，沒(méi)有得到什么好處。

2.2承包抵押金的收繳成為難點(diǎn)

在政府官員、工作人員看來(lái)，承包抵押金制度是不能取消的，因?yàn)橐坏┤∠?，農(nóng)民就會(huì)失去（至少減弱）看護(hù)林地的責(zé)任心。太白縣2007年林改給出的指導(dǎo)價(jià)為承包抵押金750元/hm2，但傳到村里后也沒(méi)有被村民接受。主要有以下幾個(gè)原因：一是林相不好，過(guò)了3~5年，收益沒(méi)法兌現(xiàn)。二是1998年林改時(shí)北溝村是以小包大，這次重新勘定之后，不但要根據(jù)實(shí)際面積繳納承包抵押金，而且承包抵押金標(biāo)準(zhǔn)也由原來(lái)的120元/hm2、75元/hm2、45元/hm2提高到150元/hm2、105元/hm2、75元/hm2，承包費(fèi)用因此大幅度增加。三是大多數(shù)北溝村的村民認(rèn)為他們不應(yīng)該繳納承包抵押金，相反，他們?yōu)閲?guó)家護(hù)林應(yīng)該獲得一筆補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)。

2.3林地調(diào)整牽涉到管護(hù)費(fèi)問(wèn)題

2007年林改政策規(guī)定，如果1998年承包小戶(hù)在2007年林改中要求增加承包面積的話(huà)，需要向原承包戶(hù)支付一定的林地管護(hù)費(fèi)（國(guó)家給太白縣的生態(tài)林補(bǔ)貼平均每年為22.2元/hm2，按照50%支付管護(hù)費(fèi)，8.5年的總費(fèi)用為94.35元/hm2，即管護(hù)費(fèi)的支付標(biāo)準(zhǔn)是94.35元/hm2）。想承包的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為，給國(guó)家護(hù)林這部分費(fèi)用應(yīng)由國(guó)家支付，不應(yīng)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)戶(hù)；而管護(hù)費(fèi)不落實(shí)或太低的話(huà)，大戶(hù)又不愿意讓出他們的林地。在筆者調(diào)研期間，管護(hù)費(fèi)政策還在討論當(dāng)中，如果該政策得到實(shí)施，不但會(huì)增加部分村民的承包成本，還會(huì)影響“均山”精神的貫徹。管護(hù)費(fèi)問(wèn)題與承包抵押金問(wèn)題摻雜在一起，使得情況更加復(fù)雜。

2.4林改之后盜伐木材的情況依然嚴(yán)重

林改對(duì)于解決盜伐木材問(wèn)題的作用并不明顯，盜伐現(xiàn)象屢禁不止還另有原因。一是政策之間相沖，北溝村屬于天保工程和封山禁牧政策的實(shí)施范圍，但太白縣有關(guān)部門(mén)鼓勵(lì)農(nóng)民養(yǎng)牛養(yǎng)羊和種植香菇，利潤(rùn)的誘惑促使不少農(nóng)民在行動(dòng)層面挑戰(zhàn)了全面禁伐禁牧政策。二是非法木材交易市場(chǎng)的存在，通過(guò)非法木材市場(chǎng)交易可減少許多成本，刺激盜伐現(xiàn)象大發(fā)生。三是村民的管護(hù)意識(shí)差，習(xí)慣于管好自己的，砍伐別人的，尤其是砍伐國(guó)有林。距離承包地較遠(yuǎn)的農(nóng)戶(hù)，他們認(rèn)為管不好，就干脆砍完自己的林子。

2.5預(yù)期的不確定性

一方面是收益不可預(yù)測(cè)，而且在需要支付抵押金的條件下，林改變成了村民對(duì)未來(lái)收益的賭博。富裕農(nóng)戶(hù)可以支付更高的成本，承擔(dān)更高的風(fēng)險(xiǎn)；而一般的農(nóng)戶(hù)，特別是那些在禁伐以后趨于貧困的農(nóng)戶(hù)，他們的策略只能是減少風(fēng)險(xiǎn)，減少承包山林的面積，以能夠打柴維持生活即可。另一方面是政策的不確定性，目前的林改尚處在試點(diǎn)階段，一些政策還需要完善，一些配套政策還未出臺(tái)。

3結(jié)論

（1）“一刀切”的政策運(yùn)用到復(fù)雜的實(shí)踐當(dāng)中勢(shì)必遭到失敗。既要尊重歷史，又要體現(xiàn)“均山、均權(quán)、均利”的集體林權(quán)安排原則；否則，以明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、確保收益權(quán)為主要內(nèi)容的林權(quán)制度改革在一個(gè)以公益林為主的地區(qū)無(wú)法真正、全面地得到落實(shí)，也無(wú)法解決該類(lèi)型地區(qū)的相關(guān)問(wèn)題。針對(duì)像北溝村這樣的以公益林為主的地區(qū)，政府部門(mén)要有不同的改革方案。

（2）收益權(quán)的問(wèn)題，特別是公益林補(bǔ)償是群眾最關(guān)心、最敏感的話(huà)題。這個(gè)問(wèn)題可以從2個(gè)方面來(lái)討論：一方面，討論公益林補(bǔ)償?shù)降资欠裰苯影l(fā)放到林地承包戶(hù)手里；另一方面，討論如果直接發(fā)放給林地承包戶(hù)，如何發(fā)放的問(wèn)題。如果堅(jiān)持以在確保生態(tài)效益的條件下增加農(nóng)民的收入為林改的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，公益林補(bǔ)償必須直接發(fā)放給承包林地的農(nóng)民；而發(fā)放補(bǔ)償應(yīng)該遵循在保證絕大多數(shù)老百姓受益的情況下，貫徹多勞多得、多包多得的精神。

（3）政策的配套和完善是林改成功的關(guān)鍵。具體而言，就是要求通過(guò)改革，使林地和山林的產(chǎn)權(quán)在法律上得到明晰。但如果放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)只停留在紙面上，收益權(quán)的問(wèn)題無(wú)法確保，而林改政策在執(zhí)行過(guò)程中被其他非政策因素干擾或破壞的話(huà)，林改會(huì)成為激化各種矛盾的因素而使得組織內(nèi)部更加復(fù)雜，林改就更不可能得到群眾的支持、擁護(hù)和參與，林改倡導(dǎo)者和設(shè)計(jì)者所期望的深刻變化和良好局面也就更不會(huì)出現(xiàn)。

（4）林農(nóng)增收與林改不成正比。北溝村在1995年之前還是“扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)村”，但現(xiàn)在該村戶(hù)均年收入在4萬(wàn)元左右，系陜西省的“百村典型示范工程（名優(yōu)特北溝種植）”的示范村。然而，北溝村由貧變富與林改之后實(shí)施的林地承包到戶(hù)政策關(guān)系不大，而主要與產(chǎn)業(yè)選擇和資源利用相關(guān)。因此，在以公益林為主的地區(qū)進(jìn)行集體林權(quán)制度改革，當(dāng)?shù)卣€應(yīng)拓寬渠道，千方百計(jì)幫助林農(nóng)增收。

5參考文獻(xiàn)

[1] 王曉毅，胡崇德.禁伐條件下的集體林改革[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（1）：65-71.

[2] 王曉毅，王紅艷，李吉慶，等.預(yù)期不確定下的林權(quán)制度改革[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（3）：48-54.

注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請(qǐng)以PDF格式閱讀原文?！?/p>