對(duì)當(dāng)前農(nóng)田水利建設(shè)的思考及分析

江錦祥

水利在中國(guó)有特定的歷史定位,這不僅是由于中國(guó)有一半的國(guó)土面積屬于缺水的干旱區(qū)和半干旱區(qū),其中沒(méi)有灌溉就沒(méi)有農(nóng)業(yè)的地區(qū)占國(guó)土面積的30%,旱災(zāi)十分頻繁;而且中國(guó)還有50%以上的人口,居住在各大江河的中下游沖積平原地區(qū),地面高度大都在汛期的洪水位以下,需要依靠堤防和其它工程措施來(lái)防護(hù)。另外現(xiàn)10多億人

口在農(nóng)村,農(nóng)村的水利建設(shè)尤其顯得重要。下面,本人就農(nóng)村的農(nóng)田水利建設(shè)問(wèn)題談些體會(huì)和看法。

1原因分析

1.1國(guó)家財(cái)政投入比例小。近年來(lái),國(guó)家為保證大江大河安全或者環(huán)境保護(hù),把資金投入在防洪工程和穩(wěn)定項(xiàng)目上,極少把資金用于農(nóng)田水利建設(shè)。

1.2地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村組對(duì)水利建設(shè)投入不夠,認(rèn)識(shí)狹隘。按分級(jí)管理原則,支渠以下一級(jí)的農(nóng)田水利建設(shè)管理由這一級(jí)的政府負(fù)責(zé),其建設(shè)投入也由其承擔(dān)。但說(shuō)到投入,無(wú)論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是村組都是入不敷出,即使能向上級(jí)爭(zhēng)取資金,地方領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)為自已建政治功績(jī),修建一些地方民眾最直接最受益的事,如修建公路、建設(shè)集鎮(zhèn)等。決不會(huì)把這些本不夠?qū)捰嗟馁Y金投用于不見(jiàn)功德又不能立馬見(jiàn)效益的水利建設(shè),那水利建設(shè)怎么辦?村組依賴(lài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)依賴(lài)水管單位,水管單位又按分級(jí)管理原則,如此循環(huán)……。

1.3對(duì)原建水利設(shè)施保護(hù)不力。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代修建的水利設(shè)施大都存在不科學(xué)與不合理性上,人們對(duì)那些不能發(fā)揮水利功能的設(shè)施進(jìn)行了最為直接的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換。如提灌機(jī)械拆賣(mài)、水閘門(mén)拆除,更有的把認(rèn)為渠堤上的條石挪作他用。問(wèn)其原因:最簡(jiǎn)單也最實(shí)在的回答是經(jīng)濟(jì)實(shí)惠,利益所趨。

1.4水土流失與人為污染喪失了水利設(shè)施的功能和降低了人們對(duì)水利建設(shè)的信心。水法明文禁止向水渠內(nèi)排放任何有污染水質(zhì)的物質(zhì),同時(shí)也規(guī)定了渠系的保護(hù)與管理范圍。但由于農(nóng)田水利灌溉對(duì)象為農(nóng)民,農(nóng)民意識(shí)在灌區(qū)內(nèi)甚至全國(guó)都較為普遍。生產(chǎn)后的農(nóng)作物垃圾、畜養(yǎng)物排放物、死尸等不費(fèi)力地去搬運(yùn)處理,直接進(jìn)入鄰近的渠道內(nèi)。污染了水質(zhì),使得下游居民生活用水水質(zhì)無(wú)法保障。再有,在渠道保護(hù)與管理范圍內(nèi)隨意種植、開(kāi)墾、修筑建筑物等,破壞了渠道的運(yùn)行安全,也增加了水土流失,加劇了渠道淤積,洪水期,因渠系不暢通,排洪不及時(shí),又造成水了毀。在這種反復(fù)建設(shè)又不能治根條件之下,誰(shuí)還愿意建設(shè)水利工程呢?

1.5水利上的誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)的觀念沒(méi)有深入人心。農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)田水利建設(shè)就應(yīng)該由水利工程單位管理,而水利工程單位最根本的生存來(lái)源就是水費(fèi)。水費(fèi)價(jià)格僅包含由工程單位管理的工程費(fèi)用,而村組一級(jí)的工程管理則不能從水費(fèi)中支出。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的農(nóng)民意識(shí)就是最直接的效益意識(shí):我交了水費(fèi),你就應(yīng)該把水放到我田里。這些計(jì)劃統(tǒng)管一切的經(jīng)濟(jì)年代在市場(chǎng)主導(dǎo)生活面前總顯得可笑而又無(wú)奈,就是因?yàn)槭袌?chǎng)改變了我們的貧窮,也就是因?yàn)槭袌?chǎng)推動(dòng)了我們生產(chǎn)力的巨大發(fā)展,但也就是市場(chǎng)使得農(nóng)田水利建設(shè)步伐找不準(zhǔn)自己的市場(chǎng)。市場(chǎng)講究的是經(jīng)濟(jì),建設(shè)更需要經(jīng)濟(jì),水利建設(shè)所需經(jīng)濟(jì)恰恰是從水費(fèi)和受益的義務(wù)中來(lái)。我沒(méi)受益決不負(fù)擔(dān),那種按行政區(qū)域劃定的義務(wù)在市場(chǎng)面前似乎不再有理了。更有在市場(chǎng)面前說(shuō)不清的就是水是商品,法律賦予了的,既然是商品,我沒(méi)用水那就不交水費(fèi),更無(wú)義務(wù)可言。然而,水利設(shè)施的維護(hù),決不會(huì)因?yàn)轱L(fēng)調(diào)雨順而不會(huì)出現(xiàn)水毀,不出現(xiàn)淤積。天旱之時(shí),再說(shuō)用水,水從那里來(lái),水又怎么來(lái)?……

1.6農(nóng)民不再把種田作為增收手段,而是以養(yǎng)家糊口為主要目的。各自為營(yíng)的用水方式使水利設(shè)施疏于管理維護(hù),利用自然降雨和輔助其他設(shè)備來(lái)解決農(nóng)田灌溉成為農(nóng)民普遍做法。表現(xiàn)為一是高臺(tái)丘陵地帶挖坑、蓄水進(jìn)行灌溉;二是地少的地方利用山溪流水機(jī)灌解決;三是季節(jié)性等雨灌溉。無(wú)論那一種用水方式,都加大了用水成本和農(nóng)作物產(chǎn)量的減少。同時(shí),隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入,一些水利設(shè)施被租賃、承包或出賣(mài),這些設(shè)施的所有者或經(jīng)營(yíng)者只會(huì)按照市場(chǎng)規(guī)律來(lái)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理,往往是改變其用途和功能。最有例范的就是水庫(kù)的管理,天旱時(shí)莊稼需要水,而經(jīng)營(yíng)者卻要保證水庫(kù)蓄水養(yǎng)殖;防汛時(shí),水庫(kù)應(yīng)蓄水擋洪,經(jīng)營(yíng)者卻又怕蓄水過(guò)多影響安全。經(jīng)營(yíng)者保證的是利益而非公益。如此一來(lái),用水成本的增加,導(dǎo)致用水戶對(duì)輸水設(shè)施的管理更為疏遠(yuǎn),最終是水利設(shè)施無(wú)人用也無(wú)人管,投入不能產(chǎn)生效益,又限制各方對(duì)水利設(shè)施的投入,用水、管水、建設(shè)矛盾從從,惡性循環(huán)。

2對(duì)當(dāng)前農(nóng)田水利建設(shè)的建議

建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo),按照全面建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變革要求,把農(nóng)業(yè)推向市場(chǎng)已是整個(gè)農(nóng)村工作的主題。大氣候影響下,農(nóng)田水利也要破除原來(lái)那種國(guó)家、集體建設(shè)和管理,農(nóng)戶無(wú)償或低費(fèi)用用水的方式,進(jìn)入市場(chǎng)機(jī)制。但是農(nóng)田水利建設(shè)和管理并不能完全市場(chǎng)化,而是有規(guī)范和政策性偏向的市場(chǎng)化。

2.1對(duì)于農(nóng)田水利主體設(shè)施應(yīng)加大投入,加強(qiáng)管理。首先,農(nóng)田水利建設(shè)工程耗資大,建設(shè)周期長(zhǎng),投資回報(bào)率低,國(guó)家應(yīng)該全力承擔(dān)。因?yàn)樽陨斫?jīng)濟(jì)實(shí)力有限以及對(duì)水利利益的追求使得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的各種組織不愿承擔(dān)這種風(fēng)險(xiǎn)。其次,對(duì)社會(huì)上其他資金投入到農(nóng)田水利建設(shè)有很好的引導(dǎo)作用。只有對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施的主干部分實(shí)施配套,水管單位或社會(huì)團(tuán)體才會(huì)把對(duì)主體部分的重視放入到由受益戶自行管理、建設(shè)的工程建設(shè)中,主、支才能共同發(fā)揮作用。國(guó)家對(duì)農(nóng)田建設(shè)的投入可以重新樹(shù)立農(nóng)民對(duì)政府的信心和威望。在農(nóng)業(yè)灌溉區(qū),逐漸發(fā)現(xiàn),多數(shù)農(nóng)民對(duì)政府官員、村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的不滿,兩者充滿不信任,甚至敵視。更有甚者,政府的工作還需要水管單位人員出面才能得到農(nóng)員的支持和理解。農(nóng)民的話說(shuō):只有對(duì)農(nóng)業(yè)建設(shè)投入的部門(mén)才是直得信任的。

2.2土地制度的改革應(yīng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,以促進(jìn)農(nóng)田水利的建設(shè)與管理。現(xiàn)有的農(nóng)田灌溉面積的核定是以83年三查三定即土地第二輪承包面積為基礎(chǔ)的,多年來(lái),各種發(fā)展原因?qū)е铝擞行Ч喔让娣e的減少與增加,統(tǒng)一灌區(qū)卻無(wú)統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。過(guò)度分散的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)容易產(chǎn)生免費(fèi)搭車(chē)或亂收費(fèi)現(xiàn)象,最終導(dǎo)致人心渙散。過(guò)度的家庭經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)又造成水利建設(shè)的重復(fù)性和建設(shè)能力的浪費(fèi)。所以土地制度上應(yīng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,國(guó)家政策下重新核實(shí)土地實(shí)有灌面,保證有效灌面的準(zhǔn)確性和真實(shí)性,確保農(nóng)民對(duì)按面積收費(fèi)的信任度。改變?cè)姓l(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)為誰(shuí)投資誰(shuí)受益,鼓勵(lì)農(nóng)民、集體和社會(huì)團(tuán)體投資。充分發(fā)展小型水利工程的效益,解決建設(shè)和管理在市場(chǎng)機(jī)制下的作用,利益就是市場(chǎng)下最原始的動(dòng)力。樂(lè)山水利建設(shè)正在試行的成立用水戶協(xié)會(huì)來(lái)管理正是這種模式的體現(xiàn)。但這種格局的改變其前提是在國(guó)家對(duì)水利主體工程配套后,剩余的具有獨(dú)立的區(qū)域或獨(dú)立的灌面下才能得以保證。

2.3建立健全管理機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)有人管事。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站、水庫(kù)管理站、灌區(qū)管理站以及村委會(huì)、村小組和農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)等農(nóng)田水利管理機(jī)構(gòu)進(jìn)一步完善機(jī)制,健全管理網(wǎng)絡(luò),并對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施劃定管理范圍、明確管理主體、劃分管理責(zé)任、落實(shí)管理任務(wù),統(tǒng)一權(quán)、責(zé)、利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站負(fù)責(zé)跨行政村的農(nóng)田水利管理與維護(hù),指導(dǎo)村組加強(qiáng)農(nóng)田水利管理與維護(hù);灌區(qū)管理站負(fù)責(zé)灌區(qū)的農(nóng)田水利管理與維護(hù);水庫(kù)管理站負(fù)責(zé)水庫(kù)及其設(shè)施管理與維護(hù);村委會(huì)負(fù)責(zé)支持自然村的農(nóng)田水利管理與維護(hù)。總之,就是要將每一處農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)管理和維修養(yǎng)護(hù)任務(wù),落實(shí)到具體的管理組織和管理人員,切實(shí)解決有人管事的問(wèn)題。

2.4拓寬籌資渠道,落實(shí)維護(hù)經(jīng)費(fèi)。目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力拮據(jù)、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)薄弱,加上國(guó)家取消“兩工”政策,鄉(xiāng)村組更加無(wú)錢(qián)無(wú)力興修水利。為此,國(guó)家要建立農(nóng)田水利維護(hù)基金機(jī)制,中央和地方財(cái)政要安排部分資金,農(nóng)民也要交納一定的水費(fèi),用于農(nóng)田水利設(shè)施維修養(yǎng)護(hù),并直接落實(shí)到管理主體,比如國(guó)有和集體水管單位或農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)。但這部分資金務(wù)必在水行政主管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)的監(jiān)管下使用,防止資金擠占挪用。通過(guò)上述辦法,切實(shí)解決有錢(qián)辦事的問(wèn)題。