新公共管理視角下的政府管理方式創(chuàng)新

左忠武　徐　輝

提要20世紀八十年代興起的新公共管理運動引起了公共部門治理方式的重大變革，其基本理論是將市場的激勵機制和私營部門的管理手段引入政府的公共部門。本文在這種新的行政管理模式理論指導下，探求其對政府的管理方式所產生的一系列影響。

關鍵詞：新公共管理；政府管理方式

中圖分類號：D63文獻標識碼：A

一、新公共管理的理論來源及基本理論

（一）新公共管理的理論來源。其理論來源主要來自兩個方面：

一是經濟學的有關理論。其特點是將經濟學的有關理論和研究方法應用到政府領域，從經濟學的角度來分析政府的管理活動。（1）公共選擇理論。公共選擇理論認為，一個理性的人必然會受到對其行動有影響的刺激機制的支配，如果某種行為對他有利，則會吸引其從事該行為。官僚成員與其他社會成員一樣，受自身利益的刺激，而不是受公共利益的激勵。它有以下幾項主張：①注重競爭與個人選擇；②分權化；③自由化。（2）交易成本理論，這一理論認為，由于人的有限理性和機會主義所決定的、在交易過程中產生的、為降低風險等不確定因素，在交易過程中產生的不得不支出的費用。新公共管理認為，這種成本也同樣存在于政府的行為當中。（3）委托代理理論。委托代理理論對新公共管理的影響，主要在于它通過對公共行政領域的委托代理問題的分析，為減少公共部門委托代理問題指出了方向。

二是管理主義。管理主義認為，管理是一種純手段的活動，強調自由管理原則、方法和技術，以及明確的績效評估。他們認為，公共部門與私營部門之間在管理上并無本質差別，具有共通性，它所包含的原則和方法可以同時適用于私營企業(yè)和公共部門。

（二）新公共管理的基本理論。西方國家的新公共管理運動涉及行政管理體制和政府活動的各個方面。但改革的基本主線是重新界定政府與市場的關系，改革的內容主要包括四個面：政府功能的重新定位、政府公共服務提供方式的轉變、政府內部管理體制改革以及政府部門引入私營部門管理技術等。

二、政府管理方式的界定以及創(chuàng)新

（一）政府管理方式的界定

1、管理方式的內涵。管理方式，是指管理方法及管理形式，是管理方法與管理形式的統(tǒng)一體。管理方法是指組織采用什么樣的手段來實行管理，管理形式一般體現為一定的實體性的結構。所以，我們可將管理形式直接理解為管理組織，即管理形式與管理組織為一對具有完全替代性的概念。這樣，可將管理方式界定為管理者在實施管理行為的過程中所關注和體現的以管理觀念為核心，并耦合管理方法及管理組織的較為定勢化的統(tǒng)一體。轉譯為經濟學語言就是，管理方式是管理觀念、管理方法及管理組織的函數：管理方式=f（管理觀念，管理方法，管理組織）。

2、政府管理方式。早期的學者一般比較關注政府職能，政府應該做什么，做什么才是好的政府是他們研究的重點，而對于政府的管理方式沒有引起足夠的重視。隨著經濟社會的不斷發(fā)展，人們才逐漸意識到管理方式的重要性，西方的行政學者把政府的管理方式稱為政府的治理工具。歐文·休斯指出，政府的工具是政府的作用方式，以及政府行動時的機制。萊斯特·薩拉蒙認為：“政府治理工具，又稱公共行動的工具，它是一種明確的方法，通過這種方法集體行動得以組織，公共問題得以解決。”

通過對西方對于政府管理方式的研究以及管理方式的定義探討，基于我國當前現實，本文認為所謂政府的管理方式，就是政府在某種管理理念的指導下，通過一定的組織形式，為實現政府的決策目標而采取的各種手段、方法和工具的總稱，以解決公共問題。它包括三個方面的內容：政府管理觀念、政府管理組織以及政府部門的管理手段，用函數關系可以表示為：政府管理方式=f（政府的管理觀念，政府管理方法，政府管理組織）。

（二）政府管理方式創(chuàng)新

1、在新公共管理指導下政府管理理念的創(chuàng)新。政府的管理理念指導政府運用何種管理手段，指導政府管理組織的構建。傳統(tǒng)的政府管理理念主要是管制理念、數量理念。新公共管理運動的興起，打破了傳統(tǒng)的政府管理理念，提出了新的管理思想。

（1）服務的理念。自20世紀七十年代開始的新公共管理運動，大都以塑造服務型政府為目標。強調建設企業(yè)家政府，要求把公民當作顧客，建立顧客至上，服務公眾的理念。

（2）市場化理念。新公共管理運動興起后，社會對公共物品的需求是客觀的，政府提供公共產品以及服務的低效率受到極大的挑戰(zhàn)，政府不再被認為是公共產品以及服務的唯一提供者。政府可以通過政策職能與管理職能的分離，通過引進私人組織來實現公共產品以及服務的市場化供給。

（3）質量理念。新公共管理根據交易成本理論，重視產出和效果，關心公共部門直接提供服務的效率和質量，強調政府應當能夠主動地、靈活地、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求做出富有成效的反應。

（4）信息化理念。新公共管理強調政府效率，重視政府管理行為中的交易成本，隨著信息化社會的來臨，一些信息化手段逐漸應用到政府部門中來，這對于提高行政效率，降低交易成本具有重要的作用。信息化的管理理念也是最近在私營部門討論與應用比較激烈的一個問題。

2、在新公共管理運動指導下的政府組織的創(chuàng)新。傳統(tǒng)的政府組織體系是以嚴密的分工、層級制度體系和健全的規(guī)章制度為特征的官僚制體系，它以韋伯的官僚制理論為基礎。這種體制導致了政府的機構龐大、效率低下等問題。新公共管理作為一種新的政府管理模式，改變了傳統(tǒng)的政府組織形式。

（1）組織結構扁平化。在新公共管理模式下，行政組織的一個典型特征就是行政組織結構的扁平化。這意味著要減少層級，弱化等級關系。通過對政府組織流程的再造，壓縮政府的規(guī)模。與傳統(tǒng)的組織結構相比，扁平化的組織結構具有顯著的優(yōu)點，它可以提高決策和管理效率，有利于組織體制的精簡，有利于節(jié)約管理開支費用等。

（2）組織分權。主要是指中央政府與地方政府之間的分權，中央將若干權力下放到地方政府。主要表現在三個方面：一是將決策職能與執(zhí)行職能分開，成立半自治的執(zhí)行機構，由它負責政策執(zhí)行，以此提高決策和執(zhí)行的質量，以英國最為典型；二是將中央政府職能下放到地方政府，以法國最為典型；三是下放人事權力，包括錄用、薪酬、晉升、考核等權力，以美國為典型。分權化改革縮小了官僚機構的規(guī)模和集中化程度，增強了政府機構的自主性、能動性和靈活性，大大提高了行政效率。

3、在新公共管理指導下的政府管理手段以及方法創(chuàng)新。在新公共管理理念的指導下，政府的管理手段，也有了一系列新的變化，主要表現在以下幾方面：

（1）引進市場機制以及工商管理技術。通過對市場競爭機制和對現代管理技術的引進，來改善政府的功能，提高政府提供公共產品以及服務的供給效率。主要表現在對私人管理工具的利用，常用的市場化工具有民營化、合同承包、用者付費、特許經營、憑單制和流程再造等。薩瓦斯在《民營化與公私部門的伙伴關系》一書將公共服務的提供制度分為政府服務、政府間的協(xié)議、契約、特許經營、補助、自我服務、用戶付費等詹姆斯·W·費斯勒和唐納德·F·凱特爾在《行政過程中的政治：公共行政學新論》一書將政府工具分為：直接行政、補助金、合同、管制等。

（2）采取信息化手段。政府信息化的發(fā)展，尤其是電子政務的實施，取代、更新或簡化了很多傳統(tǒng)的行政管理方式，使行政管理的方式發(fā)生了從內到外的變革，對于政府管理模式的創(chuàng)新具有重大的意義。信息化手段對于政府管理方式的變革主要體現在以下幾個方面：政務處理電子化；政府采購電子化；政府決策支持電子化。和傳統(tǒng)的方式相比，這種電子化的政府決策支持系統(tǒng)更為客觀、準確，它為政府的各有關部門提供多種決策分析和方案，是政府決策的重要助手，成為電子政府的重要組成部分。

總之，新公共管理運動對政府管理方式的變革起了重大的影響，但是這并不意味著傳統(tǒng)政府管理方式的消亡，它只是為我們更好地實現公共管理職能提供了另一種思路，需要我們根據實際情況有目的地去選擇。

（作者單位：河北經貿大學公共管理學院）