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    公用事業(yè)改革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及借鑒

    2009-03-07 03:07張春虎
    管理觀察 2009年3期
    關(guān)鍵詞:公用事業(yè)管制市場(chǎng)化

    張春虎

    摘要:本文通過(guò)分析英美兩國(guó)在公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革中的經(jīng)驗(yàn)和具體實(shí)踐,指出我國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的方向,提出了我國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的措施和建議。

    關(guān)鍵詞:公用事業(yè) 自然壟斷

    市場(chǎng)化改革 經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐

    第二次世界大戰(zhàn)后,英美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公用事業(yè)普遍實(shí)行國(guó)有化壟斷經(jīng)營(yíng),對(duì)這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了關(guān)鍵性的作用。但隨著環(huán)境的變化,曾經(jīng)是適宜的經(jīng)濟(jì)組織形式,可能不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。到上世紀(jì)七十年代末期,英法等國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入正常軌道,市場(chǎng)秩序得到重建和完善,國(guó)有企業(yè)在公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)越來(lái)越表現(xiàn)出其弊端。1979年英國(guó)撒切爾夫人執(zhí)政以后,推行“小政府、大社會(huì)”政策,開(kāi)始實(shí)施壟斷型國(guó)有經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化改革。英國(guó)的改革取得了明顯的效果,隨后被其他國(guó)家認(rèn)同和效仿,在全世界范圍內(nèi)掀起了一股對(duì)公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)實(shí)施市場(chǎng)化改革的浪潮。到目前為止,公用事業(yè)的市場(chǎng)化供給已經(jīng)成為絕大多數(shù)國(guó)家的普遍制度安排,極大地推動(dòng)了這些國(guó)家的公用事業(yè)發(fā)展。

    一、英國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的實(shí)踐

    1.英國(guó)公用事業(yè)的民營(yíng)化改革實(shí)踐

    從1981年開(kāi)始,英國(guó)先后在電信、公共交通、航空運(yùn)輸、機(jī)場(chǎng)、燃?xì)?、自?lái)水和電力等公用事業(yè)領(lǐng)域開(kāi)展了民營(yíng)化改革,通過(guò)改變公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度,建立政企分離的新管理機(jī)制,把原壟斷經(jīng)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓹?quán)多元化的企業(yè),完善了企業(yè)治理結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)了政企分離。表1是英國(guó)在這些領(lǐng)域的民營(yíng)化改革的具體情況:

    2.英國(guó)公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)的放松管制和引入競(jìng)爭(zhēng)改革

    英國(guó)在公用事業(yè)放松管制和引入競(jìng)爭(zhēng)方面的改革主要是通過(guò)區(qū)分自然壟斷和非自然壟斷業(yè)務(wù),在非自然壟斷業(yè)務(wù)引入競(jìng)爭(zhēng),改革涉及到電信、鐵路、公共交通、燃?xì)?、自?lái)水和電力產(chǎn)業(yè)。

    以英國(guó)電信產(chǎn)業(yè)的改革為例,其重要標(biāo)志是1981年放松進(jìn)入管制,同意由私人控股的莫克瑞通信公司進(jìn)入通信業(yè),從事國(guó)內(nèi)、國(guó)際長(zhǎng)話及電話線路服務(wù),允許莫克瑞通信公司建立國(guó)內(nèi)第二個(gè)固定電信網(wǎng)絡(luò),與原英國(guó)的電信壟斷巨頭BT在國(guó)內(nèi)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng),自此英國(guó)電信打破了一家公司壟斷經(jīng)營(yíng)的格局,進(jìn)入雙寡頭壟斷競(jìng)爭(zhēng)格局。到2001年,英國(guó)已有271家企業(yè)取得了從事通信業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)許可證,許多新企業(yè)不僅從事通信設(shè)備生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和移動(dòng)通信業(yè)務(wù),并且有限電視公司、鐵路運(yùn)輸公司等企業(yè)還可以利用自己的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施提供有線通信網(wǎng)絡(luò)服務(wù),使整個(gè)英國(guó)電信產(chǎn)業(yè)的各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域都在不同程度上發(fā)揮了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用。目前,英國(guó)的電信業(yè)已經(jīng)成為世界上最開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)程度最高的電信產(chǎn)業(yè)之一。

    英國(guó)電信產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化改革得到了良好的效果,促進(jìn)了經(jīng)營(yíng)企業(yè)效率的提高(見(jiàn)表2),降低了資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),使原來(lái)的國(guó)有英國(guó)BT公司資費(fèi)快速下降。自1984年以來(lái),其電話收費(fèi)價(jià)格已平均下降了一半,改善了社會(huì)分配效率。英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)得到了歐洲大多數(shù)國(guó)家的效仿。1998年1月1日,歐盟宣布從即日起全面開(kāi)放電信市場(chǎng)。

    3.英國(guó)公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革中的管制重建

    英國(guó)從二十世紀(jì)八十年代開(kāi)始,先后為電信、煤氣、自來(lái)水、電力和鐵路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)制定了一系列法律(見(jiàn)表3)。這些法律作為公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革的綱領(lǐng)性文件和實(shí)行政府管制的依據(jù),每一部法律都針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性情況,對(duì)政府管制的基本問(wèn)題作了較為詳細(xì)的規(guī)定。

    同時(shí),英國(guó)政府十分重視對(duì)政府管制的社會(huì)監(jiān)督,其主要政策措施包括:一是在自然壟斷性產(chǎn)業(yè)建立專業(yè)消費(fèi)者組織,如根據(jù)《電力法》,英國(guó)在英格蘭、蘇格蘭和威爾士建立了14個(gè)電力消費(fèi)者委員會(huì),它們獨(dú)立于電力管制辦公室和電力企業(yè),只代表消費(fèi)者利益;二是建立和健全聽(tīng)證會(huì)制度。英國(guó)在自然壟斷性產(chǎn)業(yè)制定和調(diào)整有關(guān)消費(fèi)者、企業(yè)等各利益集團(tuán)的政府管制法規(guī)(特別是周期性地調(diào)整價(jià)格管制政策)時(shí),都實(shí)行聽(tīng)證會(huì)制度,進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。政府把某一政府管制法規(guī)草案公開(kāi)在因特網(wǎng)、大眾媒體上,以廣泛征求社會(huì)各利益集團(tuán)的意見(jiàn)。政府將各利益集團(tuán)的意見(jiàn)加以整理,據(jù)此對(duì)政府管制法規(guī)草案進(jìn)行修改,然后將這些信息公布給公眾,再次征求意見(jiàn),作為制定有關(guān)法規(guī)的依據(jù)。

    英國(guó)政府在對(duì)公用事業(yè)的管制重建過(guò)程中,不僅建立了獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)和管制規(guī)則,而且在管制方法上也進(jìn)行了創(chuàng)新設(shè)計(jì)。運(yùn)用特許招投標(biāo)、最高限價(jià)管制模型和區(qū)域標(biāo)竿競(jìng)爭(zhēng)等激勵(lì)性管制手段,以最大限度地在這些產(chǎn)業(yè)內(nèi)引入競(jìng)爭(zhēng)。以最高限價(jià)管制模型為例,英國(guó)的管制機(jī)構(gòu)針對(duì)不同產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn),采用了相類似的管制模型,表4是英國(guó)在各個(gè)產(chǎn)業(yè)運(yùn)用最高限價(jià)模型的基本情況。

    二、美國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的實(shí)踐

    1.美國(guó)公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)的放松管制和引入競(jìng)爭(zhēng)改革

    美國(guó)在公用事業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)企業(yè)大多數(shù)為民營(yíng),對(duì)公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)的干預(yù)以政府管制民營(yíng)企業(yè)為特征,產(chǎn)權(quán)變革并不是美國(guó)公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)改革的重點(diǎn),因此,美國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的目的主要是通過(guò)放松管制,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,提高公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)的運(yùn)營(yíng)效率。在改革的推進(jìn)方式上,美國(guó)根據(jù)各產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)采取了不同的放松管制改革,但改革的推進(jìn)主要是以法律為基礎(chǔ)。

    上世紀(jì)七十年代,美國(guó)首先在鐵路業(yè)和航空業(yè)開(kāi)始了改革。1980年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《斯塔格斯鐵路法》,主要放松了價(jià)格管制和市場(chǎng)退出管制,允許鐵路公司根據(jù)市場(chǎng)需求和競(jìng)爭(zhēng)狀況自由定價(jià),還可以與特定的貨主簽訂運(yùn)輸合同,通過(guò)協(xié)商確定運(yùn)價(jià)。另外,該法允許鐵路公司退出無(wú)利可圖的鐵路線路,同時(shí)鼓勵(lì)地方政府和承運(yùn)人支持或者購(gòu)買對(duì)他們重要的線路,把不經(jīng)濟(jì)的線路變成有活力的小鐵路?!端顾袼硅F路法》雖沒(méi)有完全取消政府對(duì)鐵路業(yè)的管制,但已大大減少了政府對(duì)鐵路業(yè)的管制,該法被普遍認(rèn)為奠定美國(guó)鐵路業(yè)走向自由化的基礎(chǔ),美國(guó)鐵路業(yè)在此法案通過(guò)后,也走向了復(fù)興。

    美國(guó)航空業(yè)的管制改革發(fā)端于1978年《放松航空運(yùn)輸管制法案》,減少對(duì)航空業(yè)的控制,采取航空公司自由進(jìn)入市場(chǎng)和擴(kuò)展業(yè)務(wù)、放開(kāi)票價(jià)、不再限制合并等措施引導(dǎo)企業(yè)依靠市場(chǎng)力量進(jìn)行自由競(jìng)爭(zhēng)。隨后激烈的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致企業(yè)合并,出現(xiàn)了像American航空公司、United航空公司、Delta航空公司等航空巨頭。

    美國(guó)于1996年頒布的《電信法》,一方面確立了電信市場(chǎng)開(kāi)放的原則,使得聯(lián)邦通信委員在發(fā)放電信市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)許可證上變得較為靈活,允許新的企業(yè)提供電訊服務(wù);另一方面,該法中植入了反壟斷條款,使得任何電信企業(yè)都可以參與電信市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)?!峨娦欧ā分械姆磯艛鄺l款規(guī)定:所有電信運(yùn)營(yíng)商都有義務(wù)直接或間接地同其他電信運(yùn)營(yíng)商的設(shè)備和裝置互連。為了保證貝爾公司開(kāi)放市區(qū)電信網(wǎng)絡(luò),《電信法》專門(mén)規(guī)定,貝爾只有當(dāng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)者有效開(kāi)放市話市場(chǎng)的前提下,方可通過(guò)獨(dú)立的子公司經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)話業(yè)務(wù)。至此,在美國(guó)電信市場(chǎng)上,除了長(zhǎng)話市場(chǎng)日益開(kāi)放,非本地主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商也可以通過(guò)批發(fā)零售、租用非綁定網(wǎng)絡(luò)要素和自己建設(shè)網(wǎng)絡(luò)等三種方式進(jìn)入本地電話市場(chǎng),美國(guó)電信市場(chǎng)在基本電訊服務(wù)方面己經(jīng)整體上開(kāi)放,其他電訊增值業(yè)務(wù),在引入反壟斷條款后基本上也全面開(kāi)放了。

    2.美國(guó)公用事業(yè)實(shí)施市場(chǎng)化改革的效果評(píng)價(jià)

    以放松管制為特征的公用事業(yè)改革總體上取得了良好的效果,競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入后,企業(yè)面臨的外部壓力增強(qiáng),迫使他們提高經(jīng)濟(jì)效率,降低成本和費(fèi)用,增強(qiáng)自身產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量,提供多樣化的產(chǎn)品和服務(wù)。

    世界銀行1994年的報(bào)告對(duì)美國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域放松管制帶來(lái)的收益做了估算。(見(jiàn)表5)

    三、英美兩國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的借鑒意義

    總結(jié)和分析世界各國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),對(duì)于我國(guó)的公用事業(yè)市場(chǎng)化改革具有重大的意義。我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革步伐總體上明顯落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家,甚至落后于大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家。目前,我國(guó)公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革雖然已經(jīng)起步,如在電信領(lǐng)域?qū)嵤┝苏蠓蛛x和寡頭壟斷的格局,電力產(chǎn)業(yè)實(shí)施了廠網(wǎng)分離式的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)重組改革,但距離真正有效發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用還有較大的差距。

    從世界各國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革實(shí)施的路徑來(lái)分析,各國(guó)雖然在改革的時(shí)間、具體內(nèi)容等方面存在較大的差異,但所有國(guó)家市場(chǎng)化改革的實(shí)質(zhì)內(nèi)容就是通過(guò)改革原有政府壟斷經(jīng)營(yíng)的管理體制,實(shí)行政企分離,使公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)企業(yè)成為獨(dú)立的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體,并開(kāi)放公用事業(yè)市場(chǎng),允許國(guó)內(nèi)外新企業(yè)進(jìn)入,強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力量對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的刺激作用,使競(jìng)爭(zhēng)成為可在公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)資源有效配置,提高經(jīng)營(yíng)效率的普遍法則。英美國(guó)家公用事業(yè)市場(chǎng)化改革值得我國(guó)借鑒的經(jīng)驗(yàn)主要有以下幾個(gè)方面:

    1.通過(guò)產(chǎn)權(quán)推動(dòng)政企分離,推動(dòng)國(guó)有企業(yè)民營(yíng)化改革,重塑市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)微觀主體

    市場(chǎng)化改革的首要任務(wù)是使經(jīng)營(yíng)企業(yè)成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體,打破壟斷,轉(zhuǎn)換政府職能,盡量減少政府對(duì)企業(yè)的直接控制和干預(yù)。以英國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革為例,無(wú)論是早期的1969年將郵政總長(zhǎng)負(fù)責(zé)的郵政總局改組為由政府任命的主席領(lǐng)導(dǎo)的法人公司,還是1981年郵電分離和1984年成立電信管制機(jī)構(gòu),目的都是為了打破郵電業(yè)政企合一的關(guān)系,使企業(yè)成為以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)主體。

    為改變政企合一,國(guó)有產(chǎn)權(quán)壟斷公用事業(yè)領(lǐng)域資產(chǎn)的狀況,產(chǎn)權(quán)改革本身就是實(shí)現(xiàn)政企分離的主要手段之一。產(chǎn)權(quán)改革也是開(kāi)放公用事業(yè)市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)多種資本進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域,緩解政府投資不足的必要條件。沒(méi)有產(chǎn)權(quán)的改革,不可能談得上市場(chǎng)化改革。西方各國(guó)在政企分離方面,雖然采用了不同的模式,但都離不開(kāi)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變化,只有通過(guò)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整才能真正實(shí)現(xiàn)政企分離的目標(biāo)。

    具體到英國(guó)采用的是產(chǎn)權(quán)私有化模式,通過(guò)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓,將原有的國(guó)有壟斷經(jīng)營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜破髽I(yè),政府不再直接干預(yù)企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),企業(yè)根據(jù)政府頒發(fā)的經(jīng)營(yíng)許可的有關(guān)條款,按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),從而實(shí)現(xiàn)了企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的根本性轉(zhuǎn)換。

    2.通過(guò)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的重組,建立競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)

    公用事業(yè)的許多產(chǎn)業(yè)如電力、自來(lái)水、燃?xì)?、電信和集中供熱等設(shè)施的運(yùn)營(yíng),必須借助于能夠覆蓋其市場(chǎng)范圍的傳輸和分銷網(wǎng)絡(luò)才能將產(chǎn)品和服務(wù)銷售給用戶。傳輸網(wǎng)絡(luò)投資的專用性和沉沒(méi)成本以及各技術(shù)環(huán)節(jié)的依賴性促使各國(guó)公用事業(yè)的產(chǎn)業(yè)組織都采取垂直一體化經(jīng)營(yíng),然而,經(jīng)濟(jì)技術(shù)的發(fā)展與創(chuàng)新已經(jīng)改變了這些產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性質(zhì)。傳統(tǒng)理論上認(rèn)為具有自然壟斷特征的公用事業(yè),可通過(guò)分解垂直一體化而形成競(jìng)爭(zhēng)性結(jié)構(gòu)。如英國(guó)、美國(guó)和拉美國(guó)家在電力產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化改革過(guò)程中,通過(guò)對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的縱向一體化分離和橫向分拆,將輸電業(yè)務(wù)從發(fā)電廠分離,在發(fā)電市場(chǎng)實(shí)行放開(kāi),自由進(jìn)入和競(jìng)爭(zhēng),在電力產(chǎn)業(yè)建立起有限競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制,市場(chǎng)效率大幅度提高。因此,市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的重組是建立競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的必要手段。

    3.制定相關(guān)法律制度,建立獨(dú)立的公用事業(yè)管制機(jī)構(gòu)

    公用事業(yè)的某些產(chǎn)業(yè)具有自然壟斷特征,在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不能充分發(fā)揮作用的業(yè)務(wù)如電力、燃?xì)?、自?lái)水等產(chǎn)業(yè)的輸送網(wǎng)絡(luò),不可能允許多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng),只能由一家或少數(shù)幾家企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)。壟斷經(jīng)營(yíng)企業(yè)具有市場(chǎng)壟斷勢(shì)力,客觀上需要政府采取必要的管制措施,以規(guī)范其市場(chǎng)行為。同時(shí),在現(xiàn)有企業(yè)具有一定市場(chǎng)勢(shì)力的情況下,建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也需要政府管制機(jī)構(gòu)規(guī)范原有企業(yè)和新企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)行為,以維護(hù)公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序,因此,市場(chǎng)化改革過(guò)程中的放松管制,開(kāi)放市場(chǎng)不是不要管制,而是政府管制的重建過(guò)程。以英國(guó)為例,英國(guó)《電信法》是英國(guó)電信產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革的綱領(lǐng)性文件,是英國(guó)電信改革成功的基石,同時(shí)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表社會(huì)公眾利益,才能實(shí)施客觀的、公正的監(jiān)管。正是1981年頒布的《電信法》的實(shí)施,才廢除了BT在電信業(yè)的法定壟斷地位,為電信業(yè)內(nèi)引入競(jìng)爭(zhēng)奠定了制度基礎(chǔ),也正是英國(guó)電信管制辦公室卓有成效的工作,保證了市場(chǎng)化過(guò)程中競(jìng)爭(zhēng)的有效引入和秩序規(guī)范。◆

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