公用事業(yè)改革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及借鑒

張春虎

摘要：本文通過(guò)分析英美兩國(guó)在公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革中的經(jīng)驗(yàn)和具體實(shí)踐，指出我國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的方向，提出了我國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的措施和建議。

關(guān)鍵詞：公用事業(yè) 自然壟斷

市場(chǎng)化改革 經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐

第二次世界大戰(zhàn)后，英美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公用事業(yè)普遍實(shí)行國(guó)有化壟斷經(jīng)營(yíng)，對(duì)這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了關(guān)鍵性的作用。但隨著環(huán)境的變化，曾經(jīng)是適宜的經(jīng)濟(jì)組織形式，可能不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。到上世紀(jì)七十年代末期，英法等國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入正常軌道，市場(chǎng)秩序得到重建和完善，國(guó)有企業(yè)在公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)越來(lái)越表現(xiàn)出其弊端。1979年英國(guó)撒切爾夫人執(zhí)政以后，推行“小政府、大社會(huì)”政策，開(kāi)始實(shí)施壟斷型國(guó)有經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化改革。英國(guó)的改革取得了明顯的效果，隨后被其他國(guó)家認(rèn)同和效仿，在全世界范圍內(nèi)掀起了一股對(duì)公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)實(shí)施市場(chǎng)化改革的浪潮。到目前為止，公用事業(yè)的市場(chǎng)化供給已經(jīng)成為絕大多數(shù)國(guó)家的普遍制度安排，極大地推動(dòng)了這些國(guó)家的公用事業(yè)發(fā)展。

一、英國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的實(shí)踐

1.英國(guó)公用事業(yè)的民營(yíng)化改革實(shí)踐

從1981年開(kāi)始，英國(guó)先后在電信、公共交通、航空運(yùn)輸、機(jī)場(chǎng)、燃?xì)?、自?lái)水和電力等公用事業(yè)領(lǐng)域開(kāi)展了民營(yíng)化改革，通過(guò)改變公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度，建立政企分離的新管理機(jī)制，把原壟斷經(jīng)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓹?quán)多元化的企業(yè)，完善了企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了政企分離。表1是英國(guó)在這些領(lǐng)域的民營(yíng)化改革的具體情況：

2.英國(guó)公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)的放松管制和引入競(jìng)爭(zhēng)改革

英國(guó)在公用事業(yè)放松管制和引入競(jìng)爭(zhēng)方面的改革主要是通過(guò)區(qū)分自然壟斷和非自然壟斷業(yè)務(wù)，在非自然壟斷業(yè)務(wù)引入競(jìng)爭(zhēng)，改革涉及到電信、鐵路、公共交通、燃?xì)?、自?lái)水和電力產(chǎn)業(yè)。

以英國(guó)電信產(chǎn)業(yè)的改革為例，其重要標(biāo)志是1981年放松進(jìn)入管制，同意由私人控股的莫克瑞通信公司進(jìn)入通信業(yè)，從事國(guó)內(nèi)、國(guó)際長(zhǎng)話及電話線路服務(wù)，允許莫克瑞通信公司建立國(guó)內(nèi)第二個(gè)固定電信網(wǎng)絡(luò)，與原英國(guó)的電信壟斷巨頭BT在國(guó)內(nèi)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，自此英國(guó)電信打破了一家公司壟斷經(jīng)營(yíng)的格局，進(jìn)入雙寡頭壟斷競(jìng)爭(zhēng)格局。到2001年，英國(guó)已有271家企業(yè)取得了從事通信業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)許可證，許多新企業(yè)不僅從事通信設(shè)備生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和移動(dòng)通信業(yè)務(wù)，并且有限電視公司、鐵路運(yùn)輸公司等企業(yè)還可以利用自己的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施提供有線通信網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，使整個(gè)英國(guó)電信產(chǎn)業(yè)的各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域都在不同程度上發(fā)揮了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用。目前，英國(guó)的電信業(yè)已經(jīng)成為世界上最開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)程度最高的電信產(chǎn)業(yè)之一。

英國(guó)電信產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化改革得到了良好的效果，促進(jìn)了經(jīng)營(yíng)企業(yè)效率的提高（見(jiàn)表2），降低了資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使原來(lái)的國(guó)有英國(guó)BT公司資費(fèi)快速下降。自1984年以來(lái)，其電話收費(fèi)價(jià)格已平均下降了一半，改善了社會(huì)分配效率。英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)得到了歐洲大多數(shù)國(guó)家的效仿。1998年1月1日，歐盟宣布從即日起全面開(kāi)放電信市場(chǎng)。

3.英國(guó)公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革中的管制重建

英國(guó)從二十世紀(jì)八十年代開(kāi)始，先后為電信、煤氣、自來(lái)水、電力和鐵路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)制定了一系列法律(見(jiàn)表3)。這些法律作為公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革的綱領(lǐng)性文件和實(shí)行政府管制的依據(jù)，每一部法律都針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性情況，對(duì)政府管制的基本問(wèn)題作了較為詳細(xì)的規(guī)定。

同時(shí)，英國(guó)政府十分重視對(duì)政府管制的社會(huì)監(jiān)督，其主要政策措施包括:一是在自然壟斷性產(chǎn)業(yè)建立專業(yè)消費(fèi)者組織，如根據(jù)《電力法》，英國(guó)在英格蘭、蘇格蘭和威爾士建立了14個(gè)電力消費(fèi)者委員會(huì)，它們獨(dú)立于電力管制辦公室和電力企業(yè)，只代表消費(fèi)者利益；二是建立和健全聽(tīng)證會(huì)制度。英國(guó)在自然壟斷性產(chǎn)業(yè)制定和調(diào)整有關(guān)消費(fèi)者、企業(yè)等各利益集團(tuán)的政府管制法規(guī)(特別是周期性地調(diào)整價(jià)格管制政策)時(shí)，都實(shí)行聽(tīng)證會(huì)制度，進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。政府把某一政府管制法規(guī)草案公開(kāi)在因特網(wǎng)、大眾媒體上，以廣泛征求社會(huì)各利益集團(tuán)的意見(jiàn)。政府將各利益集團(tuán)的意見(jiàn)加以整理，據(jù)此對(duì)政府管制法規(guī)草案進(jìn)行修改，然后將這些信息公布給公眾，再次征求意見(jiàn)，作為制定有關(guān)法規(guī)的依據(jù)。

英國(guó)政府在對(duì)公用事業(yè)的管制重建過(guò)程中，不僅建立了獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)和管制規(guī)則，而且在管制方法上也進(jìn)行了創(chuàng)新設(shè)計(jì)。運(yùn)用特許招投標(biāo)、最高限價(jià)管制模型和區(qū)域標(biāo)竿競(jìng)爭(zhēng)等激勵(lì)性管制手段，以最大限度地在這些產(chǎn)業(yè)內(nèi)引入競(jìng)爭(zhēng)。以最高限價(jià)管制模型為例，英國(guó)的管制機(jī)構(gòu)針對(duì)不同產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)，采用了相類似的管制模型，表4是英國(guó)在各個(gè)產(chǎn)業(yè)運(yùn)用最高限價(jià)模型的基本情況。

二、美國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的實(shí)踐

1.美國(guó)公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)的放松管制和引入競(jìng)爭(zhēng)改革

美國(guó)在公用事業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)企業(yè)大多數(shù)為民營(yíng)，對(duì)公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)的干預(yù)以政府管制民營(yíng)企業(yè)為特征，產(chǎn)權(quán)變革并不是美國(guó)公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)改革的重點(diǎn)，因此，美國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的目的主要是通過(guò)放松管制，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)的運(yùn)營(yíng)效率。在改革的推進(jìn)方式上，美國(guó)根據(jù)各產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)采取了不同的放松管制改革，但改革的推進(jìn)主要是以法律為基礎(chǔ)。

上世紀(jì)七十年代，美國(guó)首先在鐵路業(yè)和航空業(yè)開(kāi)始了改革。1980年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《斯塔格斯鐵路法》，主要放松了價(jià)格管制和市場(chǎng)退出管制，允許鐵路公司根據(jù)市場(chǎng)需求和競(jìng)爭(zhēng)狀況自由定價(jià)，還可以與特定的貨主簽訂運(yùn)輸合同，通過(guò)協(xié)商確定運(yùn)價(jià)。另外，該法允許鐵路公司退出無(wú)利可圖的鐵路線路，同時(shí)鼓勵(lì)地方政府和承運(yùn)人支持或者購(gòu)買對(duì)他們重要的線路，把不經(jīng)濟(jì)的線路變成有活力的小鐵路?！端顾袼硅F路法》雖沒(méi)有完全取消政府對(duì)鐵路業(yè)的管制，但已大大減少了政府對(duì)鐵路業(yè)的管制，該法被普遍認(rèn)為奠定美國(guó)鐵路業(yè)走向自由化的基礎(chǔ)，美國(guó)鐵路業(yè)在此法案通過(guò)后，也走向了復(fù)興。

美國(guó)航空業(yè)的管制改革發(fā)端于1978年《放松航空運(yùn)輸管制法案》，減少對(duì)航空業(yè)的控制，采取航空公司自由進(jìn)入市場(chǎng)和擴(kuò)展業(yè)務(wù)、放開(kāi)票價(jià)、不再限制合并等措施引導(dǎo)企業(yè)依靠市場(chǎng)力量進(jìn)行自由競(jìng)爭(zhēng)。隨后激烈的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致企業(yè)合并，出現(xiàn)了像American航空公司、United航空公司、Delta航空公司等航空巨頭。

美國(guó)于1996年頒布的《電信法》，一方面確立了電信市場(chǎng)開(kāi)放的原則，使得聯(lián)邦通信委員在發(fā)放電信市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)許可證上變得較為靈活，允許新的企業(yè)提供電訊服務(wù)；另一方面，該法中植入了反壟斷條款，使得任何電信企業(yè)都可以參與電信市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)?！峨娦欧ā分械姆磯艛鄺l款規(guī)定:所有電信運(yùn)營(yíng)商都有義務(wù)直接或間接地同其他電信運(yùn)營(yíng)商的設(shè)備和裝置互連。為了保證貝爾公司開(kāi)放市區(qū)電信網(wǎng)絡(luò)，《電信法》專門(mén)規(guī)定，貝爾只有當(dāng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)者有效開(kāi)放市話市場(chǎng)的前提下，方可通過(guò)獨(dú)立的子公司經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)話業(yè)務(wù)。至此，在美國(guó)電信市場(chǎng)上，除了長(zhǎng)話市場(chǎng)日益開(kāi)放，非本地主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商也可以通過(guò)批發(fā)零售、租用非綁定網(wǎng)絡(luò)要素和自己建設(shè)網(wǎng)絡(luò)等三種方式進(jìn)入本地電話市場(chǎng)，美國(guó)電信市場(chǎng)在基本電訊服務(wù)方面己經(jīng)整體上開(kāi)放，其他電訊增值業(yè)務(wù)，在引入反壟斷條款后基本上也全面開(kāi)放了。

2.美國(guó)公用事業(yè)實(shí)施市場(chǎng)化改革的效果評(píng)價(jià)

以放松管制為特征的公用事業(yè)改革總體上取得了良好的效果，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入后，企業(yè)面臨的外部壓力增強(qiáng)，迫使他們提高經(jīng)濟(jì)效率，降低成本和費(fèi)用，增強(qiáng)自身產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，提供多樣化的產(chǎn)品和服務(wù)。

世界銀行1994年的報(bào)告對(duì)美國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域放松管制帶來(lái)的收益做了估算。（見(jiàn)表5）

三、英美兩國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的借鑒意義

總結(jié)和分析世界各國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)于我國(guó)的公用事業(yè)市場(chǎng)化改革具有重大的意義。我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革步伐總體上明顯落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，甚至落后于大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家。目前，我國(guó)公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革雖然已經(jīng)起步，如在電信領(lǐng)域?qū)嵤┝苏蠓蛛x和寡頭壟斷的格局，電力產(chǎn)業(yè)實(shí)施了廠網(wǎng)分離式的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)重組改革，但距離真正有效發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用還有較大的差距。

從世界各國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革實(shí)施的路徑來(lái)分析，各國(guó)雖然在改革的時(shí)間、具體內(nèi)容等方面存在較大的差異，但所有國(guó)家市場(chǎng)化改革的實(shí)質(zhì)內(nèi)容就是通過(guò)改革原有政府壟斷經(jīng)營(yíng)的管理體制，實(shí)行政企分離，使公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)企業(yè)成為獨(dú)立的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，并開(kāi)放公用事業(yè)市場(chǎng)，允許國(guó)內(nèi)外新企業(yè)進(jìn)入，強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力量對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的刺激作用，使競(jìng)爭(zhēng)成為可在公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)資源有效配置，提高經(jīng)營(yíng)效率的普遍法則。英美國(guó)家公用事業(yè)市場(chǎng)化改革值得我國(guó)借鑒的經(jīng)驗(yàn)主要有以下幾個(gè)方面：

1.通過(guò)產(chǎn)權(quán)推動(dòng)政企分離，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)民營(yíng)化改革，重塑市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)微觀主體

市場(chǎng)化改革的首要任務(wù)是使經(jīng)營(yíng)企業(yè)成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，打破壟斷，轉(zhuǎn)換政府職能，盡量減少政府對(duì)企業(yè)的直接控制和干預(yù)。以英國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革為例，無(wú)論是早期的1969年將郵政總長(zhǎng)負(fù)責(zé)的郵政總局改組為由政府任命的主席領(lǐng)導(dǎo)的法人公司，還是1981年郵電分離和1984年成立電信管制機(jī)構(gòu)，目的都是為了打破郵電業(yè)政企合一的關(guān)系，使企業(yè)成為以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)主體。

為改變政企合一，國(guó)有產(chǎn)權(quán)壟斷公用事業(yè)領(lǐng)域資產(chǎn)的狀況，產(chǎn)權(quán)改革本身就是實(shí)現(xiàn)政企分離的主要手段之一。產(chǎn)權(quán)改革也是開(kāi)放公用事業(yè)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)多種資本進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域，緩解政府投資不足的必要條件。沒(méi)有產(chǎn)權(quán)的改革，不可能談得上市場(chǎng)化改革。西方各國(guó)在政企分離方面，雖然采用了不同的模式，但都離不開(kāi)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變化，只有通過(guò)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整才能真正實(shí)現(xiàn)政企分離的目標(biāo)。

具體到英國(guó)采用的是產(chǎn)權(quán)私有化模式，通過(guò)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，將原有的國(guó)有壟斷經(jīng)營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜破髽I(yè)，政府不再直接干預(yù)企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),企業(yè)根據(jù)政府頒發(fā)的經(jīng)營(yíng)許可的有關(guān)條款,按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),從而實(shí)現(xiàn)了企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的根本性轉(zhuǎn)換。

2.通過(guò)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的重組，建立競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)

公用事業(yè)的許多產(chǎn)業(yè)如電力、自來(lái)水、燃?xì)?、電信和集中供熱等設(shè)施的運(yùn)營(yíng)，必須借助于能夠覆蓋其市場(chǎng)范圍的傳輸和分銷網(wǎng)絡(luò)才能將產(chǎn)品和服務(wù)銷售給用戶。傳輸網(wǎng)絡(luò)投資的專用性和沉沒(méi)成本以及各技術(shù)環(huán)節(jié)的依賴性促使各國(guó)公用事業(yè)的產(chǎn)業(yè)組織都采取垂直一體化經(jīng)營(yíng)，然而，經(jīng)濟(jì)技術(shù)的發(fā)展與創(chuàng)新已經(jīng)改變了這些產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性質(zhì)。傳統(tǒng)理論上認(rèn)為具有自然壟斷特征的公用事業(yè)，可通過(guò)分解垂直一體化而形成競(jìng)爭(zhēng)性結(jié)構(gòu)。如英國(guó)、美國(guó)和拉美國(guó)家在電力產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化改革過(guò)程中，通過(guò)對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的縱向一體化分離和橫向分拆，將輸電業(yè)務(wù)從發(fā)電廠分離，在發(fā)電市場(chǎng)實(shí)行放開(kāi)，自由進(jìn)入和競(jìng)爭(zhēng)，在電力產(chǎn)業(yè)建立起有限競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，市場(chǎng)效率大幅度提高。因此，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的重組是建立競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的必要手段。

3.制定相關(guān)法律制度，建立獨(dú)立的公用事業(yè)管制機(jī)構(gòu)

公用事業(yè)的某些產(chǎn)業(yè)具有自然壟斷特征，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不能充分發(fā)揮作用的業(yè)務(wù)如電力、燃?xì)?、自?lái)水等產(chǎn)業(yè)的輸送網(wǎng)絡(luò)，不可能允許多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)，只能由一家或少數(shù)幾家企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)。壟斷經(jīng)營(yíng)企業(yè)具有市場(chǎng)壟斷勢(shì)力，客觀上需要政府采取必要的管制措施，以規(guī)范其市場(chǎng)行為。同時(shí)，在現(xiàn)有企業(yè)具有一定市場(chǎng)勢(shì)力的情況下，建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也需要政府管制機(jī)構(gòu)規(guī)范原有企業(yè)和新企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)行為，以維護(hù)公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序，因此，市場(chǎng)化改革過(guò)程中的放松管制，開(kāi)放市場(chǎng)不是不要管制，而是政府管制的重建過(guò)程。以英國(guó)為例，英國(guó)《電信法》是英國(guó)電信產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革的綱領(lǐng)性文件，是英國(guó)電信改革成功的基石，同時(shí)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表社會(huì)公眾利益，才能實(shí)施客觀的、公正的監(jiān)管。正是1981年頒布的《電信法》的實(shí)施，才廢除了BT在電信業(yè)的法定壟斷地位，為電信業(yè)內(nèi)引入競(jìng)爭(zhēng)奠定了制度基礎(chǔ)，也正是英國(guó)電信管制辦公室卓有成效的工作，保證了市場(chǎng)化過(guò)程中競(jìng)爭(zhēng)的有效引入和秩序規(guī)范。◆