我國(guó)ＢＯＴ方式立法建議

吉莉莉

摘 要：BOT方式是由政府通過(guò)特許協(xié)議的方式將基礎(chǔ)設(shè)施的投資、融資、經(jīng)營(yíng)管理等權(quán)利授予外國(guó)私人投資者，特許期限屆滿后無(wú)償移交基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目給東道國(guó)政府。由于BOT方式涉到多方面當(dāng)事人及其一系列權(quán)利、義務(wù)的安排，從而形成復(fù)雜的法律關(guān)系，應(yīng)對(duì)BOT方式及其相關(guān)法律問(wèn)題深入研究。

關(guān)鍵詞： BOT方式 BOT方式風(fēng)險(xiǎn) 東道國(guó)政府 立法建議

BOT方式是本世紀(jì)80年代初才出現(xiàn)的一種新型的利用國(guó)際私人資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資的方式，自1984年首次在土耳其出現(xiàn)，BOT方式在國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動(dòng)中已經(jīng)受到各國(guó)的高度重視和廣泛采用。我國(guó)于1984年首次引進(jìn)BOT方式建廣東沙角B電廠。實(shí)踐中，BOT方式的典型案例有國(guó)際上有英法隧道，馬來(lái)西亞南北高速公路等項(xiàng)目；我國(guó)的有廣深珠、桂高速公路，上海大場(chǎng)自來(lái)水廠等項(xiàng)目。BOT方式可以填充我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口，擴(kuò)大內(nèi)需以及對(duì)中西部發(fā)展都有重大作用。但是，我國(guó)尚未制定BOT方式具體的有操作性的法律法規(guī)，導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)行的法律制度與此類(lèi)投資方式所需的法律保障存在差距。本人認(rèn)為，進(jìn)行BOT的專(zhuān)項(xiàng)立法勢(shì)在必行。

一、我國(guó)國(guó)內(nèi)BOT方式的基本法律含義

BOT方式是建設(shè)——經(jīng)營(yíng)——移交(Build--Operate--Transfer)形式的簡(jiǎn)稱。

目前我國(guó)立法實(shí)踐中沒(méi)有BOT的專(zhuān)項(xiàng)立法，學(xué)界較為完善的BOT的定義是—BOT是指東道國(guó)政府授予私營(yíng)公司或企業(yè)以一定期限的特許專(zhuān)營(yíng)權(quán)，以合同的方式許可其融資修建和經(jīng)營(yíng)管理基礎(chǔ)設(shè)施；政府根據(jù)回購(gòu)合同，在專(zhuān)營(yíng)期間準(zhǔn)許經(jīng)營(yíng)管理公司從收費(fèi)或銷(xiāo)售產(chǎn)品中清償貸款，彌補(bǔ)開(kāi)支，賺取利潤(rùn)。專(zhuān)營(yíng)期限屆滿時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)償移交給政府。可見(jiàn)，BOT方式是帶有融資性質(zhì)的以工程承包方式體現(xiàn)出來(lái)的新興投資方式，體現(xiàn)了國(guó)際投資技術(shù)轉(zhuǎn)讓的法律要求。

二、BOT方式風(fēng)險(xiǎn)與法律保證

BOT方式是國(guó)際投資的一種方式，不可避免地同樣具有國(guó)際投資的風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)作詳細(xì)分析，采取不同對(duì)策，制訂不同的法律保證，而不能以一個(gè)固定的模式來(lái)解決所有問(wèn)題。一個(gè)BOT方式通常具有下列風(fēng)險(xiǎn)：

(一) 商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與分擔(dān)

商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是指投資東道國(guó)經(jīng)濟(jì)條件的變化或由于經(jīng)營(yíng)決策失誤而使投資者不能獲得正常收益的可能性。例如東道國(guó)市場(chǎng)物價(jià)波動(dòng)，引起項(xiàng)目設(shè)施成本核算錯(cuò)位；供求關(guān)系和供求結(jié)構(gòu)發(fā)生變化引起物資供應(yīng)渠道堵滯等。具體的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)包括：資源風(fēng)險(xiǎn)、原料風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)，用戶信用風(fēng)險(xiǎn)以及項(xiàng)目開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，工程建造完工風(fēng)險(xiǎn)等等。對(duì)于這些商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)確定化，政府與項(xiàng)目公司以及其他合作第三方都應(yīng)通過(guò)積極有效的協(xié)商，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，這樣有利于政府轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，也有利于項(xiàng)目公司公平承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)政治風(fēng)險(xiǎn)與保證

政治風(fēng)險(xiǎn)指因東道國(guó)的政治文件的影響而使投資者遭受經(jīng)濟(jì)損失的可能性。就BOT而言，主要的政治風(fēng)險(xiǎn)有：東道國(guó)政府動(dòng)蕩、發(fā)生內(nèi)亂、國(guó)有化、征收、拒發(fā)營(yíng)業(yè)許可證、提高稅率、外匯管制、控制原材料和能源供應(yīng)、控制價(jià)格制定，等等。對(duì)于政治風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)由東道國(guó)政府承擔(dān)主要責(zé)任，因?yàn)橥@些風(fēng)險(xiǎn)是因東道國(guó)單方的政治原因所致，而項(xiàng)目公司往往處于被動(dòng)狀態(tài)。東道國(guó)，項(xiàng)目公司和投資者應(yīng)積極采取法律保證措施，以防止、避免、減少項(xiàng)目投資者的經(jīng)濟(jì)損失。

(三)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)

不可抗力風(fēng)險(xiǎn)是指非當(dāng)事人可控制的事件發(fā)生給投資者帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損失的可能性。這種風(fēng)險(xiǎn)是無(wú)法預(yù)知并不可避免的，一旦發(fā)生，將給項(xiàng)目帶來(lái)逆反影響，雙方對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)商定共同承擔(dān)。

三、我國(guó)BOT立法的建議

BOT方式在國(guó)際上的興起，帶動(dòng)了我國(guó)興辦一些BOT項(xiàng)目。要想使BOT方式在我國(guó)得到推廣適用，需要我國(guó)根據(jù)BOT方式與我國(guó)現(xiàn)行法律的融合和沖突，借鑒外國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，爭(zhēng)取盡早制定出一部完善的、能夠?qū)OT投資實(shí)踐起積極指導(dǎo)作用的BOT法律，給推行BOT創(chuàng)造一個(gè)比較寬松的法律環(huán)境。

我國(guó)在制定BOT法時(shí)，從宏觀上應(yīng)注重把握以下內(nèi)容：

1.明確規(guī)定我國(guó)實(shí)施BOT方式的總的指導(dǎo)原則，包括維護(hù)國(guó)家主權(quán)和利益原則，約定必守原則，保護(hù)外國(guó)投資者合法權(quán)益原則，遵循國(guó)際慣例原則等等。

2.明確規(guī)定許可實(shí)施BOT方式的行業(yè)范圍，該范圍要有利于基礎(chǔ)設(shè)施的建立，但也要防止過(guò)度開(kāi)放某些范圍而影響國(guó)家主權(quán)和利益。

3.明確我國(guó)BOT法律關(guān)系的性質(zhì)，明確BOT特許權(quán)協(xié)議的性質(zhì)，明確這些問(wèn)題是確定BOT方式法律適用和提高BOT方式爭(zhēng)議解決效率的前提條件。

4.明確政府的保證范圍和因保證而產(chǎn)生的法律責(zé)任，政府承諾主動(dòng)放棄一定的國(guó)家豁免權(quán)，明確規(guī)定項(xiàng)目公司和外國(guó)投資者可以享有的國(guó)家的優(yōu)惠政策和等遇，以增強(qiáng)其信心，鼓勵(lì)外資進(jìn)入。

5.建立國(guó)家的主管機(jī)構(gòu)，因?yàn)锽OT方式對(duì)國(guó)家影響較大，立法時(shí)應(yīng)建立BOT主管機(jī)構(gòu)，即政府授權(quán)某機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)BOT項(xiàng)目的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理事宜，并明確該機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)。

6.明確各方參與者的相互關(guān)系，確定各方的權(quán)利義務(wù)，包括政府、項(xiàng)目公司、外國(guó)投資者，其他單項(xiàng)附屬條款的當(dāng)事人，這眾多BOT方式的參與者他們之間的相互關(guān)系和各自的權(quán)利義務(wù)。

7.規(guī)定BOT項(xiàng)目的運(yùn)行程序，從項(xiàng)目產(chǎn)生、建設(shè)、到經(jīng)營(yíng)、移交的具體辦法。

8.規(guī)定BOT合同文本的主要內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)條款、產(chǎn)生辦法及審核方式等。

9.對(duì)與BOT有直接影響的外匯、稅收、工地等等關(guān)鍵環(huán)節(jié)作出明確的規(guī)定。例如：BOT項(xiàng)目一般需要巨額資金，項(xiàng)目公司主要通過(guò)國(guó)際貸款方式籌集，借得的外幣融資需要兌找成當(dāng)?shù)刎泿攀褂?，完工設(shè)施的使用、產(chǎn)品出售或服務(wù)提供的收入是以本幣計(jì)值，而本息的償還和利潤(rùn)的匯出又都需要外幣。在特許期內(nèi)，貨幣幣值受?chē)?guó)際金融市場(chǎng)和東道國(guó)金融政策的影響會(huì)產(chǎn)生上下波動(dòng)，給投資者帶來(lái)極大風(fēng)險(xiǎn)。這時(shí)東道國(guó)政府一般會(huì)給予項(xiàng)目公司特別準(zhǔn)許，保證外匯兌換，并且能夠自由匯出。

10.規(guī)定因BOT產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)的解決途徑和程序，根據(jù)不同的參與人之間不同的爭(zhēng)議明確不同的解決方法。等等。

參考書(shū)目：

1.景崗《論BOT方式的法律性質(zhì)》，《法學(xué)家》，1999-5。

2.張曉君《略論BOT特許權(quán)協(xié)議的法律性質(zhì)》，《法學(xué)家》，2000-3。

3.寇麗《BOT方式在中國(guó)的實(shí)踐之法律論證分析》，《政法論壇》，2000-3。