服務(wù)型政府建立過程中的信息公開問題思考

陳　瀅

[摘 要]“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”是十七大提出的重要目標(biāo)，但存在于公眾與政府之間、政府部門與部門之間的信息不通暢現(xiàn)象嚴(yán)重影響了公眾參與經(jīng)濟、政治、文化活動的熱情，破壞了政府部門之間的協(xié)調(diào)，阻礙了服務(wù)型政府的建立。消除這一現(xiàn)象就要給予信息通暢快捷的流通渠道，實現(xiàn)信息的公開性、共享性、持續(xù)性、保密性、安全性傳播，也就是要高度依賴于政府信息公開、電子政務(wù)等政策的順利實施。

[關(guān)鍵詞]服務(wù)型政府 政府信息公開

作者簡介：陳瀅（1973-），女，江蘇揚州人，天津社會科學(xué)院城市經(jīng)濟研究所。

中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告中指出：“要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。溫總理也曾解釋過公共服務(wù)的內(nèi)涵“就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件”。但由于政府信息的流通不暢，影響了公眾參與經(jīng)濟、政治、文化活動的熱情，破壞了政府部門之間的協(xié)調(diào)，給服務(wù)型政府的建立造成了許多障礙。

一、政府信息不公開造成的影響

（一）公眾對政府產(chǎn)生信任危機

公眾是信任政府、依賴政府的，政府也希望與廣大公眾一起共建和諧。但由于多年來管理體制的限制，政府不習(xí)慣將信息公開，不適應(yīng)完全透明化的工作方式，造成了信息的不暢通，而公眾由于渠道狹窄對這些信息的了解非常有限，據(jù)了解，過去政府機構(gòu)控制公共管理80％的信息，而被企業(yè)、社會公眾掌握的政務(wù)信息最多不超過20％。其實政府對公共信息“雪藏”，或只公布無關(guān)緊要的，而將重要的信息隱而不發(fā)，也將會造成公眾的猜測和誤解，同時會給“小道消息”以滋生的土壤，當(dāng)公眾還無法獲得確切的信息時，就不能夠分辨真假，無端造成恐慌，這樣不僅會降低公眾對政府的信任感，也會給經(jīng)濟社會帶來不必要的損失。

公眾是社會的納稅人，也就是社會的主人，他們有權(quán)利了解公共信息，而政府是代替公眾管理社會的，他們有義務(wù)向公眾提供信息，特別是向社會投資方向的指導(dǎo)性信息、社會就業(yè)信息、災(zāi)害預(yù)警與防治信息、公共事件信息等都與公眾的利益息息相關(guān)。

（二）政府部門信息成本增加

政府各部門之間的職能分工不同，因此掌握的信息也不同。各部門都擁有自己的信息管理系統(tǒng)，并將部門管轄范圍內(nèi)的具體數(shù)據(jù)都充實到各自的系統(tǒng)中，多年累積下來，形成了一個龐大而珍貴的信息資料庫，而且多項法規(guī)、條例、政策的實施決定也是通過政府各部門下發(fā)的，因此說，部門信息庫在其所對應(yīng)的領(lǐng)域中是最快捷、最全面的，是其它任何綜合網(wǎng)站信息庫所無法比擬的。但由于這些信息牽扯到了部門利益、地方利益，誰都不愿意與其他人分享，各部門只深知自己領(lǐng)域的信息，卻對別的領(lǐng)域了解甚少，也無從了解，這種各部門之間擁有信息的差異，就造成了部門與部門之間的信息不對稱。由于信息是很難用具體的價值來衡量的，因此在以利益為前提的條件下，部門間很難達(dá)成共識，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享，各部門只能各自為營，維護(hù)自己的信息，這也是“信息孤島”現(xiàn)象存在的根源。

當(dāng)需要信息一方不了解信息是否存在，或擁有信息的優(yōu)勢方為了自身利益而將信息壟斷時，劣勢方就只能通過其它的渠道去獲取信息，或者用經(jīng)濟手段將信息作為商品購買，或者重新組織資源調(diào)查研究獲得資料，這樣一來就會耗費更多的人力、物力、財力，增加了信息的搜尋成本，也增添了更大的行政成本。這與十七大“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制。精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題。”是極其相悖的。

二、實施政府信息公開政策要注意的問題

無論是政府與公眾之間，還是部門與部門之間，它們的利益是相同的，都是為了建設(shè)服務(wù)型政府，為公眾參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件。對于公眾和政府部門來說，擁有通暢的信息渠道，保障正確的信息來源也是應(yīng)對信息不通暢現(xiàn)象的主要方法。而建立政府信息公開制度，實行電子政務(wù)就是消除服務(wù)型政府建設(shè)過程中信息不對稱現(xiàn)象的根本途徑。

目前國務(wù)院辦公廳已確定將于2008年5月1日起實施《中華人民共和國政府信息公開條例》，并提出“各級政府網(wǎng)站要成為政府信息公開的第一平臺。[5]各級政府和政府各部門(單位)網(wǎng)站都要開設(shè)政府信息公開專欄，并建立和暢通鏈接。要充分利用國家檔案館、公共圖書館等場所的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，設(shè)置政府網(wǎng)站公共檢索點，發(fā)揮好政府網(wǎng)站的輻射作用。大力推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，強化政府網(wǎng)站的支撐保障體系。政府網(wǎng)站應(yīng)開設(shè)政府信息公開意見箱，及時聽取公眾對政府信息公開工作的意見?！边@一制度充分保障了公民的知情權(quán)，調(diào)動了廣大民眾參政議政的熱情，也使得部門之間聯(lián)系暢通，從根本上解決了信息不對稱的問題，但在具體實施過程中還要考慮以下幾個問題。

（一）公開性

“公開為原則，以不公開為例外”是規(guī)定，但具體的實施還是由政府部門和官員來進(jìn)行的，信息公開量的多少、度的深淺也是由他們所把握的。一旦信息公開，政府工作就會處在一個透明的環(huán)境中，隨時接受公眾的監(jiān)督，一些人會害怕出問題、犯過錯；公眾在網(wǎng)上辦事的過程也會按照固定的程序執(zhí)行，這將在很大程度上消除政府權(quán)力濫用、官商勾結(jié)、權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象，一些人會覺得不適應(yīng)，他們都會或多或少地阻礙政府信息公開的力度。因此這就需要政府轉(zhuǎn)變思想理念，加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，提高政府的透明度和辦事效率，保護(hù)群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。應(yīng)該看到，群眾是極力支持政府、信賴政府的，從“非典”事件、“水污染”事件等都可以看出，在危急時刻，政府及時的信息公開，合理的處置對策，群眾不但不會埋怨政府，還會和政府緊密團(tuán)結(jié)在一起，共渡難關(guān)。

（二）共享性

實現(xiàn)政府信息資源共享也許是解決部門與部門信息不能共享的唯一途徑。長期以來存在的信息孤島、信息壟斷、重復(fù)勞動等問題也將通過信息公開和電子政務(wù)一一解決。共享可以提高資源的利用率，增強部門之間的協(xié)調(diào)，提高政府工作效率，無需贅言。目前需要解決的是如何實現(xiàn)共享，如何建立一個通用的平臺。長期以來，各部門的信息化工作都是各自開展，各有各的信息系統(tǒng)，各有各的數(shù)據(jù)編碼，分開工作時也許還可以，但當(dāng)政府信息全面公開后，公眾看到的政府部門就應(yīng)該是一個統(tǒng)一體，是一個呈樹狀結(jié)構(gòu)逐步分散下去的整體，同樣，在不同部門的網(wǎng)絡(luò)辦公平臺上，各種表格、單據(jù)等文件格式也應(yīng)是統(tǒng)一的，這些都絕不是一個簡單的鏈接就可以解決的問題。因此，實現(xiàn)信息資源的共享還需要制訂統(tǒng)一的規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)節(jié)網(wǎng)絡(luò)協(xié)議，轉(zhuǎn)換數(shù)據(jù)格式，充分實現(xiàn)不同部門之間信息系統(tǒng)的兼容。

（三）持續(xù)性

政府信息公開講求的就是信息的準(zhǔn)確及時，一些部門雖建立了網(wǎng)站，卻長期不更新，許多信息數(shù)據(jù)處于閑置狀態(tài), 實際利用率很低, 網(wǎng)站只是兼職管理，甚至根本就無人管理。這是與建立服務(wù)型政府極為不適應(yīng)的。服務(wù)型政府追求的就是政府與公眾的互動，吸引公眾的積極參與，對經(jīng)濟社會中發(fā)生的事件予以評論，獻(xiàn)計獻(xiàn)策。因此，必須加強政府網(wǎng)站的管理，由專人負(fù)責(zé)，對群眾反映的問題及時上報并予以反潰，對于群眾經(jīng)常會查詢的各部門網(wǎng)站信息，及時更新數(shù)據(jù)，充分調(diào)動百姓參政議政的熱情，實現(xiàn)政府信息網(wǎng)絡(luò)的持續(xù)性發(fā)展。

（四）保密性

政府信息的涉及面非常廣，種類也非常復(fù)雜，其中有一些是可以公開的，如向社會提供和發(fā)布的政策法規(guī)、規(guī)章制度、機構(gòu)設(shè)置、職能介紹、辦事指南、工作動態(tài)、公告通知等信息；有一些是可以半公開的，如高考錄取資料、畢業(yè)生需求、經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)、遙感影像數(shù)據(jù)等；有一些是不可以公開的，如關(guān)于國家和社會的重大決策的保密事項、國防建設(shè)和武裝力量活動中的保密事項、 國家外交和外事活動中的秘密事項、 國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重大問題的保密事項、國家科學(xué)技術(shù)中的秘密事項、維護(hù)國家安全和追查刑事犯罪中的保密事項、涉及到公民的隱私權(quán)的事項，及其他經(jīng)保密工作部門確定應(yīng)當(dāng)保密的事項等。因此在政府信息公開的過程中就要確立一個保密度，建立信息分級制度，把政府各類信息綜合考量，嚴(yán)密分級，適當(dāng)公開，既要維護(hù)國家安全，又要避免某些人為了個人利益而將無需保密的信息作為保密信息予以隱藏。

（五）安全性

網(wǎng)絡(luò)是建設(shè)服務(wù)型政府過程中政府信息公開最快捷也是最主要的渠道，但運用網(wǎng)絡(luò)就不可避免地存在著安全隱患。象可能由于防火墻不完備使網(wǎng)絡(luò)黑客趁虛而入，造成網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫以及相關(guān)配套設(shè)施遭受破壞、更改或泄密；由于網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施不完善造成數(shù)據(jù)傳輸?shù)耐暾?、真實性、保密性遭到破壞?由于認(rèn)證體系不健全造成密碼體系被破壞等，這些都嚴(yán)重地影響了政府信息網(wǎng)絡(luò)的安全運行，破壞了政府信息公開工作的開展。目前較廣泛使用的網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)有網(wǎng)絡(luò)控制技術(shù)、密鑰管理及加密算法技術(shù)、數(shù)字水印技術(shù)、防火墻技術(shù)等，在政府信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)中不能僅使用一、二種技術(shù)，而應(yīng)是多種保密技術(shù)綜合利用、交叉運行，基于政府信息的特點，更需要加強認(rèn)證體系的建設(shè)，同時運用靜態(tài)和動態(tài)的密碼技術(shù)管理系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫。

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[5]《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好施行<中華人民共和國政府信息公開條例>準(zhǔn)備工作的通知》國辦發(fā)[2007154號，國務(wù)院辦公廳