環(huán)境法律與環(huán)境政策的抵牾與交融

劉　超

摘 要：環(huán)境法律實(shí)質(zhì)上僅是社會(huì)悲劇性地分配資源的一種手段，市場(chǎng)、習(xí)俗、慣例和政策等手段都綜合參與決定了資源的分配，在環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)中，環(huán)境政策是影響環(huán)境法律的重要因素。環(huán)境政策實(shí)施對(duì)于環(huán)境法律在環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)中的影響可以分為三個(gè)層面：公共政策的演進(jìn)促進(jìn)環(huán)境侵權(quán)法律責(zé)任機(jī)制內(nèi)在機(jī)理的更新；專門的環(huán)境政策催生新的環(huán)境法律、更新環(huán)境法律機(jī)制；地方政府對(duì)于中央環(huán)境政策再界定過(guò)程，形成了多種類型的地方環(huán)境政策，對(duì)于環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)的影響也呈現(xiàn)出多種形態(tài)。

關(guān)鍵詞： 環(huán)境法律；環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)；公共政策；環(huán)境政策；政策再界定

中圖分類號(hào)：DF46

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

環(huán)境法律要實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果必須具有良好的制度環(huán)境，因?yàn)榄h(huán)境法律通過(guò)對(duì)現(xiàn)實(shí)矛盾予以法律格式化的路徑來(lái)分配社會(huì)資源，社會(huì)對(duì)資源的分配具有悲劇性^［1］，環(huán)境法律僅是社會(huì)悲劇性地分配資源的一種手段，市場(chǎng)、習(xí)俗、慣例和政策等手段都綜合參與決定了資源的分配?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中，環(huán)境政策對(duì)于環(huán)境法律實(shí)施的影響非常大，但已有的研究過(guò)于簡(jiǎn)單地總結(jié)了政策因素對(duì)于環(huán)境法律實(shí)施的干預(yù)。因此，迫切需要細(xì)致分析環(huán)境法律與政策的抵牾與交融，以揭示環(huán)境法律與環(huán)境政策在應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題中相互關(guān)系的真實(shí)狀況和關(guān)系類型，環(huán)境侵權(quán)的救濟(jì)在現(xiàn)實(shí)法律實(shí)踐中最為突出地反映了這種關(guān)系范疇。

一、環(huán)境法律與環(huán)境政策關(guān)系的分析框架

環(huán)境政策是公共政策的一個(gè)組成部分。公共政策是政府、政治團(tuán)體以及其他公共部門社會(huì)成員或者公共部門自身的限制規(guī)則或引導(dǎo)措施，是一種權(quán)威性的價(jià)值分配方案，任何一項(xiàng)具體政策都涉及其相關(guān)群體的利益^［2］。按照涉及的不同領(lǐng)域，公共政策可分為福利政策、環(huán)保政策、經(jīng)濟(jì)政策、衛(wèi)生政策、教育政策等。任何公共政策均是以解決公共社會(huì)問(wèn)題為指向的，環(huán)境問(wèn)題作為眾多的公共社會(huì)問(wèn)題的一種，被納入公共政策關(guān)注的視野，便形成了環(huán)境政策。

我國(guó)法學(xué)界對(duì)于法律與政策二者之間關(guān)系的論述較為宏觀而抽象，是在認(rèn)定法律與政策存在重大分野的前提下論述二者關(guān)系的：二者都是上層建筑的組成部分，反映了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的要求，政策指導(dǎo)法律的制定和實(shí)施，政策需要法律貫徹實(shí)施^［3］。在權(quán)威的法理學(xué)著作中認(rèn)為，“政策和法律在階級(jí)本質(zhì)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、指導(dǎo)思想、基本原則、社會(huì)目標(biāo)等根本方面是高度一致的?！?sup>［4］現(xiàn)有對(duì)于法律與政策關(guān)系的進(jìn)一步深入論述也表現(xiàn)在采取何種制度路徑把政策轉(zhuǎn)化為法律（注：相關(guān)的研究有方世榮：《論政策轉(zhuǎn)化為法律的基礎(chǔ)和條件》，載《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第4期；方世榮、周偉：《政策轉(zhuǎn)換為法律的正當(dāng)程序研究》，載《河南政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第6期；丁麗紅、劉冬艷：《政策轉(zhuǎn)化為法律前的審查制度》，載《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第4期；等等。）。由于學(xué)界對(duì)于法律與政策關(guān)系的認(rèn)識(shí)處于抽象層面，所以環(huán)境法律與政策的關(guān)系也涵蓋在這些論述之中。當(dāng)然，也有學(xué)者從剖析制定法視角，分析在中國(guó)當(dāng)代制定法中，政策占據(jù)了重要的并且是非常顯著的地位，有時(shí)甚至是主導(dǎo)的作用，這在中國(guó)的特定歷史文化語(yǔ)境中，具有了更大的政治合法性和實(shí)踐可能性^{［5］［6］}。

國(guó)外學(xué)術(shù)界對(duì)于環(huán)境法律與環(huán)境政策關(guān)系的處理沒(méi)有那么簡(jiǎn)單生硬，這來(lái)源于不同的法律系統(tǒng)和不同語(yǔ)境對(duì)于二者的認(rèn)識(shí)上的差異。尤其是在靈活性很強(qiáng)的英美法系國(guó)家，政策本身是法律邏輯展開必不可少的環(huán)節(jié)。美國(guó)的環(huán)境保護(hù)法律最為完善，它把環(huán)境法律作為環(huán)境與自然資源管理政策的一種工具，其基本思路就認(rèn)為美國(guó)的環(huán)境保護(hù)法律本身就是公共政策（注：參見美國(guó)未來(lái)資源研究中心保羅?R．伯特尼、羅伯特?N．史蒂文斯主編：《環(huán)境保護(hù)的公共政策》（第2版），穆賢清、方志偉譯，上海三聯(lián)書店/上海人民出版社2004年版，書中分別介紹了空氣污染政策、氣候變化政策、水污染政策、危險(xiǎn)廢棄物與有毒物質(zhì)政策和固體廢棄物政策等，在這些政策介紹中分析了相關(guān)的環(huán)境法律。瑞典托馬斯?思德納重點(diǎn)探討為了制定和實(shí)施良好的環(huán)境與自然資源政策，人們到底需要做什么，并且在專門章節(jié)探討了法律工具的使用，參見托馬斯?思德納：《環(huán)境與自然資源管理的政策》，張蔚文、黃祖輝譯，上海三聯(lián)書店/上海人民出版社2005年版。）^［7］。日本也是世界上環(huán)境法制發(fā)達(dá)的國(guó)家，日本對(duì)于環(huán)境法律與環(huán)境政策有了清晰區(qū)分，并且非常注重剖析環(huán)境法律與其他政策手段在環(huán)境保護(hù)中不同的效率價(jià)值^［6］。

學(xué)界和實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為

我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境政策與環(huán)境法律存在著嚴(yán)重抵牾之處，這是環(huán)境侵權(quán)狀況嚴(yán)重和法律在救濟(jì)環(huán)境侵權(quán)中“客觀不能”的重要原因，尤其地方政府出臺(tái)了一些不利于環(huán)境執(zhí)法的地方保護(hù)政策加劇了這一后果?，F(xiàn)實(shí)情況總能作出這些“一言以蔽之”的總結(jié)嗎？我們需要細(xì)致考察在具體情勢(shì)下我國(guó)的環(huán)境政策與環(huán)境法律有何關(guān)系，政策對(duì)于環(huán)境法律在救濟(jì)環(huán)境侵權(quán)中有何影響，概括而言有以下三個(gè)層面：

（一）環(huán)境政策的演進(jìn)對(duì)環(huán)境侵權(quán)法律責(zé)任內(nèi)在機(jī)理的更新。當(dāng)下社會(huì)環(huán)境政策的演進(jìn)，對(duì)于環(huán)境侵權(quán)法律責(zé)任內(nèi)在機(jī)理的更新產(chǎn)生了積極促進(jìn)作用。

（二）國(guó)家環(huán)境政策對(duì)于出臺(tái)專門的環(huán)境法律或者環(huán)境法律制度的推動(dòng)作用。環(huán)境政策內(nèi)生于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，外在表現(xiàn)為環(huán)境法律制度，尤其是處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，國(guó)家的環(huán)境政策必然在很多方面通過(guò)環(huán)境法律得以實(shí)現(xiàn)。

（三）地方推行的環(huán)境政策對(duì)于環(huán)境法律機(jī)制在環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)中的影響。地方對(duì)國(guó)家環(huán)境政策再界定過(guò)程，對(duì)于環(huán)境法律在救濟(jì)環(huán)境侵權(quán)中會(huì)有不同影響。

二、公共環(huán)境政策的演進(jìn)對(duì)環(huán)境侵權(quán)法律責(zé)任機(jī)制內(nèi)在機(jī)理的更新

侵權(quán)責(zé)任的追究需要考察侵權(quán)行為的構(gòu)成要件，一般來(lái)說(shuō)，環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件包括：第一，行為主體實(shí)施了污染環(huán)境等致害行為；第二，發(fā)生了損害結(jié)果；第三，致害行為與損害結(jié)果之間具有因果關(guān)系。實(shí)際調(diào)研情況發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐的發(fā)展已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了抽象學(xué)理限定的框架，其中，環(huán)境政策的目的訴求發(fā)揮著極為重要的影響。

環(huán)境政策活動(dòng)是以解決環(huán)境問(wèn)題為取向的，主體在特定民主程序下廣泛參與和連續(xù)抉擇，使得公共社會(huì)問(wèn)題轉(zhuǎn)化為政府下決心要解決的公共政策問(wèn)題，環(huán)境社會(huì)學(xué)的研究表明環(huán)境問(wèn)題經(jīng)歷了這一階段而成功地成為了公共政策關(guān)注的核心問(wèn)題之一，而這對(duì)環(huán)境侵權(quán)法律救濟(jì)的積極影響表現(xiàn)在對(duì)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成要件認(rèn)定方面。

（一）環(huán)境違法行為從主觀標(biāo)準(zhǔn)向客觀標(biāo)準(zhǔn)的拓展

傳統(tǒng)民事責(zé)任以侵權(quán)行為具有“違法性”為必要條件，通常情況下的損害他人人身和財(cái)產(chǎn)的行為屬違法行為，行為人只對(duì)違法行為承擔(dān)責(zé)任。“違法性”要件可歸入道義責(zé)任的范疇，代表了法律對(duì)于特定行為的負(fù)面評(píng)價(jià)。從根本上說(shuō)，對(duì)于環(huán)境的侵害是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的不可避免的后果，環(huán)境資源存在的稀缺狀態(tài)甚至并非由資源絕對(duì)匱乏所造成，而是一個(gè)社會(huì)經(jīng)過(guò)有意識(shí)選擇的結(jié)果，因?yàn)樯鐣?huì)不愿由此而舍棄其他的利益^［7］。因此，某種意義上說(shuō)把何種行為規(guī)定為可歸責(zé)的“環(huán)境侵權(quán)行為”，很多時(shí)候來(lái)源于國(guó)家公共政策的選擇，否則環(huán)境侵權(quán)者完全可以基于環(huán)境侵權(quán)的合法性，否定自己的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任。國(guó)家必須允許企業(yè)排污行為的存在，只是通過(guò)制定環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)將其排污限制在“忍受的限度之內(nèi)”，只要是不超過(guò)國(guó)家規(guī)定的排污就可以發(fā)給排污證，表示了國(guó)家對(duì)其排污行為的認(rèn)可，不屬于“違法行為”，但并不免除其侵權(quán)責(zé)任，這是來(lái)源于“有損害就有賠償”的社會(huì)正義的要求。

我國(guó)的環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)實(shí)踐之所以有這些轉(zhuǎn)向，與近些年來(lái)實(shí)行的環(huán)境公共政策緊密聯(lián)系。20世紀(jì)80年代初以來(lái)我國(guó)政府一直將“環(huán)境保護(hù)”作為一項(xiàng)基本國(guó)策，要求合理開發(fā)利用自然資源，努力控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞，防止環(huán)境質(zhì)量惡化。20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略定位于科教興國(guó)和可持續(xù)發(fā)展。政府提出了與之相應(yīng)的15年（1996—2010年）環(huán)境保護(hù)工作要求：2000年力爭(zhēng)使環(huán)境污染和生態(tài)破壞加劇的趨勢(shì)得到基本控制，部分城市和地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量有所改善；2010年基本改變環(huán)境惡化的狀況，城鄉(xiāng)環(huán)境有比較明顯的改善^［8］。實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的兩項(xiàng)重要措施是制訂了《污染物排放總量控制計(jì)劃》和《跨世紀(jì)綠色工程規(guī)劃》。在此環(huán)境政策背景下，法律機(jī)制也要服務(wù)于國(guó)家的宏觀政策，相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)的訴求并不當(dāng)然地讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，考察是否發(fā)生環(huán)境侵權(quán)行為也不再以道義可譴責(zé)性為依據(jù)，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”不能否認(rèn)其他的社會(huì)價(jià)值訴求，判定環(huán)境侵權(quán)中發(fā)生的“違法行為”的標(biāo)準(zhǔn)要更多顧及到哪些是社會(huì)追求自身政策目標(biāo)中反對(duì)的行為。

（二）損害事實(shí)到危害事實(shí)的范圍拓展

損害事實(shí)既是侵權(quán)行為所產(chǎn)生的危害后果，同時(shí)也是承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的依據(jù)。環(huán)境侵權(quán)的成立，并不以發(fā)生實(shí)際損害為要件，只要經(jīng)過(guò)科學(xué)上的判斷，確定其事實(shí)具有造成損害的危險(xiǎn)蓋然性即可^［9］。傳統(tǒng)侵權(quán)法上認(rèn)定的損害事實(shí)是對(duì)于人身、財(cái)產(chǎn)或者是精神的實(shí)際的或可預(yù)見的損害，但在科學(xué)研究的揭示和環(huán)保主義者的呼吁下，公眾環(huán)保意識(shí)覺(jué)醒，政府高度重視，在公共政策上已經(jīng)高度重視和重新評(píng)估環(huán)境侵害行為的危害后果，需要法律在追究環(huán)境侵權(quán)責(zé)任時(shí)把損害從傳統(tǒng)的人身、財(cái)產(chǎn)損害，拓展到環(huán)境損害（或生態(tài)損害），如歐洲委員會(huì)2000年2月9日在布魯塞爾提出的《歐盟環(huán)境民事責(zé)任白皮書》就明文規(guī)定損害既包括傳統(tǒng)損害（對(duì)健康和財(cái)產(chǎn)的損害），也包括環(huán)境損害（場(chǎng)所污染和對(duì)生物多樣性的損害）。中國(guó)在公共政策演進(jìn)上也體現(xiàn)了這一點(diǎn)；1972年派代表團(tuán)參加斯德哥爾摩聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境大會(huì)為起點(diǎn)，1983年在國(guó)務(wù)院第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議上規(guī)定把環(huán)境保護(hù)作為中國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策；2003年十六屆三中全會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革的若干問(wèn)題的決定》中提出“科學(xué)發(fā)展觀”。2004年十六屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”概念的首次完整提出；2007年的十七大報(bào)告中明確提出了建設(shè)生態(tài)文明。這些公共政策的演進(jìn)對(duì)環(huán)境法律在追究造成環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)的法律責(zé)任時(shí)，必然有潛在或者實(shí)際的影響。在中國(guó)法律實(shí)踐中就體現(xiàn)在需要對(duì)環(huán)境侵權(quán)的原因行為從污染行為拓展到生態(tài)破壞行為，需要在全面認(rèn)識(shí)環(huán)境對(duì)于人類的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和精神價(jià)值的基礎(chǔ)上，把環(huán)境損害納入環(huán)境侵權(quán)法的規(guī)制范疇，因?yàn)榄h(huán)境損害直接侵犯了人類的陽(yáng)光權(quán)、寧?kù)o權(quán)、清潔水權(quán)、清潔空氣權(quán)、通風(fēng)權(quán)、眺望權(quán)和自然景觀權(quán)等環(huán)境人格權(quán)益。（注：陽(yáng)光權(quán)、寧?kù)o權(quán)、清潔水權(quán)、清潔空氣權(quán)、通風(fēng)權(quán)、眺望權(quán)和自然景觀權(quán)等新型權(quán)利都屬于環(huán)境人格權(quán)的具體內(nèi)容，參見呂忠梅：《溝通與協(xié)調(diào)之途——論公民環(huán)境權(quán)的民法保護(hù)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第254－258頁(yè)。）環(huán)境法與傳統(tǒng)法律部門把環(huán)境視為純粹的客體不同，還承認(rèn)環(huán)境某種意義上的自身價(jià)值，所以環(huán)境法律責(zé)任還包括了人對(duì)環(huán)境的責(zé)任。更加注重環(huán)境法律在救濟(jì)環(huán)境侵權(quán)中保護(hù)的客體范圍，也是我國(guó)建設(shè)生態(tài)文明、構(gòu)建和諧社會(huì)和“兩型社會(huì)”的制度安排，因?yàn)榄h(huán)境侵權(quán)行為是一種典型的環(huán)境不友好行為，救濟(jì)環(huán)境侵權(quán)是構(gòu)建“兩型社會(huì)”的底限要求。

（三）環(huán)境侵權(quán)因果關(guān)系認(rèn)定的環(huán)境政策影響

傳統(tǒng)的侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成中，要求違法行為與損害后果之間有因果關(guān)系，在環(huán)境侵權(quán)法律責(zé)任追究中要求致害行為與損害后果之間存在因果關(guān)系。此種因果關(guān)系的認(rèn)定非常困難，法律上的因果關(guān)系是以事實(shí)上的因果關(guān)系為基礎(chǔ)的，因?yàn)榭茖W(xué)發(fā)展而引發(fā)的對(duì)社會(huì)生活的某一方面的因果關(guān)系的認(rèn)定、理解和把握就常常會(huì)對(duì)法律制度，并對(duì)通過(guò)這一制度完成的責(zé)任分配產(chǎn)生重大影響^［10］。環(huán)境法律不能等待自然科學(xué)上的因果關(guān)系得到充分而明確的解釋之后，才以此為依據(jù)進(jìn)行責(zé)任分配，因?yàn)椤斑t到的正義是非正義”。因此，環(huán)境法律上因果關(guān)系的認(rèn)定還賴于人類行為規(guī)則設(shè)計(jì)。

因果關(guān)系最重要意義在于責(zé)任分配，尤其是在法院在對(duì)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的認(rèn)定中。在某些情況下，例如需要對(duì)被告或者第三人行為的合理性進(jìn)行評(píng)估時(shí)，價(jià)值判斷也會(huì)影響因果關(guān)系判斷。而這種價(jià)值判斷并不是固定的，而是在具體的社會(huì)情勢(shì)下具有流變性的，它們借助的是構(gòu)成日常生活一部分的一個(gè)概念，普通群眾，包括陪審員們，在接受最低程度的指導(dǎo)后就能夠掌握它們^［11］?？ǘ嘧粢舱J(rèn)為，法律的邏輯推理固然重要，但影響判決結(jié)果最重要的依據(jù)應(yīng)該是公共政策的考量，比較原告與被告的行為，分析整個(gè)案件社會(huì)觀念與價(jià)值判斷，得出合乎公平正義的結(jié)果^［12］。

三、專門的環(huán)境政策催生新的環(huán)境法律、更新環(huán)境法律制度影響環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)

環(huán)境侵權(quán)是通過(guò)對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞為中介來(lái)侵犯環(huán)境權(quán)利的，因此，環(huán)境法律體系是否有效地規(guī)制環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為，從根本上影響到環(huán)境侵權(quán)是否能從源頭上予以救濟(jì)。國(guó)家宏觀的環(huán)境政策需要落實(shí)到具體層面，綜觀近些年來(lái)的社會(huì)實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境政策的演進(jìn)催生了專門的環(huán)境法律，也更新了一些環(huán)境法律制度。

（一）環(huán)境政策催生的專門環(huán)境法律

總體而言，中國(guó)改革開放后陸續(xù)出臺(tái)的政策是越來(lái)越重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的環(huán)境保護(hù)，重視環(huán)境問(wèn)題的解決，而此過(guò)程也是中國(guó)的環(huán)境法律體系逐步完善的過(guò)程，二者在實(shí)踐中的作用是交織在一起的?，F(xiàn)實(shí)生活中，我們傾向于把一些重要的環(huán)境政策轉(zhuǎn)化成為了專門的環(huán)境法律，以下僅舉兩例：

1．循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策與《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》

循環(huán)經(jīng)濟(jì)是指在生產(chǎn)、建設(shè)、流通、消費(fèi)和廢物處理等階段，遵循生態(tài)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，以“減量化、再利用、資源化”為原則，以清潔生產(chǎn)、產(chǎn)品延長(zhǎng)使用、資源循環(huán)利用和循環(huán)消費(fèi)為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)概念的核心是減量化，實(shí)際就是提高資源的生產(chǎn)率。這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念包括的內(nèi)容非常龐雜，作為一種專門的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策在中國(guó)有一定的演進(jìn)過(guò)程。我國(guó)目前的循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策包括：第一，廢舊資源綜合利用及相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策；第二，清潔生產(chǎn)政策；第三，資源能源開發(fā)利用政策；第四，生態(tài)農(nóng)業(yè)政策；第五，環(huán)境友好型產(chǎn)品相關(guān)政策。從1985年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家經(jīng)委〈關(guān)于開展資源綜合利用若干問(wèn)題的暫行規(guī)定〉的通知》（國(guó)發(fā)［1985］117號(hào)）到2005年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見》期間，共有超過(guò)100個(gè)法律法規(guī)和指導(dǎo)性政策出臺(tái)，其中也包括2002年頒布的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》。

正是我國(guó)在發(fā)展進(jìn)程中對(duì)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策的重視，特別是《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見》提出，中國(guó)力爭(zhēng)到2010年建立比較完善的發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)體系、政策支持體系、體制與技術(shù)創(chuàng)新體系和激勵(lì)約束機(jī)制。因此，經(jīng)過(guò)多次草案修訂與審議，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議已于2008年8月29日表決通過(guò)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，該法將于2009年1月1日起施行。當(dāng)然，也有論者從該法的可操作性、立法的現(xiàn)實(shí)條件和與已有的法律體系的沖突與重疊等方面，對(duì)于制定專門的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》可能存在的問(wèn)題進(jìn)行了反思^［13］。

2．清潔生產(chǎn)政策與《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》

清潔生產(chǎn)政策屬于循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策的一個(gè)組成部分。清潔生產(chǎn)是20世紀(jì)80年代發(fā)展起來(lái)的一項(xiàng)新的、創(chuàng)造性的保護(hù)環(huán)境的戰(zhàn)略措施，是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的標(biāo)志，體現(xiàn)“全過(guò)程控制污染”機(jī)制的精神。《21世紀(jì)議程》中所提出的全過(guò)程控制思想就包括清潔生產(chǎn)三個(gè)方面的內(nèi)容，即采用清潔的能源、少?gòu)U無(wú)廢的清潔生產(chǎn)過(guò)程和對(duì)環(huán)境無(wú)害的清潔產(chǎn)品。

我國(guó)近年來(lái)十分注重清潔生產(chǎn)政策的貫徹，專門出臺(tái)政策文件有1997年的國(guó)家環(huán)保局《關(guān)于推行清潔生產(chǎn)的若干意見》（環(huán)控［1997］0232號(hào)）》、1999年《關(guān)于實(shí)施清潔生產(chǎn)示范試點(diǎn)計(jì)劃的通知》（國(guó)經(jīng)貿(mào)資源［1999］402號(hào)）、1999年《淘汰落后生產(chǎn)能力、工藝和產(chǎn)品的目錄（第一批）》（國(guó)家經(jīng)貿(mào)委員第6號(hào)令）、2000年國(guó)家經(jīng)貿(mào)委《國(guó)家重點(diǎn)行業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)導(dǎo)向目錄》（第一批）和2001年《關(guān)于開展清潔生產(chǎn)審計(jì)機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作的通知》（環(huán)發(fā)［2001］154號(hào)）等。2002年頒布的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》就是這些清潔生產(chǎn)政策的進(jìn)一步發(fā)展和體現(xiàn)。該法的第一、二、四章基本上都是政策性的條文，規(guī)定了一系列的國(guó)家政策，包括經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策、技術(shù)政策等等。將政策與法律結(jié)合起來(lái)，以政策為法律的主要內(nèi)容，是《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的重要特點(diǎn)，也是它與傳統(tǒng)法律文件最大的不同之處?？梢哉f(shuō)《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》基本上是一部政策法，是政策的法律表現(xiàn)形式。

（二）環(huán)境政策演進(jìn)與環(huán)境法律制度的更新

20世紀(jì)80年代中國(guó)的環(huán)境政策建設(shè)主要致力于：建立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)、加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境統(tǒng)計(jì)。相應(yīng)的具體的環(huán)境政策有“三同時(shí)”、“排污收費(fèi)”、“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”、“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制”、“企業(yè)環(huán)保考核”、“城市環(huán)境綜合整治定量考核”、“排污許可證制度”、“污染集中控制”、“污染源限期治理”等等（注：對(duì)于此一時(shí)期中國(guó)環(huán)境政策的演進(jìn)和具體內(nèi)涵的詳細(xì)論述參見張曉：《中國(guó)環(huán)境政策的總體評(píng)價(jià)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1999年第3期；李京文主編：《走向21世紀(jì)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)》，經(jīng)濟(jì)管理出版社1995年版；曲格平：《中國(guó)環(huán)境問(wèn)題及對(duì)策》，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社1984年版。）。上述環(huán)境政策構(gòu)成了中國(guó)環(huán)境保護(hù)基本法的主要制度體系，由于這一階段是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)漸進(jìn)的改革時(shí)期，環(huán)境保護(hù)政策還帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，即行政命令有余，管制手段為主，市場(chǎng)手段不足，這構(gòu)成了已經(jīng)形成的環(huán)境法律制度的特征，出現(xiàn)了“三同時(shí)”制度這種被認(rèn)為具有中國(guó)特色的、指導(dǎo)企業(yè)治理污染的過(guò)程控制制度，并且該制度在中國(guó)適用最為廣泛。排污收費(fèi)政策而催生的環(huán)境費(fèi)制度和排污許可證政策催生的排污權(quán)交易制度都帶有明顯的管制特征。1978年中共中央批轉(zhuǎn)國(guó)務(wù)院關(guān)于《環(huán)境保護(hù)工作匯報(bào)要點(diǎn)》的報(bào)告中就首次提出了進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的意向，隨后的環(huán)境保護(hù)基本法、單行法和2002年頒布的專門的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》都不斷完善了該制度，但是不徹底的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度實(shí)施起來(lái)會(huì)出現(xiàn)諸多問(wèn)題，2007年爆發(fā)的廈門PX事件，集中反映了現(xiàn)行的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度存在的問(wèn)題（注：對(duì)于我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的具體缺陷分析參見呂忠梅、劉超：《多種博弈與訴求下的劍走偏鋒——法社會(huì)學(xué)視野下的環(huán)保風(fēng)暴》，載呂忠梅主編：《環(huán)境資源法論叢》（第7卷），法律出版社2007年12月版以及劉超：《環(huán)境法的缺失與廈門PX事件》，載《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2008年第3期。）。在當(dāng)時(shí)的政策背景下產(chǎn)生的限期治理制度在現(xiàn)實(shí)的環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)中也存在制度失效之處^［14］。

20世紀(jì)90年代以后，特別是21世紀(jì)以來(lái)，改革開放進(jìn)一步深化，經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略定位于科教興國(guó)和可持續(xù)發(fā)展。政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視已經(jīng)從倡導(dǎo)轉(zhuǎn)向基本國(guó)策和大政方針，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展觀從環(huán)境法秉持的理念體現(xiàn)為具體法律機(jī)制和制度設(shè)計(jì)，環(huán)境與發(fā)展綜合決策也全面拷問(wèn)了環(huán)境法律體系。

具體而言，環(huán)境政策的演進(jìn)對(duì)具體環(huán)境法律制度的創(chuàng)新促進(jìn)作用表現(xiàn)在：

（一）由偏重“命令——控制”制度類型向基于市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度的兼顧，并且后者發(fā)揮越來(lái)越重要作用。比如環(huán)境費(fèi)制度的創(chuàng)新，在先后修改頒布的《海洋環(huán)境保護(hù)法》（1999年）和《大氣污染防治法》（2000年）中廢除了超標(biāo)排污收費(fèi)制度，首次確立了“達(dá)標(biāo)收費(fèi)，超標(biāo)排污違法”的新的排污收費(fèi)制度，并且2002年國(guó)務(wù)院還修改制定了《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》，對(duì)排污費(fèi)征收和使用管理作出了明確規(guī)定；同時(shí)在我國(guó)部分省市也開始實(shí)施重點(diǎn)污染物排放許可證制度的基礎(chǔ)上試行排污權(quán)交易。還在討論的制度創(chuàng)新有環(huán)境稅制度。2007年10月，中共十七大報(bào)告提出要“實(shí)行有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”，資源與環(huán)境問(wèn)題被提至更高的層面。開征環(huán)境稅將成為2008年政府重點(diǎn)推進(jìn)的稅收政策之一。

（二）戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度。在發(fā)生一系列重大環(huán)境事件后，環(huán)境法學(xué)界已經(jīng)開始討論在法律修改中要把戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度納入到正式的制度體系內(nèi)。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)是指對(duì)政策、規(guī)劃或計(jì)劃及其替代方案可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行規(guī)范的、系統(tǒng)的綜合評(píng)價(jià)，并把評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于負(fù)有公共責(zé)任的決策中。它是為了針對(duì)現(xiàn)有的環(huán)評(píng)制度中僅針對(duì)項(xiàng)目開展環(huán)評(píng)的缺陷而提出的。

（三）環(huán)境保護(hù)問(wèn)責(zé)制。雖然我國(guó)在之前的環(huán)境政策中也推行了“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制”，但并沒(méi)有成為一種正式制度約束。近幾年頻繁爆發(fā)的突發(fā)公共性危機(jī)和重大惡性環(huán)境事故，使得行政問(wèn)責(zé)制引起高度重視。我國(guó)在2006年2月20日起公布施行的《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》詳細(xì)規(guī)定了環(huán)境保護(hù)問(wèn)責(zé)制的具體內(nèi)容。

（四）環(huán)境法保障人體健康的立法目的從虛化到實(shí)化。我國(guó)的環(huán)境法律體系明確規(guī)定了要實(shí)現(xiàn)“保障人體健康”的立法目的，但迄今為止都是一個(gè)虛化的價(jià)值理念，并沒(méi)有體現(xiàn)在具體的制度設(shè)計(jì)上，可以預(yù)見，這種情況很快將會(huì)改變。2007年11月5日，國(guó)家衛(wèi)生部、環(huán)?？偩趾桶l(fā)展改革委員會(huì)等18個(gè)部門正式聯(lián)合啟動(dòng)《國(guó)家環(huán)境與健康行動(dòng)計(jì)劃（2007－2015）》（以下簡(jiǎn)稱《計(jì)劃》）。該《計(jì)劃》是中國(guó)政府相關(guān)職能部門共同制訂的我國(guó)環(huán)境與健康領(lǐng)域的第一個(gè)綱領(lǐng)性文件，因此《計(jì)劃》在近幾年內(nèi)將成為控制有害環(huán)境因素及其健康影響、減少環(huán)境相關(guān)性疾病發(fā)生、維護(hù)公眾健康，落實(shí)“環(huán)境保護(hù)”基本國(guó)策的重要環(huán)境政策，而這

對(duì)我國(guó)的環(huán)境法律政策從宏觀思路到具體制度的更新提出了新的要求。

四、環(huán)境政策再界定過(guò)程對(duì)環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)的影響

環(huán)境侵權(quán)的特殊性在于，行為人以對(duì)作為媒介的自然環(huán)境的危害來(lái)侵害他人的權(quán)利，以法律途徑救濟(jì)環(huán)境侵權(quán)就需要在完善公民環(huán)境權(quán)利的制度體系建構(gòu)和完善國(guó)家環(huán)境管理制度兩個(gè)層面同時(shí)并重，法律制度自身的普適性特征要求其在解決環(huán)境侵權(quán)個(gè)案時(shí)能具體適用，而具體環(huán)境執(zhí)法與司法實(shí)踐受到環(huán)境政策再界定過(guò)程的影響

（一）環(huán)境政策的再界定

環(huán)境政策的再界定是指，地方政府在執(zhí)行政策之前，對(duì)中央環(huán)境政策中的基本原則、基本要求進(jìn)行細(xì)化，制定出具體的操作細(xì)則，形成地方環(huán)境政策的過(guò)程。中國(guó)作為一個(gè)民族眾多、疆域遼闊、各地區(qū)發(fā)展不平衡的大國(guó)，存在著中央和地方的分權(quán)，這種分權(quán)不僅可以分擔(dān)治理的責(zé)任，而且由于各地制度的差異會(huì)帶來(lái)不同的制度收益和成本，會(huì)有助于治理目的的實(shí)現(xiàn)^［15］。具體到環(huán)境治理中也體現(xiàn)這一行政體制運(yùn)作的特點(diǎn)，環(huán)境政策的運(yùn)作（制定與執(zhí)行）存在著分離性，中央政府只負(fù)責(zé)決策，而政策的具體執(zhí)行由地方政府來(lái)進(jìn)行，二者之間存在一種委托—代理關(guān)系。由于信息不完全和有限理性問(wèn)題的存在，導(dǎo)致權(quán)力中心制定出來(lái)的政策都比較粗略，只是對(duì)政策涉及到的有關(guān)方面作原則性說(shuō)明，具有高度不完全性的特征。因此，地方政府在執(zhí)行政策之前，必須對(duì)政策進(jìn)行再界定。事實(shí)上，政策的制定與實(shí)施有時(shí)候是交織在一起的，各級(jí)地方政府經(jīng)常需要根據(jù)地方的具體情況不斷對(duì)政策進(jìn)行再界定和調(diào)整^［16］。

地方政府對(duì)環(huán)境政策的再界定主要表現(xiàn)在以下幾種方式上：

1．地方政府對(duì)中央環(huán)境政策進(jìn)行具體化并嚴(yán)格執(zhí)行。國(guó)家制定的很多環(huán)境政策由于要統(tǒng)籌全局，也由于信息缺失，一般只是對(duì)政策的基本目標(biāo)和“精神”作出原則性規(guī)定，而沒(méi)有規(guī)定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體手段，這時(shí)需要地方根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行實(shí)施與操作。有的地方政府會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r對(duì)中央環(huán)境政策進(jìn)行具體化并嚴(yán)格執(zhí)行，以符合中央環(huán)境政策精神，實(shí)現(xiàn)其目的。這些一般都是中央特別重視和關(guān)注的，并作了強(qiáng)制性規(guī)定的政策。

2．地方環(huán)境政策公然違反或者“陽(yáng)奉陰違”中央環(huán)境政策。中央政府和地方政府存在著視域和目標(biāo)設(shè)定上存在差異，中央注重保護(hù)環(huán)境的重要性以及從全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)上考慮環(huán)境保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的聯(lián)系，地方政府作為中央政府一級(jí)代理機(jī)構(gòu)要貫徹中央環(huán)境政策，但經(jīng)常出于政績(jī)?cè)V求會(huì)規(guī)避中央宏觀政策要求和監(jiān)管，追求短期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。所以，現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)地方政府在環(huán)境治理中公然違反或者“陽(yáng)奉陰違”中央環(huán)境政策，尤其是在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)和落后地區(qū)。比如媒體經(jīng)常曝光的地方環(huán)保局引進(jìn)污染項(xiàng)目事件。

3．“用足”地方權(quán)力，創(chuàng)造性地體現(xiàn)中央環(huán)境政策精神以最佳保障和救濟(jì)公民環(huán)境權(quán)利。中央環(huán)境政策在確定指導(dǎo)思想、基本目標(biāo)與原則等作出基本規(guī)定后，也提供了政策具體化和創(chuàng)新的空間，允許地方政府結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況制定相應(yīng)的地方性政策。有些地方政府在政府政策定位上高度契合國(guó)家環(huán)境政策，會(huì)結(jié)合地方特色，“用足”地方權(quán)力，以最佳的政策來(lái)保護(hù)環(huán)境和保障公民環(huán)境權(quán)利。比如廈門市“用足”《立法法》規(guī)定的較大市立法權(quán)，在《廈門市環(huán)境保護(hù)條例》（2004年修訂）中規(guī)定的代執(zhí)行制度，適用的對(duì)象是一切造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，而又拒不履行整治恢復(fù)責(zé)任或者整治恢復(fù)不符合要求的主體，突破了《固體廢物污染環(huán)境防治法》中“代處置”制度僅適用于“生產(chǎn)危險(xiǎn)廢物”的單位的規(guī)定。

4．打政策的“擦邊球”，在執(zhí)行中央環(huán)境政策時(shí)，盡量向本地的地方利益傾斜，以多種形式使中央環(huán)境政策落空?，F(xiàn)實(shí)中這種情形最為常見，公然違反中央環(huán)境政策的地方政策極為少見，而在地方發(fā)展定位上完全契合中央環(huán)境政策的地方政府也不多，經(jīng)常出現(xiàn)的利用國(guó)家環(huán)境政策宏觀性、原則性，在結(jié)合地方特色予以具體化時(shí)附帶了地方利益的訴求。

（二）政策再界定的地方環(huán)境政策對(duì)環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)的影響——以調(diào)研材料為例

以調(diào)研材料為例，下面對(duì)各地政府對(duì)國(guó)家環(huán)境政策再界定，從而形成的地方環(huán)境政策作出一個(gè)類型化的分析，以此細(xì)致區(qū)分不同類型的地方環(huán)境政策對(duì)環(huán)境糾紛解決、環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)的影響。

1．環(huán)境友好型地方環(huán)境政策對(duì)環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)的積極作用

環(huán)境友好型的地方環(huán)境政策有助于環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)，具體又可以分為以下兩種：

（1）地方政府定位建設(shè)生態(tài)型省市，在此發(fā)展目標(biāo)下的地方環(huán)境政策有助于環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)。典型的省份是海南省。1998年底，中共海南省委、省政府作出了建設(shè)生態(tài)省的戰(zhàn)略決策，1999年初，國(guó)家環(huán)?？偩峙鷾?zhǔn)海南為全國(guó)第一個(gè)生態(tài)示范省。海南省在1999年第二屆人大二次會(huì)議全體代表一致通過(guò)了《關(guān)于建設(shè)生態(tài)省的決定》，進(jìn)一步明確了生態(tài)省建設(shè)的戰(zhàn)略地位和目標(biāo)任務(wù)，賦予了生態(tài)省建設(shè)的法律地位。這在中國(guó)內(nèi)地各省、區(qū)尚屬首例。在這一系列的構(gòu)建生態(tài)省的地方政策體系下，海南省的環(huán)境保護(hù)總體狀況較好，政府在執(zhí)行國(guó)家環(huán)境政策和出臺(tái)地方環(huán)境政策時(shí)，非常注重環(huán)境保護(hù)，這從源頭上減少了環(huán)境污染和生態(tài)破壞，切斷了環(huán)境侵權(quán)的原因行為。調(diào)研資料顯示，海南省發(fā)生的環(huán)境侵權(quán)案件非常少。

典型的城市代表是廣東省珠海市。珠海市在特區(qū)創(chuàng)立之初就進(jìn)行了建設(shè)現(xiàn)代化生態(tài)城市的戰(zhàn)略選擇。在建設(shè)生態(tài)城市的定位之下，珠海市出臺(tái)了很多相關(guān)政策來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。1992年以來(lái)，珠海制訂了《珠海市城市規(guī)劃條例》、《珠海市環(huán)境保護(hù)條例》、《珠海市飲用水源水質(zhì)保護(hù)條例》、《珠海市環(huán)境保護(hù)“八個(gè)不準(zhǔn)”的規(guī)定》等一系列地方性法規(guī)，使生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作逐步走上法制化軌道，使得珠海市的環(huán)境現(xiàn)狀和環(huán)境保護(hù)狀況已處在全國(guó)前列。珠海市充分利用較大市立法權(quán)，重視《珠海市環(huán)境保護(hù)條例》在保護(hù)環(huán)境、解決環(huán)境糾紛中作用，在2008年發(fā)布的《珠海市環(huán)境保護(hù)條例（征求意見稿）》中規(guī)定的很多制度，較國(guó)家立法和其他省市立法都具有先進(jìn)性和前瞻性。對(duì)環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)有直接適用效力的是，首次明確規(guī)定了公民的環(huán)境權(quán)利，并且有32個(gè)條文詳細(xì)規(guī)定了法律責(zé)任，改變了環(huán)境法律規(guī)范中經(jīng)常出現(xiàn)的責(zé)任體系存在嚴(yán)重的不足、違法責(zé)任過(guò)輕，導(dǎo)致違法成本過(guò)低，不能有效地救濟(jì)環(huán)境侵權(quán)的弊病。

（2）地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理，已經(jīng)逐步推行可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。這些省市一般經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，當(dāng)?shù)卣e極實(shí)施環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制。首先能夠在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中采用環(huán)境友好型發(fā)展模式，減少環(huán)境糾紛的發(fā)生，從源頭上控制環(huán)境侵權(quán)的原因行為；其次，這些地方政府特別重視環(huán)境案件的處理，有助于環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)。

典型城市有上海市。在上海市法院系統(tǒng)獲取的調(diào)研資料來(lái)看，從1995年到2007年，上海市有關(guān)環(huán)境訴訟的案件中，民事污染損害賠償糾紛約90件、環(huán)境行政訴訟不足20件、環(huán)境刑事訴訟1件，無(wú)行政復(fù)議和申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件，且其中有相當(dāng)一部分是重復(fù)的，相對(duì)其他性質(zhì)的案件，數(shù)量非常少。當(dāng)?shù)胤ü僬J(rèn)為其原因是上海市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)更新?lián)Q代，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)少，污染相對(duì)較?。簧虾Ｊ懈骷?jí)政府在防治環(huán)境污染、保護(hù)環(huán)境上相當(dāng)強(qiáng)勢(shì)，各級(jí)政府注重環(huán)境糾紛發(fā)生后，追究行為人的責(zé)任和救濟(jì)受害人的權(quán)利。

2．環(huán)境不友好型地方政府環(huán)境政策對(duì)環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)的消極作用

我國(guó)當(dāng)下各省市實(shí)行的地方環(huán)境政策中不符合環(huán)境友好型要求的占多數(shù)，這些政策多數(shù)不會(huì)體現(xiàn)為成文文件而是體現(xiàn)在政府的行動(dòng)導(dǎo)向中、體現(xiàn)在當(dāng)?shù)丨h(huán)境執(zhí)法司法人員的環(huán)境案件處理中。調(diào)研顯示，這些地方政府會(huì)把解決環(huán)境糾紛、救濟(jì)環(huán)境侵權(quán)時(shí)存在的問(wèn)題和弊端往往總結(jié)到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和現(xiàn)實(shí)情勢(shì)的制約、歸咎于現(xiàn)行法律上的漏洞和弊病、推脫到執(zhí)法力量的薄弱和環(huán)境司法本身存在的技術(shù)上的困難。其根本原因是，在國(guó)家宏觀環(huán)境政策再界定過(guò)程中，中央與地方政府在認(rèn)知和目標(biāo)機(jī)制上存在的差異，在于中央與地方利益博弈過(guò)程中，地方政策的局部、短期預(yù)期與國(guó)家政策的全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期的抵牾。概括而言，也可分為兩種類型：

（1）資源消耗型地方政府環(huán)境政策。這些地方自然資源的豐富，經(jīng)濟(jì)發(fā)展以粗放型、資源消耗型模式為主，導(dǎo)致了環(huán)境污染和生態(tài)破壞嚴(yán)重，對(duì)公民環(huán)境權(quán)利侵犯現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。典型如山西省。山西省是資源大省，煤炭生產(chǎn)是當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染和生態(tài)破壞最主要的原因，頻繁爆發(fā)的突發(fā)煤炭事故，也是山西省環(huán)境案件和環(huán)境侵權(quán)最重要的原因行為。調(diào)研資料顯示，基于山西省煤炭產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)于倚靠現(xiàn)有的自然資源，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，致使該地的經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境保護(hù)呈現(xiàn)出尖銳的矛盾，政府往往以行政手段平息環(huán)境糾紛，導(dǎo)致山西當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)于長(zhǎng)期生活在重度污染中已習(xí)以為常，權(quán)利意識(shí)很差，不愿主動(dòng)尋求救濟(jì)，由此而導(dǎo)致的環(huán)境侵權(quán)訴訟非常之少。對(duì)于因環(huán)境污染導(dǎo)致的權(quán)利受損，受害者多傾向于與侵權(quán)者私下協(xié)商解決，盡量回避司法程序，法院事實(shí)上處理的只是環(huán)境侵權(quán)案件中的一小部分，環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)機(jī)制中，法院審判并不是目前環(huán)境糾紛解決的主導(dǎo)方式。并且，即使是少數(shù)環(huán)境侵權(quán)案件經(jīng)過(guò)法院審理，判決結(jié)果在事實(shí)上很難以執(zhí)行。

以下的案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)明顯與山西省環(huán)境侵權(quán)事實(shí)情況不符，這表明在山西省很難通過(guò)訴訟途徑救濟(jì)環(huán)境侵權(quán)。

（2）新舊經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型時(shí)期的地方政府環(huán)境政策。這些省市在全國(guó)范圍內(nèi)占大多數(shù)，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心也注重環(huán)境保護(hù)，為湖北、河南、重慶等大部分中西部的省市。這些省市會(huì)出臺(tái)一些積極保護(hù)環(huán)境的政策救濟(jì)環(huán)境侵權(quán)，但總體上其地方環(huán)境政策還不符合環(huán)境友好的要求，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)有沖突時(shí)，當(dāng)?shù)卣恼邔?dǎo)向?qū)τ诃h(huán)境侵權(quán)救濟(jì)不利。調(diào)研資料顯示，這些地區(qū)通過(guò)訴訟途徑救濟(jì)環(huán)境侵權(quán)不少，但在此過(guò)程中受到政府干預(yù)嚴(yán)重。某些企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益較高，為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了一定的貢獻(xiàn)，當(dāng)它們對(duì)環(huán)境造成污染和損害時(shí)，法院在審理這些案件的時(shí)候，必然受到政府的干涉，政府不會(huì)讓法院的判決影響企業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而影響到地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。尤其是在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的內(nèi)陸省份地區(qū)，司法機(jī)關(guān)的工作與其他所有性質(zhì)工作一起都必須堅(jiān)定服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一“政治任務(wù)”。

結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)實(shí)環(huán)境法律實(shí)踐中，環(huán)境政策的影響已經(jīng)彌散到從環(huán)境立法到環(huán)境法律實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)。二者的關(guān)系絕不止于現(xiàn)在普遍認(rèn)為、初步總結(jié)的二者的抵牾之處——環(huán)境政策破壞了環(huán)境法制統(tǒng)一、阻礙了環(huán)境法律實(shí)施。環(huán)境政策是一個(gè)立體的系統(tǒng)，這決定了它與環(huán)境法律的關(guān)系必然是多層次的、綜合性的?？傮w來(lái)說(shuō)，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)的宏觀的環(huán)境政策是逐步向注重環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境與發(fā)展綜合決策的方向邁進(jìn)，這推動(dòng)了環(huán)境侵權(quán)法律責(zé)任機(jī)制內(nèi)在機(jī)理的更新，催生了新的環(huán)境法律，更新環(huán)境法律制度，這是公共環(huán)境政策對(duì)于環(huán)境法律的積極影響，是環(huán)境法律與環(huán)境政策的交融之處。最為復(fù)雜的是地方政府在對(duì)國(guó)家環(huán)境政策的再界定過(guò)程中，非均衡的地方政府對(duì)宏觀的國(guó)家環(huán)境政策的再界定，形成的地方環(huán)境政策與環(huán)境法律存在著抵牾與交融的多種類型，包括積極的和消極的影響。現(xiàn)在我們正在熱烈討論的專門的環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)法律制定，也不得不正視環(huán)境政策對(duì)于環(huán)境立法和實(shí)施的影響，吸納與兼容其與環(huán)境法律的交融之處所形成的積極影響，同時(shí)，需要在環(huán)境侵權(quán)法中把原則性的規(guī)定細(xì)致化，確定完整而細(xì)致的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任體系和救濟(jì)程序，盡量減少政策再界定過(guò)程中地方政府可操作空間。

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Contradiction and Coordination of Environmental Law and Environmental Policies: A Perspective of Environmental Tort RemediesLIU Chao

(Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan 430073, China)

Abstract: In essence, environmental law is merely a means for society to tragically distribute resources, in which markets, customs, practices and policies, serving as a variety of mans, all participate. As to environmental tort remedies, policies are deemed a key factor exerting impacts upon environmental laws, and the influences are exercised mainly in three aspects: the alteration of policies urging the inner innovation of the functional structure of environmental torts law; special environmental policies accelerating the process of law-making so as to renew the environment law institution; the redefining, by local governments, the policies of the central government resulting in a variety of local environmental polices, consequently lending a variety of influents to environmental tort remedies.

Key Words:environmental law; environmental tort remedy; public policy; environmental policy; redefinition of policy

本文責(zé)任編輯：曹明德