稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)村社會(huì)治理的新探索：譙城模式

邢　軍

摘要：為民服務(wù)全程代理制，是安徽農(nóng)村基層組織建設(shè)的突出亮點(diǎn)，也是中國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)村治理中的又一偉大創(chuàng)造。毫州市譙城區(qū)根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求，把提高基層政府的公共服務(wù)能力，打造服務(wù)型政府，作為深化農(nóng)村綜合改革的基本目標(biāo)取向，規(guī)范化、程序化、數(shù)字化、制度化地實(shí)施為民服務(wù)全程代理制，探索出后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代農(nóng)村綜合改革新機(jī)制，形成了獨(dú)具特色的為民服務(wù)全程代理的“譙城模式”。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村改革；社會(huì)管理；為民服務(wù)；譙城模式

中圖分類(lèi)號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ

一、問(wèn)題的提出

2006年我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)取消了農(nóng)業(yè)稅，中國(guó)農(nóng)村進(jìn)入后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段，這就是全面開(kāi)展以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革為主要內(nèi)容的綜合改革階段。[1]取消農(nóng)業(yè)稅，徹底拆除了收費(fèi)平臺(tái)后，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府自身財(cái)力匱乏，執(zhí)行從中央、省市布置下來(lái)的各項(xiàng)任務(wù)的功能相對(duì)弱化，為本轄區(qū)居民提供公共產(chǎn)品的能力明顯不足。農(nóng)村社會(huì)事業(yè)和公共服務(wù)水平較低，一些地方農(nóng)村基層組織軟弱渙散，加強(qiáng)農(nóng)村民主法制建設(shè)、基層組織建設(shè)和社會(huì)管理成為一項(xiàng)繁重的任務(wù)。[2]經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，中國(guó)初步建立起一個(gè)消費(fèi)型社會(huì)。社會(huì)成員需要的物質(zhì)產(chǎn)品、精神產(chǎn)品的消費(fèi)都很容易通過(guò)市場(chǎng)獲取，而政治產(chǎn)品的消費(fèi)卻十分艱難。[3]如何堅(jiān)持公益事業(yè)優(yōu)先原則，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，讓農(nóng)民與政治產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)零距離對(duì)接，保障農(nóng)民共享物質(zhì)文明、精神文明和政治文明的成果，享受政府提供的全方位、高質(zhì)量的公共服務(wù)，是深化農(nóng)村綜合改革面臨的嶄新課題和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

研究發(fā)現(xiàn)，一個(gè)時(shí)期以來(lái)，農(nóng)村基層干部認(rèn)為計(jì)劃生育是“天下第一難”，而農(nóng)民則認(rèn)為找官辦事是“天下第一難”。在“大包干”解決了農(nóng)民的溫飽、農(nóng)村稅費(fèi)改革減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)之后，農(nóng)民辦事難成為農(nóng)村的熱點(diǎn)問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，在先賦性和后致性因素的共同作用下，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變遷，社會(huì)階層迅速分化，社會(huì)流動(dòng)速度加快，直接導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)精英單向度地流向城市，農(nóng)村建設(shè)的主體和主力軍嚴(yán)重缺位。特別是近年來(lái)，一方面，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)民外出務(wù)工、辦廠、經(jīng)商人數(shù)的增多，各級(jí)民生工程的實(shí)施，依法行政的深入推進(jìn)和各項(xiàng)制度的不斷規(guī)范，農(nóng)民需要到政府部門(mén)辦理的事項(xiàng)越來(lái)越多；另一方面，由于中國(guó)農(nóng)村政治體制改革進(jìn)程緩慢，基層政府職能轉(zhuǎn)變嚴(yán)重滯后，政府的服務(wù)效率低下，同時(shí)由于農(nóng)民不了解政府機(jī)關(guān)辦事的具體程序和要求，農(nóng)村留守人員多數(shù)素質(zhì)不高，缺乏辦事能力，加上鄉(xiāng)村行政區(qū)劃調(diào)整擴(kuò)大后，加大了群眾去鄉(xiāng)村辦事的距離，農(nóng)民辦事難的問(wèn)題更加突出。

作為中國(guó)農(nóng)村改革發(fā)祥地的安徽，按照中央的統(tǒng)一部署和要求，2000年在全國(guó)率先全面開(kāi)展了以“三個(gè)取消，一個(gè)逐步取消，兩個(gè)調(diào)整和一項(xiàng)改革”為主要內(nèi)容的農(nóng)村稅費(fèi)改革，取得了突出的成效，為全國(guó)范圍內(nèi)全面取消農(nóng)業(yè)稅提供了經(jīng)驗(yàn)。為應(yīng)對(duì)后稅費(fèi)時(shí)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新情況，為了不讓“稅取消了，費(fèi)又來(lái)了”的狀況出現(xiàn)，安徽省從2005年7月起，又在全省選擇18個(gè)縣以深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革為切入口，以為民服務(wù)為核心，進(jìn)行農(nóng)村綜合改革的試點(diǎn)，其主要內(nèi)容和要求是“一個(gè)轉(zhuǎn)變、三個(gè)建立、一個(gè)改進(jìn)”，即：轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作職能從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，逐步把經(jīng)濟(jì)工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向政策引導(dǎo)、制定規(guī)劃、服務(wù)主體和營(yíng)造環(huán)境，努力提高社會(huì)管理和公共服務(wù)水平上來(lái)。在農(nóng)村綜合改革的具體實(shí)施中，安徽各地堅(jiān)持開(kāi)拓創(chuàng)新，闖出了一條新路。毫州市譙城區(qū)在借鑒山東、四川和本省宣城、金寨等地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，把提高基層政府的公共服務(wù)能力、打造服務(wù)型政府，作為深化農(nóng)村綜合改革的基本目標(biāo)取向，規(guī)范化、程序化、數(shù)字化、制度化地實(shí)施為民服務(wù)全程代理制，探索出后稅費(fèi)時(shí)代農(nóng)村綜合改革新機(jī)制，形成了獨(dú)具特色的為民服務(wù)全程代理制“譙城模式”。

二、譙城模式的做法與特點(diǎn)

我們所說(shuō)的譙城模式是指基層政府為城鄉(xiāng)居民提供公共服務(wù)的工作范式。為民服務(wù)全程代理制是指基層政府以無(wú)償?shù)男问?，通過(guò)行政系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)運(yùn)作，依法為群眾提供行政審批、行政許可和公共服務(wù)等代理、代辦活動(dòng)的工作機(jī)制。

1．全員參與的三級(jí)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)“零梗阻”。區(qū)級(jí)設(shè)立為民服務(wù)全程代理中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立為民服務(wù)全程代理室，村設(shè)立全程代理接收點(diǎn)，構(gòu)成了上下貫通的區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級(jí)“樹(shù)狀”服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。其中，區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)全程代理接收機(jī)構(gòu)是主干，區(qū)、鄉(xiāng)職能部門(mén)受理室是枝干，村級(jí)全程代理接收點(diǎn)是根基，相互之間分工明確、銜接有序，形成了接收、代理、受理、回復(fù)各個(gè)環(huán)節(jié)運(yùn)轉(zhuǎn)有序、便捷高效的封閉式辦事系統(tǒng)。同時(shí)，該區(qū)把加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)作為制度導(dǎo)入的關(guān)鍵，將為民服務(wù)全程代理制作為“一把手工程”，列為干部考核的主要內(nèi)容。

2．全程代理的服務(wù)主題，覆蓋“零空白”。譙城區(qū)在推行為民服務(wù)全程代理制過(guò)程中，突出服務(wù)主題，不斷調(diào)整、充實(shí)、完善服務(wù)內(nèi)容，逐步將為民服務(wù)向群眾所需、所盼、所想、所急的各個(gè)領(lǐng)域延伸，力求不留肓區(qū)，群眾全覆蓋，服務(wù)全覆蓋。對(duì)30個(gè)項(xiàng)目審批權(quán)力下放一級(jí)，將代理項(xiàng)目由最初的93項(xiàng)擴(kuò)充至206項(xiàng)，涉及行政審批、許可和公共服務(wù)等方面，幾乎涵蓋群眾生產(chǎn)生活、務(wù)工經(jīng)商、證照辦理等各個(gè)領(lǐng)域。

3．全息跟蹤的監(jiān)控機(jī)制，細(xì)節(jié)“零疏漏”。全區(qū)著力建章立制，對(duì)全面開(kāi)展這項(xiàng)工作的操作規(guī)程和相關(guān)制度進(jìn)行了固定和規(guī)范，實(shí)行了“四件四制”(即辦件直接辦理制、承諾件限時(shí)辦結(jié)制、上報(bào)件全程代理制、退回件明確答復(fù)制)、首問(wèn)負(fù)責(zé)制、村干部輪流坐班制以及投訴處理制等各項(xiàng)規(guī)章制度，基本實(shí)現(xiàn)了用制度管事、用制度推動(dòng)工作。為確保各環(huán)節(jié)緊密銜接，高效運(yùn)轉(zhuǎn)，取得實(shí)效，自主開(kāi)發(fā)了一套智能辦公系統(tǒng)，建立了全程跟蹤監(jiān)控機(jī)制、投訴機(jī)制和督導(dǎo)機(jī)制。

4．全面發(fā)動(dòng)的宣傳手段，服務(wù)“零距離”。全區(qū)通過(guò)組織會(huì)議、講座、培訓(xùn)、試點(diǎn)引路、現(xiàn)場(chǎng)觀摩、文藝演出、印制手冊(cè)、發(fā)放年畫(huà)、專(zhuān)欄宣傳、郵送書(shū)信等立體式、全方位、多視角的廣泛宣傳，使為民服務(wù)全程代理深入人心，“群眾有困難，請(qǐng)找代理員”、“群眾動(dòng)嘴，干部跑腿”、“把方便留給群眾，把事情交給干部”等口號(hào)家喻戶曉。同時(shí)，堅(jiān)持以民為本，實(shí)現(xiàn)工作重心下移，村級(jí)全部設(shè)立接收點(diǎn)，把便民窗口開(kāi)在最基層、開(kāi)在群眾家門(mén)口，確保了服務(wù)群眾“零距離”。

5．追求實(shí)效的體制創(chuàng)新，改革“零成本”。為減少改革阻力，譙城區(qū)在制度設(shè)計(jì)上，力求在現(xiàn)行行政體制框架下，著力于內(nèi)部協(xié)調(diào)，權(quán)力規(guī)正，依法行政，盡可能維護(hù)各社會(huì)群體的正當(dāng)利益，不增加額外行政成本，不收取群眾一分錢(qián)費(fèi)用，努力讓群眾得到實(shí)惠，讓干部得到政績(jī)，讓部門(mén)得到依法行政的良好環(huán)境。

三、譙城模式的成效與價(jià)值

為民服務(wù)全程代理制，是安徽農(nóng)村基層組織建設(shè)的一大亮點(diǎn)，也是中國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)村治理中的又一偉大創(chuàng)造。從2007年10月到2008年8月，譙城區(qū)就為群眾辦理全程代理類(lèi)事項(xiàng)90000余件，辦結(jié)率已達(dá)98％，群眾滿意率接近100％。譙城區(qū)為民服務(wù)全程代理制的實(shí)施，既是農(nóng)村綜合改革的重要內(nèi)容，也是推動(dòng)農(nóng)村綜合改革不斷深化的重要載體和方法途徑。可以說(shuō)，它牽為民服務(wù)一發(fā)，動(dòng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)、農(nóng)村綜合改革、建立農(nóng)村工作新機(jī)制全身。

1．干群關(guān)系正常歸位，加速政府職能轉(zhuǎn)變。在中國(guó)農(nóng)村，數(shù)千年來(lái)形成的官本位意識(shí)非常濃厚，農(nóng)民群眾找政府辦事是“天下第一難”。譙城區(qū)為民服務(wù)全程代理制，服務(wù)的主體是干部，服務(wù)的對(duì)象是農(nóng)民，群眾真正行使了做主人的權(quán)力，干部也找到了開(kāi)展工作的新感覺(jué)，達(dá)到了“群眾得實(shí)惠、干部受歡迎”的雙贏效果，實(shí)現(xiàn)了干群關(guān)系向正常狀態(tài)的回歸。為民服務(wù)全程代理制的實(shí)施，推進(jìn)了農(nóng)村基層政府職能轉(zhuǎn)變，不僅使政府從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，而且使政府的服務(wù)由淺層次服務(wù)向深層次服務(wù)轉(zhuǎn)變，由被動(dòng)服務(wù)向主動(dòng)服務(wù)轉(zhuǎn)變，由松散服務(wù)向規(guī)范服務(wù)轉(zhuǎn)變。

2．減少權(quán)力尋租空間，促進(jìn)基層民主法制建設(shè)。近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程加快，農(nóng)村的村民自治制度建設(shè)滯后，基層組織權(quán)力尋租的內(nèi)驅(qū)力增加。要從根本上消除權(quán)力濫用，堵塞權(quán)力尋租空間，就必須用制度管權(quán)、用制度管人、用制度管事。譙城區(qū)為民服務(wù)全程代理制把服務(wù)項(xiàng)目、責(zé)任單位、申報(bào)材料、辦事程序、承諾時(shí)限、監(jiān)督機(jī)構(gòu)等全部公開(kāi)，把涉及人民群眾切身利益的各類(lèi)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程作為政務(wù)公開(kāi)的重點(diǎn)內(nèi)容，擴(kuò)大公開(kāi)的范圍和層次，規(guī)范公開(kāi)的內(nèi)容和形式，變暗箱操作為陽(yáng)光作業(yè)。同時(shí)通過(guò)上級(jí)機(jī)關(guān)的強(qiáng)力督導(dǎo)和群眾的投訴監(jiān)督，把各項(xiàng)事務(wù)的辦理置于社會(huì)各方的監(jiān)督之下，強(qiáng)化了基層干部依法行政意識(shí)，增強(qiáng)了群眾依法辦事的積極性，杜絕了“搭便車(chē)”現(xiàn)象，減少了權(quán)力尋租空間。

3．完善服務(wù)工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)干部自身價(jià)值。后稅費(fèi)時(shí)代，農(nóng)村工作的內(nèi)容和方式發(fā)生了變化，廣大基層干部從繁重的“催糧收款要命”的任務(wù)中解脫出來(lái)，他們所扮演的越俎代庖的角色最終成為歷史。同時(shí)，鄉(xiāng)村干部—夜之間變成無(wú)權(quán)、無(wú)錢(qián)、無(wú)抓手的“三無(wú)”干部，不可避免地滋生消極情緒，政績(jī)觀出現(xiàn)迷茫，不知干什么、怎么干、怎樣服務(wù)。為民服務(wù)全程代理的開(kāi)展，使農(nóng)村基層干部轉(zhuǎn)變角色，從“收稅者”角色向“服務(wù)者”角色轉(zhuǎn)變，為鄉(xiāng)村干部更好地聯(lián)系群眾、開(kāi)展工作創(chuàng)新了工作機(jī)制，找到了新的抓手，提供了施展自身能力、實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的新平臺(tái)。

4．修繕政令通道，實(shí)現(xiàn)黨的政策與農(nóng)民利益的有效對(duì)接，改革30年來(lái)，我們已經(jīng)建立起一個(gè)消費(fèi)型社會(huì)。社會(huì)成員的消費(fèi)需求的三類(lèi)產(chǎn)品中的物質(zhì)產(chǎn)品、精神產(chǎn)品都很容易獲取，而政治產(chǎn)品的獲取卻十分艱難。譙城區(qū)設(shè)置206項(xiàng)代理服務(wù)項(xiàng)目都是農(nóng)民需要消費(fèi)的政治產(chǎn)品。譙城區(qū)為民服務(wù)全程代理制，通過(guò)整合職能、提高辦事效率、減少行政審批、延伸便民服務(wù)觸角，把基層政府和干部為民服務(wù)的內(nèi)容和方式細(xì)化、量化、具體化和規(guī)范化，促進(jìn)了各項(xiàng)惠農(nóng)政策的落實(shí)，同時(shí)又使農(nóng)民群眾的利益訴求能夠通過(guò)正當(dāng)、規(guī)范的渠道進(jìn)入政府的決策，從而固化了政令暢通和下情上傳的通道，促進(jìn)了黨的政策與農(nóng)民利益的有效對(duì)接。

5．激發(fā)社會(huì)活力，推動(dòng)農(nóng)村和諧社會(huì)建設(shè)?，F(xiàn)代的農(nóng)村社會(huì)階層結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，這必然要求農(nóng)村基層黨組織、政權(quán)組織和領(lǐng)導(dǎo)干部必須整合好各階層的經(jīng)濟(jì)、政治利益關(guān)系，不斷夯實(shí)農(nóng)村干群關(guān)系和諧化的群眾基礎(chǔ)。譙城區(qū)為民服務(wù)全程代理制改變了農(nóng)村工作中長(zhǎng)期形成的自上而下的強(qiáng)制性行為，使農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的各項(xiàng)事務(wù)逐漸變成一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程。通過(guò)建立基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)的新型關(guān)系，革新基層政府運(yùn)作模式，使農(nóng)民群眾的根本利益與基層干部追求的政績(jī)目標(biāo)相統(tǒng)一，在鄉(xiāng)村建立起有效的民主制衡機(jī)制，激活了廣大農(nóng)民的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，讓農(nóng)村社會(huì)各種力量成為發(fā)展的主體，讓這些主體在伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上協(xié)同共治，激發(fā)了農(nóng)村社會(huì)活力，推動(dòng)了農(nóng)村和諧社會(huì)建設(shè)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于開(kāi)展時(shí)間不長(zhǎng)，譙城區(qū)為民服務(wù)全程代理制還存在一些問(wèn)題：一是工作的長(zhǎng)效機(jī)制尚需建立和完善?，F(xiàn)在工作的開(kāi)展主要靠行政推動(dòng)，激勵(lì)機(jī)制、考核機(jī)制、財(cái)政保障機(jī)制等以制度為主體的長(zhǎng)效工作機(jī)制尚在建設(shè)之中。比如，村干部的待遇雖有所提高，但還很有限，讓他們支付為群眾代理過(guò)程的材料復(fù)印、交通等費(fèi)用，難以持久。群眾和基層干部在眾口一詞稱(chēng)贊這種做法的同時(shí)，也普遍希望這項(xiàng)工作能夠長(zhǎng)期堅(jiān)持下去。不要“一陣風(fēng)”。二是代理服務(wù)工作需要向上延伸。目前代理服務(wù)只限于村、鄉(xiāng)、區(qū)三級(jí)代理，有的需要市級(jí)審批的事項(xiàng)則不能代理。另外，一些部門(mén)特別是“條條部門(mén)配合不力，協(xié)調(diào)難度大。三是開(kāi)展項(xiàng)目有待拓展。為民服務(wù)全程代理盡管規(guī)劃了幾乎涵蓋方方面面農(nóng)民所需求的206項(xiàng)行政服務(wù)，但群眾辦理的主要集中在計(jì)劃生育、戶籍變更、勞動(dòng)就業(yè)、種養(yǎng)加工、支農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放等幾類(lèi)項(xiàng)目上，今后需要進(jìn)一步拓展服務(wù)領(lǐng)域，特別是關(guān)系農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)該進(jìn)一步增加。四是代理員素質(zhì)偏低。村級(jí)代理員由民主選舉的村干部兼任，其中一部分人文化水平較低，具體辦事能力不足，不適應(yīng)代理服務(wù)工作的需要。在一些村，值班代理員表格填寫(xiě)不規(guī)范、不能審查確定群眾報(bào)送的證明材料是否齊全，導(dǎo)致上報(bào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、甚至區(qū)里后因材料不全而被退回的情況時(shí)有發(fā)生。

四、推進(jìn)中國(guó)農(nóng)村改革的啟示與思考

2008年是我國(guó)改革開(kāi)放30周年，也是農(nóng)村大包干30周年。作為農(nóng)村大包干的發(fā)源地，國(guó)內(nèi)外再一次將目光聚焦安徽。下一步，農(nóng)村改革向何處去?其未來(lái)趨勢(shì)是什么？在新階段，如何明確方向、把握趨勢(shì)、遵循規(guī)律，更加科學(xué)地推進(jìn)和深化農(nóng)村改革？譙城區(qū)的做法給了我們很多啟示。

1．在深化農(nóng)村改革的基本方向上，要堅(jiān)持調(diào)整農(nóng)民與國(guó)家關(guān)系這條主線，并從重建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，向完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、加快推進(jìn)政治體制改革轉(zhuǎn)變。

我國(guó)30年農(nóng)村改革，主要目標(biāo)取向是通過(guò)調(diào)整農(nóng)民與國(guó)家的關(guān)系特別是經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。譙城區(qū)為民服務(wù)全程代理制的做法，其本質(zhì)是解決政府和群眾的關(guān)系問(wèn)題，是包含著經(jīng)濟(jì)、政治等多層次內(nèi)容和信息的綜合性、邊緣性改革，是對(duì)政府和農(nóng)民關(guān)系的逐步理順，是推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)向民主、法治轉(zhuǎn)型，基層政府和基層組織向法制型、服務(wù)型轉(zhuǎn)型的探索和實(shí)踐。其核心的實(shí)踐價(jià)值，是通過(guò)“服務(wù)”這一簡(jiǎn)單的概念和載體，把中國(guó)農(nóng)村改革從事實(shí)上的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域悄然向經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等領(lǐng)域全面延伸，代表了今后農(nóng)村改革的基本方向。同時(shí)，譙城區(qū)為民服務(wù)全程代理制，體現(xiàn)了中國(guó)農(nóng)村改革限制公權(quán)、擴(kuò)大民權(quán)的一貫思路。中國(guó)農(nóng)村改革實(shí)質(zhì)上是國(guó)家和農(nóng)民關(guān)系的調(diào)整，主要是國(guó)家歸還農(nóng)民的權(quán)利。改革30年來(lái)，國(guó)家歸還了農(nóng)民的多項(xiàng)權(quán)利，諸如土地承包權(quán)、自主經(jīng)營(yíng)權(quán)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)權(quán)、進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商權(quán)、發(fā)展專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織權(quán)等。但這些權(quán)利大多集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，準(zhǔn)確地說(shuō)是集中在農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，是“官營(yíng)退民營(yíng)進(jìn)”，政策的著眼點(diǎn)是發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力、增加農(nóng)民收入。

當(dāng)前，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革大局已定，黨的十七屆三中全會(huì)對(duì)農(nóng)村改革發(fā)展作出新的戰(zhàn)略部署，明確了在新的起點(diǎn)上推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、重大原則。在這種情況下，中國(guó)農(nóng)村改革基本思路應(yīng)從單純的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域向政治、社會(huì)領(lǐng)域延伸，在維護(hù)和發(fā)展好農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，把改革的著力點(diǎn)放到切實(shí)歸還和保障農(nóng)民的公民權(quán)利上來(lái)。

2．在改革的核心任務(wù)上，要從“放權(quán)”、“減負(fù)”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變，著力打造服務(wù)型政府。

農(nóng)村改革的核心任務(wù)，是由生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系這一基本規(guī)律決定的，基本點(diǎn)是保障農(nóng)民的物質(zhì)利益問(wèn)題，維護(hù)農(nóng)民的民主權(quán)利問(wèn)題，解放和發(fā)展生產(chǎn)力問(wèn)題。但在不同階段又有著不同的具體表現(xiàn)。

第一階段的大包干，突出表現(xiàn)為農(nóng)民“生存權(quán)”的吶喊，某種意義上講是“餓”出來(lái)的，是生與死的選擇，改革政策對(duì)應(yīng)的主題詞是“放權(quán)”。

第二階段的稅費(fèi)改革，則是“逼”出來(lái)的，突出表現(xiàn)為“發(fā)展權(quán)”的要求，因?yàn)檫^(guò)于沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)牢牢束縛了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，改革政策對(duì)應(yīng)的主題詞是“減負(fù)”。

第三個(gè)綜合改革的核心任務(wù)，存在于廣大農(nóng)民群眾日益多元化的利益訴求之中，存在于農(nóng)民在發(fā)展中對(duì)精神文化的要求和民主權(quán)利的新期待之中，它是生產(chǎn)力有了一定發(fā)展、解決了溫飽之后的需求，必然要從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逐步向其他領(lǐng)域拓展，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型。可以說(shuō)，這個(gè)階段改革政策的主題詞應(yīng)是“服務(wù)”。

農(nóng)村綜合改革的目的就是調(diào)整不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的某些環(huán)節(jié)，為新農(nóng)村建設(shè)提供體制保障、財(cái)力支持和動(dòng)力源泉，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展的活力。譙城區(qū)為民服務(wù)全程代理制的核心是“服務(wù)”，目標(biāo)是建設(shè)一個(gè)服務(wù)型政府，為農(nóng)民提供更多更好的公共服務(wù)。這項(xiàng)改革之所以廣受農(nóng)民群眾的歡迎，就在于它符合新階段農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的強(qiáng)烈需求，昭示了新階段農(nóng)村改革的核心任務(wù)。

3．在改革的方法論上，要從“摸著石頭過(guò)河”向“造橋過(guò)河”轉(zhuǎn)變，注重以規(guī)范化的制度和機(jī)制作為改革的載體。

30年農(nóng)村改革，我們基本上是“摸著石頭過(guò)河”。農(nóng)村改革走到今天，基本特征已發(fā)生重大變化。新階段的農(nóng)村改革必須積極尋求方法論的突破，實(shí)現(xiàn)從體制機(jī)制創(chuàng)新向全面制度創(chuàng)新、從政策推進(jìn)向法律規(guī)范、從必然王國(guó)向自由王國(guó)的飛躍，逐步從原生態(tài)的“摸著石頭過(guò)河”走向理性的“造橋過(guò)河”?！懊^過(guò)河”是鼓勵(lì)探索，“造橋過(guò)河”是把已經(jīng)探索出來(lái)的帶規(guī)律性的東西固定化、制度化、系統(tǒng)化，以制度和機(jī)制為載體，更加科學(xué)、自覺(jué)地改革。

譙城區(qū)為民服務(wù)全程代理制，把基層政府為民服務(wù)的項(xiàng)目、方式、程序細(xì)化、量化、固定化、規(guī)范化，這是“造橋過(guò)河”的改革方法。進(jìn)一步深化農(nóng)村改革的載體，根本的還是制度，主要的是機(jī)制，就是要把為民代理服務(wù)等一個(gè)個(gè)具體做法逐步完善，加以規(guī)范化、制度化、程序化、數(shù)字化。當(dāng)前，深化農(nóng)村改革要加強(qiáng)“造橋過(guò)河”的力度，許多試驗(yàn)探索應(yīng)逐步走上制度化、法制化。

4．在改革的動(dòng)力上，要全面貫徹以人為本，從“行政推動(dòng)式改革”向“農(nóng)民參與式改革”轉(zhuǎn)變，始終把農(nóng)民群眾作為最強(qiáng)大、最可靠的力量源泉。

在波瀾壯闊的農(nóng)村改革創(chuàng)新歷程中，每一項(xiàng)改革的真正創(chuàng)造者是廣大農(nóng)民。[4]農(nóng)民始終是農(nóng)村改革建設(shè)的主體，只有始終尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神，才能充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。當(dāng)前，農(nóng)村改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，必須全面貫徹以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，以農(nóng)民視角看待改革，始終把廣大農(nóng)民群眾作為農(nóng)村改革最強(qiáng)大、最可靠的動(dòng)力源泉，不僅要問(wèn)計(jì)于精英，更要問(wèn)計(jì)于民，不僅要決策于廟堂，更要決策于鄉(xiāng)野，最充分地調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾參與改革、推動(dòng)改革的積極性，集中農(nóng)民群眾的智慧和力量。當(dāng)前，農(nóng)村改革進(jìn)入第三步，即實(shí)行以促進(jìn)農(nóng)村上層建筑變革、建設(shè)服務(wù)型政府為核心的農(nóng)村綜合改革。與前兩步改革的重要區(qū)別在于，前兩步改革有農(nóng)民的直接參與和推動(dòng)，第三步改革是政府的自我革新，與農(nóng)民直接聯(lián)系不明顯，農(nóng)民基本上是旁觀者，特別是在改革的制度設(shè)計(jì)上，一個(gè)重大的缺陷是忽略了農(nóng)民的作用，沒(méi)有調(diào)動(dòng)農(nóng)民的參與熱情，缺少推動(dòng)改革最關(guān)鍵的動(dòng)力源。這是一些地方農(nóng)村綜合改革特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革步履艱難的根本原因。[5]30年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革已改了多次，但越改冗員越多，根源在于農(nóng)民沒(méi)參與，上面要求改，基層不想改，每每應(yīng)付，使改革流于形式。

譙城做法的成功秘訣，是充分調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民群眾參與改革、支持改革、監(jiān)督改革的積極性。通過(guò)廣泛征求農(nóng)民對(duì)改革方案方法的意見(jiàn)，使改革得到農(nóng)民群眾的認(rèn)可和支持，206項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目都與農(nóng)民生產(chǎn)生活息息相關(guān)；通過(guò)廣泛深入的宣傳發(fā)動(dòng)，讓農(nóng)民明白了改革能給他們帶來(lái)哪些好處，引導(dǎo)農(nóng)民掌握政策，調(diào)動(dòng)了其參與的熱情；通過(guò)簡(jiǎn)化辦事程序，降低了農(nóng)民參與的門(mén)檻，使農(nóng)民坐在家中就可以參與其中；通過(guò)程序公開(kāi)的陽(yáng)光操作和建立投訴機(jī)制，讓農(nóng)民切實(shí)發(fā)揮了監(jiān)督作用：通過(guò)督導(dǎo)和回訪機(jī)制，讓農(nóng)民的評(píng)價(jià)成為考核政府、部門(mén)和基層干部的重要指標(biāo)。譙城經(jīng)驗(yàn)的核心理論價(jià)值是“農(nóng)民參與式改革”，農(nóng)民參與政府創(chuàng)新。

5.在改革的角色定位上，應(yīng)把農(nóng)村綜合改革的突破點(diǎn)放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，關(guān)鍵點(diǎn)放在縣(區(qū))，終端點(diǎn)放在農(nóng)民身上。

譙城區(qū)為民服務(wù)全程代理制，在制度設(shè)計(jì)上，突破點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村，重點(diǎn)是把鄉(xiāng)村干部工作職能由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)；關(guān)鍵點(diǎn)在區(qū)一級(jí)，在政策設(shè)計(jì)、發(fā)起、督導(dǎo)、推動(dòng)的各個(gè)方面，區(qū)一級(jí)都是核心；終端點(diǎn)在農(nóng)民，農(nóng)民既是代理服務(wù)的對(duì)象，又是政策執(zhí)行的監(jiān)督者、檢驗(yàn)者。這種改革模式，反映了農(nóng)村改革特別是農(nóng)村綜合改革的角色定位。

突破點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(包含村一級(jí)準(zhǔn)政權(quán)組織)，是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)是直接與農(nóng)民打交道、聯(lián)系最緊密的最基層政權(quán)。作為一級(jí)政權(quán)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能又是不完全的，按我們國(guó)家的法律規(guī)定，很多法律的執(zhí)法主體都在縣以上人民政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)實(shí)際上是處在由政權(quán)管理向村民自治過(guò)渡這么一個(gè)角色上，因此，要強(qiáng)化“平民化”色彩，落實(shí)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，就必須要做到四點(diǎn)：為民服務(wù)，依法管理，依靠農(nóng)民，接受監(jiān)督。

關(guān)鍵點(diǎn)在縣、區(qū)，特別是縣。因?yàn)檫@一級(jí)政府從職能上說(shuō)是相對(duì)完全的，不僅能夠做得了主，而且縣里的政策關(guān)注點(diǎn)、工作側(cè)重點(diǎn)、投入傾斜點(diǎn)，直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民服務(wù)的能力和水平。

終端點(diǎn)在農(nóng)民。因?yàn)檗r(nóng)民是體驗(yàn)和檢驗(yàn)改革成果的顯示終端，改革的成效到底如何？最終要由農(nóng)民說(shuō)了算。政府要引導(dǎo)他們樹(shù)立法制意識(shí)、合作意識(shí)(信用)、歸屬意識(shí)(集體意識(shí))和市場(chǎng)主體意識(shí)，引領(lǐng)他們做新農(nóng)民，形成與政府職能轉(zhuǎn)變的良性互動(dòng)，共同推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型。

結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前,我國(guó)總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)刻，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期。[6]

作為農(nóng)業(yè)大省，安徽的農(nóng)村改革在全國(guó)都具有先導(dǎo)性和開(kāi)創(chuàng)性。從首創(chuàng)農(nóng)村“大包干”，到首推農(nóng)村稅費(fèi)改革，再到首開(kāi)農(nóng)村綜合改革先河，農(nóng)村改革的“安徽經(jīng)驗(yàn)”一次次走向全國(guó)、引領(lǐng)全國(guó)、造福于中國(guó)農(nóng)民。亳州市譙城區(qū)推行為服務(wù)全程代理的做法，是安徽農(nóng)村稅費(fèi)改革后在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的又一創(chuàng)造，為當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展的理論研究提供了實(shí)踐藍(lán)本，也為全國(guó)推行為民服務(wù)全程代理制提供了經(jīng)驗(yàn)和示范。要結(jié)合紀(jì)念改革開(kāi)放30周年和貫徹落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)精神，宣傳推廣譙城經(jīng)驗(yàn)。圍繞社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，加快農(nóng)村改革步伐，逐步擴(kuò)大為民服務(wù)范圍，增加為民服務(wù)項(xiàng)目；圍繞加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化新格局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，加快服務(wù)型政府建設(shè)，建立完善為民服務(wù)的長(zhǎng)效工作機(jī)制。

[1] 溫家寶.不失時(shí)機(jī)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供體制保障[J]．求是，2006，（18）：3-9.

[2] 張新光.中國(guó)農(nóng)村綜合改革的基本內(nèi)涵及其政策走向[J]．東南大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2007，（1）：9-15.

[3] 劉奇.關(guān)于深化農(nóng)村改革的幾點(diǎn)思考[J]．理論視野，2008,（5）：9-11.

[4] 王光宇.推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展[A].農(nóng)村改革創(chuàng)新親歷記[C].合肥：安徽人民出版社，2008：1-2。

[5] 曹力群.農(nóng)村社區(qū)組織與社區(qū)發(fā)展[A]．農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心．中國(guó)農(nóng)村研究報(bào)告(2000年)[C]．北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2001：65-69.

[6] 中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定[N]．《人民日?qǐng)?bào)》．2008-10-20.

（責(zé)任編輯 慶躍先）