依法善用監(jiān)督的“常規(guī)武器”

田必耀

相對于質(zhì)詢、撤職、審查規(guī)范性文件等監(jiān)督形式，聽取和審議專項工作報告解決問題流程和周期往往更長一些。在合議制的框架下，人大監(jiān)督應(yīng)善于運用法定的程序解決問題，而不是信奉立竿見影的行政模式。從聽取和審議專項工作報告，到發(fā)出和督辦審議意見，乃至作出決議，到落實審議意見，意味著人大常委會需要動用一系列監(jiān)督資源。從這個層面講，聽取和審議專項工作報告對人大監(jiān)督提出了更新的要求。這一監(jiān)督形式用好了，往往能從宏觀層面解決更多的制度性、實際性問題。

“常規(guī)武器”的力量

在人大歷史上，聽取和審議工作報告一直是監(jiān)督的“常規(guī)模式”。

說聽取和審議工作報告是“常規(guī)武器”，是因為使用頻率高，為各級人大常委會使用，并且還是監(jiān)督法中四種經(jīng)常性手段之中的“經(jīng)常”。資料顯示，十屆全國人大常委會五年中共聽取和審議國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院的41個專項工作報告，15個決算、審計和計劃執(zhí)行情況報告。而湖南省第十屆人大常委會五年中聽取和審議“一府兩院”專項工作報告達(dá)到130項。

當(dāng)聽取和審議專項工作報告步入常態(tài)時，人們更關(guān)注其實效，即如何走出“蜻蜓點水”的倉促和“說了白說，一審了之”的窘境。

可喜的是，近年來人大常委會審議漸漸成了一種實質(zhì)性討論，對報告內(nèi)容的具體審查也更加廣泛而深刻，通過交辦和督辦審議意見等形式，努力提高監(jiān)督實效。比如說，從2003年10月起，全國人大常委會有關(guān)工作機構(gòu)開始整理、交辦《審議意見》，使人大監(jiān)督工作更有深度、更具實效。當(dāng)年，全國人大常委會在聽取和審議有關(guān)工作報告后，積極向國務(wù)院提出建議，促進(jìn)了出口退稅拖欠問題的解決。根據(jù)常委會的建議，國務(wù)院連續(xù)四年從超收收入中共拿出2422億元用于解決出口退稅歷史欠賬，及時作出改革出口退稅機制的決定，有力地推動了拖欠出口退稅問題的解決。

建立通暢的監(jiān)督系統(tǒng)

用好人大監(jiān)督的“常規(guī)武器”，關(guān)鍵是監(jiān)督“入口”和“出口”能夠通暢。“入口”不通，議題不準(zhǔn)，聽取和審議專項工作報告缺乏針對性，缺乏民意基礎(chǔ)；出口不通，審議意見落地?zé)o聲，監(jiān)督缺乏實效。

監(jiān)督法規(guī)定，常委會聽取和審議專項工作報告的議題，根據(jù)七種途徑反映的問題來確定，包括常委會執(zhí)法檢查、人大代表建議、常委會組成人員反映、各專委會和常委會工作機構(gòu)調(diào)研、信訪、社會關(guān)注的問題，以及“一府兩院” 要求報告專項工作。

在監(jiān)督議題來源的路徑中，常委會組成人員提出、專委會和常委會工作機構(gòu)調(diào)研的問題和“一府兩院”要求報告專項工作往往受青睞。而代表建議、信訪反映的問題沒有與監(jiān)督議題對接到位。這就造成代表建議年年提、群眾重復(fù)信訪比較集中的傾向性問題無法有效解決。資料顯示，十屆全國人大常委會五年共受理群眾來信47萬多件次，接待來訪21萬批次。在省級人大，一次人代會上代表提出的建議有上千件，群眾每年的信訪達(dá)上萬件次。代表建議、信訪反映的問題事實上成了人大監(jiān)督的信息資源庫，這里面包含監(jiān)督法所提“關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題”。利用好這些信息資源，聽取和審議專項工作報告更有現(xiàn)實針對性，可以促進(jìn)社會關(guān)注問題的解決。因此，應(yīng)充分發(fā)揮專委會、辦事機構(gòu)歸集信息的作用，注意分析、綜合代表建議、信訪、輿論反映比較集中的信息，通過法定程序，上升為人大監(jiān)督的議題，以便從制度上、源頭上推動這些問題的解決。近年來，有的地方流行通過媒體在短期內(nèi)向社會征集建議議題，這種做法引起了公眾關(guān)注，也起到了收集一些社情民意的效果。但是，匆匆征集民意也有量少、面窄、質(zhì)量不高的問題。筆者認(rèn)為，人大監(jiān)督應(yīng)著重用好制度內(nèi)的信息渠道，重視民意輿情的日常歸集和分析，而不是另辟蹊徑，大路不走抄“小路”收集監(jiān)督議題。

按照監(jiān)督法規(guī)定，處理審議意見是人大常規(guī)監(jiān)督的一著重棋。審議意見是聯(lián)結(jié)監(jiān)督程序與監(jiān)督結(jié)果的紐帶。處理審議意見是聽取和審議專項工作報告的“出口”，直接關(guān)系到監(jiān)督實效。監(jiān)督“出口”若遭遇“瓶頸”，監(jiān)督效能就很難釋放。因此，交辦審議意見、處理審議意見、督辦審議意見、報告審議意見處理情況這些環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)見諸實效。

對于特別重要的專項工作報告，常委會可以直接作出決議，要求政府、“兩院”執(zhí)行，解決問題的力度和成效更大。比如說，2008年6月26日，全國人大常委會聽取和審議了國務(wù)院《關(guān)于四川汶川特大地震抗震救災(zāi)及災(zāi)后恢復(fù)重建工作情況的報告》，作出了決議，要求“舉全國之力，扎扎實實做好地震災(zāi)后恢復(fù)重建各項工作”。 實踐中，人大常委會就專項工作報告作出決議的次數(shù)極少，這是一個值得探究的問題。

另外，監(jiān)督法設(shè)定了監(jiān)督公開原則，要求常委會聽取專項工作報告及審議意見，對審議意見研究處理情況或者執(zhí)行決議情況的報告，應(yīng)向本級人大代表通報并向社會公布。這一制度設(shè)計的初衷是保證公眾對人大監(jiān)督的知情權(quán)，促進(jìn)人大監(jiān)督不斷增強實效。監(jiān)督公開原則，尤其是聽取和審議專項工作報告的公開在很多地方還沒有啟動，這是執(zhí)行監(jiān)督法、保障監(jiān)督系統(tǒng)通暢的應(yīng)當(dāng)填補的空間。

表決報告及問責(zé)之爭論

近年來，地方人大常委會對聽取和審議的專項工作報告進(jìn)行表決在一些地方漸漸推開。一項調(diào)查表明，湖北省17個市、州、林區(qū)、直管市中，有9個城市實施了對“一府兩院”專項工作報告滿意度測評，并在人大常委會議事規(guī)則中作了相應(yīng)的規(guī)定。

因為表決不“過關(guān)”，常委會否決工作報告的案例屢見不鮮。比如說，在2006年，有甘肅省金昌市、夏河縣，湖北省荊州市，河南省鄭州市人大常委會分別否決了交警、檢察院、政府關(guān)于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、看病難代表議案辦理等報告。當(dāng)年2月，因政府對專項資金管理使用存在嚴(yán)重問題，海南省臨高縣人大常委會否決了政府關(guān)于專項資金管理使用情況報告。而更由于一些單位和部門敷衍了事，不做實質(zhì)性整改，該縣人大常委會于一個月后又否決了縣政府的整改工作報告。鄭州市政府辦理看病難議案的專項工作報告未被通過事件更是位列 “2006年度中國十大憲法事例”之中。有的地方人大常委會還規(guī)定，對被否決工作報告的單位主要負(fù)責(zé)人將啟動質(zhì)詢、辭職、撤職等問責(zé)程序。

這些表決和否決專項工作報告的案例，為媒體和民眾所稱贊。但隨之而來的是關(guān)于表決專項工作報告是否合乎法理之爭。

有人認(rèn)為，常委會對報告進(jìn)行表決，是完善人大監(jiān)督工作程序的制度創(chuàng)新，增強了人大監(jiān)督的剛性和實效。監(jiān)督法雖然沒有明確規(guī)定，但表決工作報告與監(jiān)督法并不相悖。

有人則持不同意見，認(rèn)為表決專項工作報告沒有明確的法律依據(jù)，要慎重行事。

應(yīng)該說，地方人大常委會這種提高監(jiān)督效能的探索精神值得肯定。監(jiān)督法在規(guī)范人大監(jiān)督的同時，也為人大監(jiān)督工作創(chuàng)新預(yù)留了空間。如果把表決專項工作報告簡單定性為“違背監(jiān)督法”恐怕不夠?qū)徤鳌５?，表決單項工作報告確實面臨著“妥當(dāng)”、“科學(xué)”與否的問題。筆者認(rèn)為，地方人大常委會在聽取和審議專項工作報告，如果對法律實施主管機關(guān)或有關(guān)部門的工作不滿意，可以啟用質(zhì)詢等監(jiān)督手段，表決專項工作報告應(yīng)慎用；對于事關(guān)大局、需要大力整改或推動的專項工作，可以對專項工作報告作出決議，有關(guān)機關(guān)必須執(zhí)行人大常委會的決議。這樣一來，既沒有法律障礙，又可以解決審議疲軟的問題。

2002年8月底，首次提交審議的《監(jiān)督法》草案曾規(guī)定，“縣級以上各級人民代表大會未批準(zhǔn)工作報告的，可以由大會主席團(tuán)提出處理意見，提請大會決定?！辈莅钢羞€規(guī)定“工作報告未被批準(zhǔn)的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會應(yīng)當(dāng)于兩個月內(nèi)舉行會議，聽取和審議提出報告的機關(guān)根據(jù)代表審議意見再作的報告”。

但是，2006年8月通過的監(jiān)督法卻沒有工作報告“未通過”的規(guī)定。對于工作報告未獲通過是不是啟動問責(zé)程序這一問題，2005年1月，全國人大常委會法工委針對某省人大擬在《議事規(guī)則》中作出“工作報告在省人大或者常委會會議上兩次未獲批準(zhǔn)，報告機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)提出辭職請求的規(guī)定”作出的答復(fù)是：“法律沒有規(guī)定，需要進(jìn)一步研究，以暫不做規(guī)定為宜?！?/p>

工作報告未被通過，說明人大常委會對政府某一方面的工作不滿意，而不是說報告的形式要件、文字表達(dá)有問題。有專家認(rèn)為，若工作報告兩次仍不被通過，有關(guān)國家機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)立即提出辭職，“這是一個責(zé)任制政府和一個負(fù)責(zé)任的官員應(yīng)當(dāng)做的?！?/p>

筆者認(rèn)為，工作報告未被通過，有很多情形，比如說工作條件、法制環(huán)境等等，有的并不完全是法律實施主管機關(guān)的工作原因。人大應(yīng)區(qū)別對待，不宜斷然啟動問責(zé)程序。

從某種意義上講，法律的“真空”導(dǎo)致“未通過”案處理棘手的同時，也為地方人大的進(jìn)一步探索提供了空間?？梢灶A(yù)見，在監(jiān)督實踐積累到一定的程度時，對“一府兩院”報告“未通過”及處理程序，相關(guān)法律會作出更加規(guī)范而成熟的回應(yīng)。

審議意見的效力和形成

關(guān)于審議意見的效力問題，全國人大法律委員會副主任委員喬曉陽在其主編的監(jiān)督法學(xué)習(xí)問答（中國民主法制出版社2006年第1版）一書中有明確的界定：“審議意見從性質(zhì)上說，不是人大常委會正式通過的文件，不具有法律效力?！?/p>

2006年9月，《全國人大機關(guān)貫徹實施監(jiān)督法若干意見》將審議意見界定為，“常委會組成人員、列席人員審議專項工作報告、決算報告、計劃執(zhí)行情況報告、預(yù)算執(zhí)行情況報告、審計工作報告、執(zhí)法檢查報告的意見、建議”，“《審議意見》要努力做到真實、全面、準(zhǔn)確、鮮明。不同意見要如實反映，供‘一府兩院研究整改時參考?！?/p>

十屆全國人大常委會副委員長盛華仁在關(guān)于該意見的說明中進(jìn)一步指出，《審議意見》是出席、列席常委會會議同志發(fā)言的綜合，是對專項工作報告、執(zhí)法檢查報告的總體評價和對被監(jiān)督單位工作的建議、批評與意見。盛華仁將審議意見的功能定位為“參考”，即被監(jiān)督單位改進(jìn)工作的參考，提供給干部管理部門作為考核了解干部的參考，報請中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志作為了解社情民意的參考。

監(jiān)督法規(guī)定，“一府兩院”對審議意見“研究處理”，而不是執(zhí)行?？梢姡瑢徸h意見并不具有實體性的約束力，只有程序性的約束力，即“一府兩院”必須研究處理，并書面報告處理情況。

在明確審議意見的效力問題之后，需要把握審議意見的內(nèi)容和制發(fā)程序。實踐中，對此有不同的做法。

在審議意見內(nèi)容方面，一種是包括常委會組成人員、列席人員的意見、建議，如全國人大常委會。另一種只包括常委會組成人員的意見、建議。筆者認(rèn)為，既然審議意見不具有法律效力，把列席會議的人大代表意見列入其中“參考”也并無不妥之處。

審議意見的形成和交辦大體上有三種途徑：一種是由常委會工作機構(gòu)、辦事機構(gòu)歸納整理后送請有關(guān)專門委員會負(fù)責(zé)人核閱后，報秘書長簽發(fā)，分送“一府兩院”研究處理，全國人大常委會采用這種形式。另一種是由有關(guān)專委會或者其他工作機構(gòu)整理后經(jīng)主任會議審議后交辦。如2007年11月，北京市各級人大常委會聽取和審議專項工作報告辦法規(guī)定，“由有關(guān)人大專門委員會或者常務(wù)委員會工作機構(gòu)在常務(wù)委員會會議結(jié)束后及時整理，經(jīng)主任會議討論通過，形成審議意見書?！钡谌N是審議意見經(jīng)由人大常委會審議、表決后交辦。

筆者認(rèn)為，審議意見是常委會組成人員意見的綜合表達(dá)，審議意見無法也無須上升為常委會的統(tǒng)一意志，常委會表決審議意見明顯不妥。主任會議負(fù)責(zé)處理常委會的重要日常工作，由主任會議通過并交辦審議意見程序得當(dāng)。

如果人大常委會組成人員對審議意見的研究處理和書面報告不滿意怎么辦？有的地方采取對審議意見研究處理報告進(jìn)行表決的方式來測定，并設(shè)定了問責(zé)的規(guī)定。筆者認(rèn)為，審議意見本身帶有參考性和包容性，由會議對其研究處理書面報告進(jìn)行表決，類似于表決專項工作報告。這種做法，同樣需要慎重。如果大多數(shù)常委會組成人員對審議意見研究處理工作不滿意，可以啟動監(jiān)督程序，包括質(zhì)詢等。

2008年3月，吳邦國委員長在十一屆全國人大常委會第一次會議上的講話中指出，程序也是法，人大工作一定要按照程序走，不能怕麻煩，人大工作在程序上要做到無懈可擊。在合議制的框架下，人大監(jiān)督應(yīng)善于運用法定的程序解決問題，而不是信奉立竿見影的行政模式。其實，任何法律都不可能嚴(yán)密無漏，關(guān)鍵在要有尊崇法度的習(xí)慣和嚴(yán)格依法辦事的精神。聽取和審議專項工作報告是監(jiān)督的“常規(guī)武器”，人大常委會要依法善用。

（作者單位：湖南省人大常委會《人民之友》雜志社）