改革開放以來人大預(yù)算監(jiān)督工作的變遷和思考

王淑杰

1978年改革開放以來，我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面都發(fā)生了顯著的變化，這些宏觀環(huán)境的變化深刻地影響著人大的預(yù)算監(jiān)督工作。

一、改革開放以來人大預(yù)算監(jiān)督工作的成就

在宏觀環(huán)境發(fā)生重要變化的這30年，我國人民代表大會(huì)制度也伴隨著改革開放的步伐逐步發(fā)展和成熟，蔡定劍認(rèn)為這30年是迄今為止人大發(fā)展最好的一個(gè)階段 。

（一）人大預(yù)算監(jiān)督逐步規(guī)范化

改革開放后，政治環(huán)境穩(wěn)定、國民經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)和發(fā)展，人大的預(yù)算監(jiān)督地位得到重新確立。在此階段，我國人民代表大會(huì)已基本形成這樣一個(gè)組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，即人民代表大會(huì)一般每年舉行一次，行使其職權(quán)，決定特別重大的問題；在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，它的常委會(huì)每?jī)蓚€(gè)月舉行一次會(huì)議，行使其職權(quán)，主要是進(jìn)行立法和監(jiān)督；在人代會(huì)和人大常委會(huì)會(huì)議閉會(huì)期間，專門委員會(huì)、工作委員會(huì)和辦事機(jī)構(gòu)在委員長(zhǎng)會(huì)議(主任會(huì)議)領(lǐng)導(dǎo)下開展經(jīng)常性的工作。此時(shí)，聽取和審議“一府兩院”的工作報(bào)告，包括對(duì)計(jì)劃和預(yù)算的審查和監(jiān)督，已形成制度。

（二）人大預(yù)算監(jiān)督逐步法制化

改革開放尤其是自上世紀(jì)90年代以來，預(yù)算監(jiān)督方面的立法頻率加快，解決了人大預(yù)算監(jiān)督無法可依的局面。其中最具里程碑式的立法是1994年《中華人民共和國預(yù)算法》（下稱《預(yù)算法》）和2006年8月27日十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過的《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（下稱《監(jiān)督法》）?！额A(yù)算法》是我國第一部預(yù)算專門法律，該法對(duì)預(yù)算立法監(jiān)督進(jìn)行了規(guī)定，主要是明確了人大審批和調(diào)整以及監(jiān)督預(yù)算的權(quán)力。該法頒布后，1996年八屆全國人大四次會(huì)議按照該法規(guī)定第一次聽取和審議了關(guān)于1995年中央預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)報(bào)告。2006年的《監(jiān)督法》是目前最為重要的指導(dǎo)立法監(jiān)督工作的法律?！侗O(jiān)督法》明確規(guī)定“審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告”是人大監(jiān)督的內(nèi)容，并專門在第三章對(duì)預(yù)算監(jiān)督進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，包括對(duì)國務(wù)院向人大提交預(yù)算草案的時(shí)間、決算草案的編制形式、匯報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況時(shí)間、預(yù)算調(diào)整的主體、預(yù)算審查的重點(diǎn)內(nèi)容、預(yù)算審議意見的處理等。此外，地方各級(jí)人大也相應(yīng)制定了一些監(jiān)督方面的法規(guī)。

（三）人大預(yù)算監(jiān)督逐步民主化

最近幾年，人大進(jìn)一步健全民主監(jiān)督制度，努力保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。人大根據(jù)《監(jiān)督法》的要求，將年度監(jiān)督計(jì)劃向社會(huì)公布，收集和聽取公民的意見；公民可以評(píng)議自己選出的人大代表，罷免不稱職的人大代表，可以申請(qǐng)旁聽人大及其常委會(huì)會(huì)議和立法聽證等各種聽證會(huì)議，可以在網(wǎng)上對(duì)人大工作建言獻(xiàn)策等，體現(xiàn)了公民民主權(quán)利在得到增強(qiáng)。從預(yù)算監(jiān)督的源頭來看，也比較明顯地體現(xiàn)了民主監(jiān)督的趨勢(shì)。首先是人大代表的直選由鄉(xiāng)級(jí)擴(kuò)大到縣級(jí)，體現(xiàn)了民主的普遍性。其次是把等額選舉改為差額選舉，使公民的意愿得到了實(shí)現(xiàn)。在我國，浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)和澤國鎮(zhèn)率先實(shí)踐了參與式預(yù)算監(jiān)督。江蘇省無錫市北塘區(qū)北大街街道和濱湖區(qū)河埒街道以及黑龍江省哈爾濱市江道里區(qū)也緊隨其后，嘗試了由群眾代表投票決定哪些項(xiàng)目應(yīng)該優(yōu)先實(shí)施的參與式預(yù)算監(jiān)督。這種參與式監(jiān)督方式廣泛調(diào)動(dòng)了公眾的積極性，為人大預(yù)算監(jiān)督工作注入了“催化劑”。

二、加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督能力

我國用30年走完了西方100多年加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督的道路，把西方100多年壓縮到30年，矛盾不可避免會(huì)暴露出來。因此，雖然與改革開放前相比，人大預(yù)算監(jiān)督工作取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展，但總體上看，仍不能擺脫“橡皮圖章”的形象，未來如何提高人大的預(yù)算監(jiān)督能力以滿足公眾的民主訴求是我們面臨的關(guān)鍵問題。筆者認(rèn)為，可以考慮從以下方面著手：

（一）充實(shí)人大監(jiān)督組織

雖然全國人大已經(jīng)建立起專門的預(yù)算監(jiān)督組織——財(cái)經(jīng)委員會(huì)和預(yù)算工作委員會(huì)，但目前兩者都存在的問題是人員稀缺，這制約了它們監(jiān)督職能的發(fā)揮。按照部門預(yù)算要求，各級(jí)政府的部門預(yù)算大多有幾百頁，而全國人大財(cái)經(jīng)委現(xiàn)有委員32人，預(yù)算工委只有二十幾名工作人員，全國上萬億元預(yù)算資金的審查監(jiān)督主要由他們進(jìn)行，因此人員已經(jīng)成為制約全國人大預(yù)算監(jiān)督質(zhì)量提高的瓶頸之一。從地方看，雖然大部分省級(jí)人民代表大會(huì)都設(shè)立了專門的預(yù)算監(jiān)督部門，有的稱為財(cái)經(jīng)委員會(huì)，有的稱為預(yù)算工委或者預(yù)算監(jiān)督室，但大多數(shù)地方人大同全國人大一樣人力稀缺，有的甚至只有兩三個(gè)人員編制，面臨“小馬拉大車”的問題。因而，有必要增加地方人大預(yù)算監(jiān)督部門的人員編制并給予配套的資金。

（二）改變代表選舉方式

目前我國計(jì)劃選舉人大代表的弊端已經(jīng)暴露無遺。一方面它嚴(yán)重壓抑了選民的參與熱情，有悖于選舉制度作為民主的天然產(chǎn)物的本質(zhì)要求；另一方面它可能導(dǎo)致具備人大代表水平的人沒能當(dāng)選或者當(dāng)選代表不符合要求的情況，甚至出現(xiàn)“雙規(guī)”老總當(dāng)選人大代表的情況[1]。與這種辦法相反的競(jìng)爭(zhēng)性選舉，則強(qiáng)調(diào)選舉過程的公開性，候選人要向選民進(jìn)行宣講，讓選民了解候選人后自主投票決定。縱觀世界上180多個(gè)國家的議會(huì)中，大約只有6個(gè)國家的議會(huì)不是直接選舉產(chǎn)生的。即使是經(jīng)濟(jì)落后、人口眾多、種族矛盾多的印度，也早在1947年獨(dú)立后就推行了全國范圍的直接選舉。競(jìng)爭(zhēng)性選舉通常要求實(shí)行代表專職制，目前兼職代表制的弊端日益顯現(xiàn)出來，比如代表聯(lián)系選民積極性不高、代表投入精力和時(shí)間不夠等。湖南省懷化市人大常委會(huì)2001年7月對(duì)部分人大代表的無記名調(diào)查，充分暴露了兼職制的弊端（參見下表）。當(dāng)然，在現(xiàn)有條件下人大代表的專職化還存在很多難題，還必須有一系列的配套改革，如減少代表名額、改變注重各種代表結(jié)構(gòu)比例的現(xiàn)狀、通過立法規(guī)定各級(jí)人大代表不得擔(dān)任國家公職及其他社會(huì)職務(wù)，并建立人大代表任職、退職的保障制度等。相應(yīng)的，對(duì)我國《憲法》《地方組織法》《代表法》等法律法規(guī)要進(jìn)行修改，為人大代表專職化提供法律保障。

表1 湖南省懷化市人大常委會(huì)對(duì)代表的調(diào)查

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資料來源：王海燕：《我國人民代表大會(huì)制度的問題和對(duì)策》，載《上海交通大學(xué)學(xué)士學(xué)位論文》2005年第7期。

（三）精簡(jiǎn)代表人數(shù)

我國人大代表數(shù)量之多是世界上少有的。目前的十一屆全國人大代表人數(shù)，是世界議會(huì)人數(shù)之最，省級(jí)人大代表在400~1000人之間，也比一般國家議會(huì)人數(shù)多。全國人大代表加上省、地、市、縣各級(jí)人大代表總數(shù)達(dá)三百多萬。人數(shù)眾多一方面降低了效率，增加了納稅人的負(fù)擔(dān)；另一方面還可能影響表達(dá)民意的質(zhì)量。早在1954年第一屆全國人民代表大會(huì)召開時(shí)，就已經(jīng)發(fā)現(xiàn)人大代表數(shù)量過多不便于工作,于是設(shè)計(jì)人大常委會(huì)來彌補(bǔ)不足。然而，實(shí)踐中我國的人大代表數(shù)量一直在增加，尤其是地方人大代表在1979年后增加更為迅速。至于人數(shù)規(guī)模的合理水平該如何測(cè)算和界定，我國一些學(xué)者也進(jìn)行了研究，如鄭功成認(rèn)為保留現(xiàn)有各級(jí)人大代表人數(shù)的1/3就足夠了[2]。另外，也可參考國際通行的由Rein Taagepera Matthew 和Soberg Shugart兩位學(xué)者提出的議會(huì)規(guī)模立方根法則(the cuberoot law of assembly sizes)[3]。該法則在總結(jié)多國實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上提出一國國會(huì)的理想規(guī)模應(yīng)該是其人口總數(shù)的開立方。如果套用該理論來測(cè)算我國各級(jí)人大人數(shù)規(guī)模確實(shí)超出了合理范圍[4]。

表2 歷屆全國人大代表數(shù)量及其合理規(guī)模測(cè)算

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（四）注重硬化監(jiān)督手段的使用

根據(jù)相關(guān)法律，人大擁有多種監(jiān)督預(yù)算的方式，如聽取和審議預(yù)算報(bào)告、撤銷不適當(dāng)?shù)臎Q定決議、詢問質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、執(zhí)法檢查、視察調(diào)查等，但實(shí)際工作中，人大運(yùn)用較多的只是聽取和審議預(yù)算報(bào)告、開展執(zhí)法檢查和視察調(diào)查等約束性不強(qiáng)的“非訴訟手段”。這些監(jiān)督手段生效是以監(jiān)督對(duì)象的自律為前提，一旦監(jiān)督對(duì)象缺乏自律，法律監(jiān)督就難以生效。而法律規(guī)定的如詢問質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤銷不適當(dāng)?shù)臎Q定決議等硬性監(jiān)督手段卻很少使用。下表列示了1995~2004年山東省臨沂市蘭山區(qū)人大及其常委會(huì)監(jiān)督情況[5]，從中可以看出，人大監(jiān)督的硬性手段根本就沒有啟用。蘭山區(qū)的情況并非個(gè)例，全國其他地方的情況也基本如此。這些剛性的監(jiān)督手段不啟用，相當(dāng)于降低了政府預(yù)算的違法成本，難以對(duì)監(jiān)督對(duì)象起到震懾作用。因此，在當(dāng)前人大預(yù)算監(jiān)督力度較差的情況下，有必要在適用情況下啟用約束性強(qiáng)的硬性手段，這樣才能建立并提升人大監(jiān)督預(yù)算的權(quán)威性。

表3 1995~2004年蘭山區(qū)人大及其常委會(huì)監(jiān)督情況表

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（五）強(qiáng)化預(yù)算審批

審批是人大監(jiān)督預(yù)算最為重要的環(huán)節(jié)，在全國人大和地方人大層次，預(yù)算審批的主要工作由各專門委員會(huì)、預(yù)工委和財(cái)經(jīng)委完成，該階段稱為人大預(yù)算審批的初審，而各級(jí)人民代表大會(huì)的預(yù)算審批則是終審。多年來的實(shí)踐證明，初審后人代會(huì)一般也不會(huì)對(duì)預(yù)算案進(jìn)行較大的修改，因此初審質(zhì)量非常關(guān)鍵，而充足的審議時(shí)間是保證初審質(zhì)量的重要因素。目前我國預(yù)算法規(guī)定對(duì)本級(jí)預(yù)算草案的主要內(nèi)容在人代會(huì)舉行的一個(gè)月前進(jìn)行初步審查，在初審機(jī)構(gòu)人員編制少、預(yù)算規(guī)模龐大且復(fù)雜的情況下，短暫的一個(gè)月時(shí)間難以保證初審的質(zhì)量。從世界范圍看，很多國家都通過法律規(guī)定了政府提交預(yù)算的最后時(shí)限，通常要求在預(yù)算年度開始前3到4個(gè)月，與之相比，我國提交預(yù)算案的時(shí)間過短，因此有必要延長(zhǎng)初審時(shí)間以改變預(yù)算初審疲于應(yīng)付的情況。

在終審環(huán)節(jié)可以考慮參考國際做法，引進(jìn)單項(xiàng)表決和預(yù)算修正制度，即對(duì)預(yù)算項(xiàng)目分別進(jìn)行表決并對(duì)不同意的項(xiàng)目進(jìn)行修正。此外，還可考慮建立起大會(huì)辯論制度。通觀世界發(fā)達(dá)國家議會(huì)的議事規(guī)則，辯論制度是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的制度構(gòu)建。早在1956年，周恩來就指出：將來在代表大會(huì)上要建立辯論制度。但長(zhǎng)期以來，在實(shí)踐中并未實(shí)行辯論制度。這種情況使人大代表未能通過討論充分表達(dá)自己的見解、也不利于各代表間的溝通和交流，自然也會(huì)影響監(jiān)督的水平。因此，我國有必要借鑒各國通用做法，完善我國人大會(huì)議的議事規(guī)則，在預(yù)算審批過程中采用辯論制度。同時(shí)，要建立起相關(guān)配套制度，主要是人大代表的職業(yè)中立制度和修正案制度，以保證辯論制度的有效實(shí)施。

注釋：

[1]原廣州市漁業(yè)企業(yè)集團(tuán)總經(jīng)理梁鋒,2002年12月底被廣州市紀(jì)委“雙規(guī)”審查,但2003年l月下旬仍當(dāng)選市人大代表。

[2]鄭功成：《對(duì)改革人大代表制度的建議》，載《群言》1988年第9期。

[3]王業(yè)立:《未來立委選制調(diào)整的幾個(gè)方向及其利弊分析》,載《國會(huì)改革——臺(tái)灣民主憲政的新境界?》,新臺(tái)灣人基金會(huì)2001年。

[4]朱應(yīng)平：《論人大規(guī)模、結(jié)構(gòu)及其重構(gòu)》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第3期。

[5]徐振光：《當(dāng)代中國社會(huì)制度轉(zhuǎn)型與縣級(jí)人大制度研究》，載《華東師范大學(xué)博士學(xué)位論文》2007年第5期。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院）