在新的起點上繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村改革的幾點思考

傅伯仁　陳福明　張　亮

摘 要： 我國農(nóng)村在改革開放以來的30年間，已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，但同時也存在一些不容忽視的矛盾和問題。因此，為了繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展，需要采取以下措施：繼續(xù)創(chuàng)新農(nóng)村土地制度；進(jìn)一步完善農(nóng)村社會保障制度；建立和完善農(nóng)業(yè)保險制度；建立和完善加快農(nóng)村人力資本積累的制度機制；創(chuàng)新農(nóng)村金融制度；建立和完善保護農(nóng)村資源環(huán)境的制度機制。

關(guān)鍵詞：十一屆三中全會； 農(nóng)村改革； 社會保障 ；人力資本

中圖分類號：F302.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009－9107（2009）01－0001－05

30年前，發(fā)端于我國農(nóng)村的經(jīng)濟體制改革，為全方位的改革開放奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)和體制基礎(chǔ)。經(jīng)過30年的發(fā)展變化，我國已由生存型社會步入到發(fā)展型社會的新階段。但不容忽視的是，伴隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，逐漸產(chǎn)生和積累了一些不容忽視的矛盾和問題，說明農(nóng)村改革任重道遠(yuǎn)，在新的歷史起點上繼續(xù)深化農(nóng)村改革的緊迫性再度浮出水面。為此，本文從總結(jié)30年農(nóng)村改革的巨大成就入手，著重實事求是地分析在農(nóng)村市場化進(jìn)程中積累和新出現(xiàn)的主要矛盾和問題，進(jìn)而提出通過深化改革來興利除弊，促進(jìn)農(nóng)村長期又好又快發(fā)展的對策。

一、30年農(nóng)村改革成就卓然

（一）農(nóng)業(yè)快速增長，農(nóng)民生活水平顯著提高

我國糧食總產(chǎn)量在1978年改革之前是3 000多億公斤，2007年是5 015億公斤，30年增產(chǎn)60%以上；1978年, 全國農(nóng)民年人均純收入為134 元，2007 年達(dá)到了4 140 元，扣除價格因素，年均增長7.1%；農(nóng)村沒有解決溫飽的農(nóng)民，從改革開放前的2 . 5億人減少到2007年底的不足1 479萬人，隨著收入水平的提高，農(nóng)村居民的恩格爾系數(shù)從1978 年的67.7%下降為2007 年的43.1%。

（二）農(nóng)村社會保障制度開始建立

2002 年以來，中央和地方在加大扶貧開發(fā)力度的同時，開始探索建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，截至2007年6 月底，農(nóng)村最低生活保障制度已推廣到全國31個省份，覆蓋2 068 萬人，2007年7 月11日國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，要求將農(nóng)村貧困居民全部納入農(nóng)村最低生活保障體系，使農(nóng)村社會保障制度建立和完善的步伐明顯加快。

（三）國家對農(nóng)民實現(xiàn)了由“取”向“予”的歷史性轉(zhuǎn)折

2006 年在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，結(jié)束了在中國歷史上延續(xù)2600 年的“皇糧國稅”，標(biāo)志著國家對農(nóng)民實現(xiàn)了由“取”向“予”的轉(zhuǎn)折。到2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，與1999年同口徑比較，全國農(nóng)民每年減輕負(fù)擔(dān)約1 250億元；與此同時，對種糧農(nóng)民實行直接補貼，當(dāng)年三項補貼資金達(dá)到196.4 億元，比上年增加15.9 億元，同時首次安排125 億元農(nóng)資綜合補貼。

（四）農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織發(fā)展勢頭良好

截至2006 年底，全國加入農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的成員總數(shù)已達(dá)到3 878 萬，其中農(nóng)民（戶）成員3 486 萬，約占全國農(nóng)戶總數(shù)的1 3.8%；全國各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織1 5.5 萬個，帶動農(nóng)戶9 098 萬戶。通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織和農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織，使千家萬戶農(nóng)民與市場有效對接，使農(nóng)村基本經(jīng)營制度更加富有活力。

（五）加速了城市化進(jìn)程

2007年城鎮(zhèn)化率達(dá)到44.94%，比1978年的18%提高了26.94個百分點；農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值份額從1978年的27.9%下降到2007年的11.3%；我國農(nóng)村中從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的勞動力占勞動力總數(shù)的比例已由1978年的70.5%下降到2007年的40.8%。

正如溫家寶總理所指出的：“近30 年來的農(nóng)村改革，我們邁出了三大步：第一步，實行以家庭承包經(jīng)營為核心的農(nóng)村經(jīng)營體制改革；第二步，實行以農(nóng)村稅費改革為核心的國民收入分配關(guān)系改革；第三步，實行以促進(jìn)農(nóng)村上層建筑變革為核心的農(nóng)村綜合改革。這三步改革始終貫穿一條紅線，就是保障農(nóng)民的物質(zhì)利益，維護農(nóng)民的民主權(quán)利，解放和發(fā)展生產(chǎn)力”。［1］

二、目前農(nóng)村存在的突出矛盾和問題

改革開放作為一場偉大社會變革，不可能一帆風(fēng)順，不可能一蹴而就。我們在充分肯定改革開放取得的輝煌成就的同時, 必須正視和實事求是地分析一些歷史積淀下來的以及新出現(xiàn)的制約經(jīng)濟社會發(fā)展的突出矛盾和問題。

（一）村集體空殼化問題突出，農(nóng)村居民貧富懸殊，城鄉(xiāng)差距不斷拉大

1.村集體空殼化問題突出。據(jù)統(tǒng)計，2006 年當(dāng)年集體經(jīng)營無收益的村占總村數(shù)的45.1%，收益在5 萬元以下的村占29.1%，收益在5 至1 0 萬元的村占6.7%，收益在1 0 萬元以上的村僅占7.3%，一些地方村級新債不斷發(fā)生，屢禁不止。［2］

2.農(nóng)村居民貧富懸殊。有專家按照農(nóng)戶人均收入水平進(jìn)行五等份分組進(jìn)行對比的結(jié)果是： 近15 年來, 較高的不同收入組農(nóng)戶收入保持持續(xù)增長, 而低收入組農(nóng)戶增速相對較慢。與高收入組相比, 低收入組農(nóng)戶收入年均增長速度低3 個百分點。［3］

3.城鄉(xiāng)差距不斷拉大。城鄉(xiāng)居民收入絕對差距由1985年的342元擴大到2007年的9 646元。城鄉(xiāng)居民收入比由1985年的1.86：1擴大到2007年的3.33∶1，不少專家認(rèn)為, 如果扣除農(nóng)民收入中的成本投入, 再把城市居民的養(yǎng)老保險等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)實際差距在6 倍以上。

（二）土地制度缺失導(dǎo)致諸多問題產(chǎn)生

30年來，我國集體所有、農(nóng)戶承包的農(nóng)村土地制度安排存在著土地所有權(quán)主體模糊和農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)殘缺問題，由此逐漸產(chǎn)生了一些始料未及的問題：一是大量耕地被亂占濫用。從事實看，真正掌控農(nóng)村土地權(quán)力的是各級地方政府，擁有獲得農(nóng)地并將其轉(zhuǎn)給城市使用者的排他性絕對權(quán)力，這實際形成了中國土地市場城鄉(xiāng)分割、政府主導(dǎo)的獨特制度，由此積累了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利常常被侵犯和土地利益矛盾不斷加劇等問題。2007年1-5月的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國共立案查處土地違法案件24 245件，涉及土地面積約1.67萬公頃，其中，地方政府主導(dǎo)的違法用地占到了80%。［4］二是土地資源不能順暢流轉(zhuǎn)，適度規(guī)模舉步為艱。三是城市規(guī)模盲目無序擴張。世界發(fā)達(dá)國家人均城市用地是82.4平方米，發(fā)展中國家是83.3平方米，我國已達(dá)到133平方米［5］，是發(fā)達(dá)國家的1.6倍。

（三）農(nóng)村社會保障落后

長期以來, 我國農(nóng)村實行的是以家庭保障為主、政府適當(dāng)扶助的制度。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障以及失地農(nóng)民社保、農(nóng)民工社保等社會保障體系至今很不健全。以養(yǎng)老保險為例，據(jù)2005年中國勞動統(tǒng)計年鑒，我國享受社會養(yǎng)老保險的人數(shù)為21 734 萬人，其中，城鎮(zhèn)享受社會養(yǎng)老保險的人數(shù)為16 352 萬人，農(nóng)村享受社會養(yǎng)老保險的人數(shù)只有5 382 萬人，城鎮(zhèn)和農(nóng)村人口享受社會養(yǎng)老保險的覆蓋面分別為40 %和7.1 %，前者是后者的6 倍。［6］

（四）農(nóng)業(yè)保險發(fā)展嚴(yán)重滯后

統(tǒng)計資料顯示，從新中國成立以來，農(nóng)作物受災(zāi)、成災(zāi)、絕收面積總的趨勢是不斷擴大的。2004年至2006年，農(nóng)作物年均受災(zāi)面積3 826.7萬公頃，因災(zāi)損失糧食365億公斤，農(nóng)業(yè)直接經(jīng)濟損失950億元。［7］據(jù)中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展研究組《2002 中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告》：我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展成本比世界農(nóng)業(yè)平均發(fā)展成本高5 個百分點。與世界平均水平比，我國自然災(zāi)害發(fā)生的頻率高出18 個百分點，自然保護成本高出27 個百分點，生態(tài)恢復(fù)成本高出36 個百分點。［8］統(tǒng)計資料還表明，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)民抗風(fēng)險能力極低，而農(nóng)業(yè)保險發(fā)展嚴(yán)重滯后，1982-2006年農(nóng)業(yè)保險保費收入只有96.94億元，占同期財險保費收入的0.86%，保險深度為0.0383%，大概相當(dāng)于發(fā)達(dá)國家一般災(zāi)害事故損失保險賠償率30%-40%的1/1000。

（五）農(nóng)村勞動力素質(zhì)偏低，農(nóng)村人口素質(zhì)逆淘汰趨勢明顯

《2001 年中國公眾科學(xué)素養(yǎng)調(diào)查報告》顯示，我國具備基本科學(xué)素養(yǎng)的農(nóng)民僅占0.4%，僅為城鎮(zhèn)居民3.19%的1/7。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心提供的數(shù)字表明：我國農(nóng)村勞動力平均受教育年限只有7.3 年，比城鎮(zhèn)勞動力少2.9年；全國92%的文盲、半文盲在農(nóng)村，農(nóng)村勞動力中，小學(xué)以下文化程度占38.2%(其中，文盲半文盲占7.6%)，初中文化程度占49.3%，高中及中專文化程度占11.9%，大專及以上文化程度僅占0.6%，受過專業(yè)技能培訓(xùn)的只有9.1%，接受過農(nóng)業(yè)職業(yè)教育的只占5%。［9］

此外，一個值得關(guān)注的問題是：多年來，農(nóng)村的優(yōu)秀勞動力群體借助于改革開放形成的通路，通過自我奮斗，由農(nóng)村向城市單向流動，從而導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)了明顯的人口素質(zhì)逆淘汰趨勢。其一是高文化素質(zhì)勞動力的逆淘汰。據(jù)1998 年的統(tǒng)計，我國文盲半文盲、小學(xué)、初中、高中以上文化程度的四類農(nóng)民中，流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)者占同等文化程度類型勞動力總數(shù)的比例分別為4.69%、16.72%、38.46%和40.80%［10］，說明勞動力的外流與其文化程度正相關(guān)。其二是年輕勞動力的逆淘汰。據(jù)甘肅省2003 年對農(nóng)村流動勞動力狀況調(diào)查，平均年齡為28歲, 其中男性29.2 歲,女性22.7 歲，說明外流的勞動力主要是年輕人，“99部隊”（老年人）卻永久地駐守農(nóng)村。據(jù)國家人口計生委主任張維慶介紹，2005年，中國鄉(xiāng)村65歲以上人口占9.6%，高出城鎮(zhèn)1.1個百分點。［11］這都充分證明，農(nóng)村“未富先老”的問題尤為嚴(yán)重。

（六）二元體制給農(nóng)村造成越來越嚴(yán)重的經(jīng)濟浪費

在市場經(jīng)濟條件下，城鄉(xiāng)二元體制的弊端之一是在農(nóng)村造成了十分嚴(yán)重的財產(chǎn)浪費，并且，這一發(fā)展多年的勢頭，至今沒有減緩的跡象。僅以住房為例，現(xiàn)今農(nóng)村出現(xiàn)了人口與住房面積嚴(yán)重背離的現(xiàn)象：一方面是農(nóng)村常住人口在持續(xù)大幅度減少, 另一方面是農(nóng)村的住房面積和投資都在持續(xù)迅猛增加。據(jù)調(diào)查，全國農(nóng)戶每年新造住房的投資約8 000億元人民幣。這個數(shù)字與我國農(nóng)村外出務(wù)工人員帶回農(nóng)村的全部收入大體相當(dāng)。每年新增加2 500萬人口居住的鋼筋混凝土房子，等于農(nóng)村有大約25%的住房常年沒有人居住, 其資源價值約2萬億元 (以60元/平方米計算)。目前我國農(nóng)村地區(qū)的非農(nóng)業(yè)占地已經(jīng)達(dá)到約1 800萬公頃，按城市的容積率標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該容納18億人口，但實際上只約7億人口。按目前的趨勢，農(nóng)村地區(qū)的人口容積率還在下降，農(nóng)村的土地資源浪費現(xiàn)象驚人且積重難返。

（七）農(nóng)民流動與城鄉(xiāng)管理的矛盾愈益凸顯

雖然說進(jìn)城農(nóng)民的“兩棲化”可以減少他們向非農(nóng)轉(zhuǎn)移的風(fēng)險，然而，值得注意的是，這類城市邊緣群體只能是一種過渡性社會現(xiàn)象，不宜長期存在，目前急需加強相應(yīng)的公共管理和正面疏導(dǎo)，否則，將會對社會的和諧發(fā)展造成越來越多的消極影響。從過去長期的情況看，一方面因為他們脫離了戶籍所在地的原有社會管理，又沒有被納入新工作地的社會管理，客觀上形成了這部分流動農(nóng)民的社會管理空擋；另一方面，大量農(nóng)民工長期不被城市接納乃至受到歧視或傷害, 融不進(jìn)城市社會，享受不到應(yīng)有的權(quán)利，這種“二等公民”的社會身份很容易導(dǎo)致他們對城市產(chǎn)生一種疏離感和責(zé)任匱乏心態(tài)，成為產(chǎn)生和激化矛盾的潛在因素，甚至積累成為社會不穩(wěn)定因素。

三、繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村改革的對策思考

黨的十七屆三中全會已經(jīng)提出了在新的歷史起點上推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的方針政策，但是，學(xué)界對全會精神的詮釋卻見仁見智，建議和主張依然五花八門。我們認(rèn)為，為了更好的貫徹落實十七屆三中全會精神、加快推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展，必須在以下幾個方面著力。

（一）繼續(xù)創(chuàng)新農(nóng)村土地制度

鑒于我國的實際，在整個社會主義初級階段，有必要實行多元化的土地制度安排。比如，可以考慮在黃土高原、青藏高原、云貴高原等關(guān)系國家生態(tài)安全的重要區(qū)域建立若干個旨在探索保護生態(tài)與發(fā)展經(jīng)濟“雙贏”的土地制度創(chuàng)新“特區(qū)”。［12］具體思路是：以國家所有制替代集體所有制，除終端所有權(quán)以外的所有產(chǎn)權(quán)統(tǒng)歸承包農(nóng)戶（包括自主經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等），管理使用年限與整個社會主義初級階段對等。象這種位于重要生態(tài)屏障區(qū)的一定范圍的土地制度改革成本相對比較?。ó?dāng)然，前提是要有改革不成功的可行性預(yù)案）。在自然條件比較好的地區(qū)，應(yīng)根據(jù)本地實際，在堅持家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營的體制構(gòu)架下，繼續(xù)探索能賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地產(chǎn)權(quán)和在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中能充分體現(xiàn)依法自愿有償原則的具體路徑，以提高土地資源的配置效率，切實保護好農(nóng)民利益。

（二）進(jìn)一步完善農(nóng)村社會保障制度

我國農(nóng)村已經(jīng)進(jìn)入社會風(fēng)險持續(xù)增多的階段，農(nóng)村社會保障制度供求之間的矛盾已經(jīng)成為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展的重大隱患。因此，進(jìn)一步完善被譽為社會發(fā)展的“穩(wěn)定器”、經(jīng)濟發(fā)展的“調(diào)節(jié)器”、公平和效率的“平衡器”的農(nóng)村社會保障制度已成為構(gòu)建和諧農(nóng)村社會的客觀要求。

1.建立健全農(nóng)村社會保障的法律法規(guī)。以法律形式對農(nóng)村社會保障的主要內(nèi)容和形式、保障項目和標(biāo)準(zhǔn)、保障金籌集和發(fā)放、保障金保值增值和監(jiān)督等做出明確具體的規(guī)定，形成法治化、規(guī)范化、高效化的社會保障運行管理體制。

2.引導(dǎo)農(nóng)村養(yǎng)老方式社會化。我國延續(xù)了幾千年的家庭養(yǎng)老方式在當(dāng)前快速推進(jìn)的城市化進(jìn)程中遇到了前所未有的挑戰(zhàn)，新農(nóng)村建設(shè)呼喚社會化的養(yǎng)老方式，更多地借助于國家、社區(qū)的力量，保證農(nóng)村居民“老有所養(yǎng)”，這是與現(xiàn)代化社會相適應(yīng)的能有效地分散風(fēng)險的養(yǎng)老制度。

3.拓寬社保資金籌措渠道。保障費的足額籌集是實現(xiàn)農(nóng)村社會保障的硬道理。一是繼續(xù)增加國家財政的投入。據(jù)勞動和社會保障部的最新測算, 中央財政如果每年轉(zhuǎn)移支付200 億元，就可以實現(xiàn)8 億農(nóng)民“老有所養(yǎng)，貧有所濟”。二是“以土地?fù)Q保費”。利用土地流轉(zhuǎn)租金籌措社會保障基金應(yīng)該是一條便捷而可行的途徑。在城鎮(zhèn)周圍的農(nóng)村，應(yīng)從土地征用款中劃撥出一定數(shù)額，用以繳納失地農(nóng)民的社會保障基金。同樣的道理，即使在遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的農(nóng)村，對因年老或其他原因失去勞動能力的農(nóng)民，需要出臺有效的政策，幫助他們利用轉(zhuǎn)讓原有的土地承包權(quán)所取得的收入繳納一部分社會保障基金，不足部分再由其他渠道籌措。

4.建立健全農(nóng)村社會保障的監(jiān)管機制。政府對管好用好農(nóng)村社會保障資金是責(zé)無旁貸的。政府應(yīng)通過建立民主、科學(xué)的農(nóng)村社會保障的監(jiān)管機制，努力提高社會保障資金使用的效率和公平性。同時，鼓勵并推動媒體實施輿論監(jiān)督, 以健全監(jiān)管機制。

（三）建立和完善農(nóng)業(yè)保險制度

農(nóng)業(yè)保險作為分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險及經(jīng)濟損失的一種手段，特別是作為一種對農(nóng)業(yè)適度保護的國際慣例，是國際上最重要的非價格農(nóng)業(yè)保護工具之一，也是世界范圍內(nèi)鼓勵農(nóng)業(yè)發(fā)展的一種方式。因此，必須加快建立健全農(nóng)業(yè)保險機制。

1.構(gòu)建政府、保險公司、農(nóng)戶三方利益共同體。我國農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)狀是“政府怕麻煩，保險公司怕賠錢，農(nóng)戶怕受騙”。為了改變這一狀況，可考慮采取農(nóng)業(yè)保險互助經(jīng)營的模式，即由農(nóng)業(yè)保險合作社經(jīng)營農(nóng)業(yè)原保險, 再由商業(yè)性保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)再保險，政府對投保人進(jìn)行專項農(nóng)業(yè)風(fēng)險補貼，對經(jīng)營者提供費用補貼或?qū)嵭忻舛愓?，特別對公益性經(jīng)營主體給予扶持。

2.建立農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險分散機制。為了有效應(yīng)對農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險，可考慮建立由中央政府牽頭、地方政府參與的大災(zāi)風(fēng)險分散機制。一旦發(fā)生大災(zāi)風(fēng)險，對于超過一定損失的超賠部分可由中央財政、地方財政以及保險公司按照一定的比例分?jǐn)偂?/p>

3.加大農(nóng)業(yè)保險營銷力度。在氣候多變和農(nóng)業(yè)低技術(shù)條件下，在國家扶持和農(nóng)民自愿下加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險的“營銷”力度，已經(jīng)成為未來中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的必要手段。比如，為了鼓勵村級組織在開展農(nóng)業(yè)保險中發(fā)揮作用，通過組織村級干部學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)保險知識、勞務(wù)補貼等方法引導(dǎo)他們參與農(nóng)業(yè)保險的部分業(yè)務(wù)工作。

4.加強我國農(nóng)業(yè)保險立法建設(shè)。作為政策性的農(nóng)業(yè)保險要進(jìn)入良性發(fā)展軌道, 關(guān)鍵是要做好農(nóng)業(yè)保險的立法工作，用法律的形式明確規(guī)范政府、保險公司在開展農(nóng)業(yè)保險中的職責(zé)。

（四）建立和完善加快農(nóng)村人力資本積累的制度機制

建立和完善加快農(nóng)村人力資本積累的有效制度機制是新一輪改革的重要任務(wù)之一。

1.加強農(nóng)村基礎(chǔ)教育，培養(yǎng)后續(xù)高素質(zhì)勞動力。就目前來說，一是要大力調(diào)整農(nóng)村學(xué)校布局, 整合、盤活農(nóng)村教育資源；二是要進(jìn)一步加大各級公共教育投資向鄉(xiāng)村傾斜的力度，盡快實現(xiàn)偏遠(yuǎn)山區(qū)的寄宿制教育。

2.實施大規(guī)模高質(zhì)量的農(nóng)民培訓(xùn)工程。有研究表明，在我國，農(nóng)村人力資本個人投資收益率為4%，城市為3.5%。說明農(nóng)村人力資本投資效率高于城市。

3.優(yōu)化農(nóng)村創(chuàng)業(yè)環(huán)境，提高對優(yōu)質(zhì)勞動力的吸引力，特別要從政策上扶持本土企業(yè)家就地創(chuàng)辦企業(yè)。創(chuàng)辦企業(yè)是當(dāng)前返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者的興奮點，需要積極地加以組織和引導(dǎo)，在市場準(zhǔn)入、稅收、貸款等方面給予重點培育與扶持。

（五）創(chuàng)新農(nóng)村金融制度

1.強化政策扶持。政策性銀行按照現(xiàn)代銀行和管理理念、經(jīng)營模式，實現(xiàn)自身的轉(zhuǎn)變，逐步提高集政策性和開發(fā)性服務(wù)于一體的綜合性金融服務(wù)功能。另外，在財稅政策方面：對農(nóng)村金融機構(gòu)實行稅收優(yōu)惠政策，對縣域內(nèi)從事農(nóng)貸擔(dān)保的擔(dān)保公司的所得稅、營業(yè)稅實行減免政策，農(nóng)村金融機構(gòu)處置抵貸資產(chǎn)時免除相關(guān)稅費；對農(nóng)業(yè)貸款實行財政貼息政策等。

2.商業(yè)銀行要創(chuàng)新金融產(chǎn)品，提供各種符合農(nóng)村需求的金融服務(wù)。

3.發(fā)展農(nóng)村民間金融組織，提高民間資本對農(nóng)村金融機構(gòu)的參與程度。對民間金融的規(guī)范管理包括兩個主要方面：一是要把高利貸與正常民間借貸區(qū)分開來，用法律保護合法的民間金融活動；二是政策上允許在自愿互利的條件下，按照合作金融原則組建比較規(guī)范的民營信用組織，以拓寬農(nóng)村儲蓄轉(zhuǎn)化為投資的渠道，滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的各項資金需求。

（六）建立和完善保護農(nóng)村資源環(huán)境的制度機制

1.提高資源環(huán)境執(zhí)法部門的權(quán)威性和獨立執(zhí)法能力，從根本上解決地方政府干擾資源環(huán)境執(zhí)法問題。一要加大對污染企業(yè)的治理與處罰力度，使企業(yè)不再把公共資源環(huán)境當(dāng)作免費午餐來使用，保護廣大群眾的生態(tài)環(huán)境權(quán)益。二要大幅度提高“三高” (高能耗、高污染、高排放) 企業(yè)的市場準(zhǔn)入門檻，遏止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。

2.加強資源環(huán)境保護教育，不斷提高農(nóng)民的資源環(huán)境憂患意識, 逐漸培養(yǎng)農(nóng)民良好的環(huán)境道德意識和行為習(xí)慣。需要采取靈活多樣、通俗易懂、農(nóng)民喜聞樂見的形式，充分利用廣播、電影、電視、圖書、報刊、幻燈、網(wǎng)絡(luò)等各種載體，廣泛宣傳和普及農(nóng)村環(huán)境保護知識。

3.合理發(fā)揮價格、稅收的調(diào)節(jié)作用。世界銀行的一份報告指出，能源使用量的降低，有55%歸功于價格的調(diào)整。應(yīng)加快推進(jìn)資源性產(chǎn)品價格改革，同時，對消費稅進(jìn)行調(diào)整。

4.國家盡快出臺一系列有利于環(huán)境保護的政治、法律制度，如領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保政績考核制度和環(huán)境責(zé)任追究制度、環(huán)境信息披露制度、公眾參與監(jiān)督制度等。

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