強制召回之真假命題

岳　珊

強制召回不是一個新話題，所謂明年實施強制召回就因而成了個虛假命題。

汽車強制召回這一話題在中國汽車領(lǐng)域和媒體之間已經(jīng)熱議了很長時間。正在人們?nèi)找娴臅r候，一則新聞又引起了軒然大波：相關(guān)部門草擬的《缺陷產(chǎn)品召回管理條例(草案)》已經(jīng)報國務(wù)院有關(guān)部門，預(yù)計明年實施。

所謂強制召回在國際上一種普遍的定義是指，一國的消費者保護方面的法律對產(chǎn)品召回進行詳細(xì)規(guī)定，包括制造商必須承擔(dān)的成本，必須強制召回的條件以及未召回的處罰。作為部門規(guī)章的《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》盡管效力等級偏低，但從行政管理角度上，對汽車產(chǎn)品的制造商、銷售商、租賃商和修理商還是有一定約束力的。但是，《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》存在眾多先天不足，在實施過程中出現(xiàn)了種種問題。

首先，《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》作為部門規(guī)章，效力等級偏低，這不僅限制了其規(guī)定對汽車產(chǎn)品的制造商、銷售商、租賃商和修理商的約束力，而且使得其站在《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《消費者保護法》國家立法面前顯得有些蒼白。所以專家多次建議修改產(chǎn)品質(zhì)量法的有關(guān)規(guī)定，將召回制度寫人法律。但是顯然人大立法的速度是無法滿足人們對召回制度的急切渴望的。這就導(dǎo)致了《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》的難堪，導(dǎo)致了強制召回威懾力不夠，成了一把失去鋒芒的鈍劍。

盡管針對這點新擬定的行政法規(guī)提高了立法的級別，以及相應(yīng)的行政處罰的力度，將拒不召回的處罰從1—3萬提高到了10萬元，并寫明在符合有關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量的法律對刑事責(zé)任的規(guī)定時，適用刑事責(zé)任。但兩部現(xiàn)存的法律中并沒有召回制度，如何適用呢，特別對41條的理解，是否需要特別說明，這些問題尚有疑問。據(jù)說相關(guān)的產(chǎn)品責(zé)任法也在起草中，并于明年計劃出臺。新法具體如何與現(xiàn)有法律制度進行銜接，還有待進一步考察。

其次，由于《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》是幾個相關(guān)部門聯(lián)手制定的部門規(guī)章，其所規(guī)定的召回框架就總顯得帶有臨時性的味道。其中“配合”、“監(jiān)督”等模糊字眼，使得主管部門很有些舉劍獨舞的架勢。

與之相比草擬的《缺陷產(chǎn)品召回管理條例》就顯得正規(guī)了很多。除了將主管權(quán)利下放到地方，形成一個有層次的管理系統(tǒng)之外，還將地方政府納入了召回的管理體制當(dāng)中。熟悉中國的人，都很清楚這一規(guī)定的分量及其帶來的積極作用。

再次，《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》過多地依賴制造商的自覺性，這一點多次體現(xiàn)在其所制定的召回程序當(dāng)中。

缺陷的調(diào)查由制造商啟動。信息盡管來自各方，但對那些情況采取調(diào)查全權(quán)取決于制造商的自覺和洞察力上。顯然制造商不會對所有可能存在缺陷的信息進行調(diào)查，但什么情況下啟動調(diào)查，損害已經(jīng)造成還是造成損害的危險達到一定的概率，這些完全由制造商決定。此外，什么情況下決定主動召回仍然主要由制造商決定。而制造商只有在管理部門通知調(diào)查的情況下，才有義務(wù)將確認(rèn)不存在缺陷的理由進行解釋。盡管規(guī)定了租賃商、銷售商、修理商有義務(wù)在向制造商報告的同時需要向主管部門匯報，但顯而易見，1000—5000元的罰款，這種匯報發(fā)生的動力幾乎沒有。召回程序過多地依賴制造商，直接的結(jié)果就是強制召回形同虛設(shè)，徹底成了一把隱形的劍。

新的《缺陷產(chǎn)品召回管理條例》對召回程序作了新的規(guī)定。未具體規(guī)定缺陷信息的來源，取而代之的是清晰的調(diào)查啟動原因。當(dāng)這些原因出現(xiàn)時，生產(chǎn)商、地方質(zhì)檢部門、國務(wù)院質(zhì)檢部門有義務(wù)啟動調(diào)查。違反義務(wù)則需承擔(dān)相應(yīng)的刑事及行政責(zé)任。此外，還規(guī)定，生產(chǎn)商應(yīng)調(diào)查而未調(diào)查，或調(diào)查后確認(rèn)沒有缺陷時，地方質(zhì)檢部門有義務(wù)開展調(diào)查。如果地方質(zhì)檢部門或生產(chǎn)商自己確認(rèn)存在缺陷，生產(chǎn)商需立即執(zhí)行主動召回。否則，責(zé)令召回將啟動。盡管制度設(shè)計上仍有缺陷，操作上仍需細(xì)化。但加強了質(zhì)檢部門在召回流程中的主動性和涉入程度。

在《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》上述先天缺陷面前，實際操作中的種種問題就不足為奇了。

截至今年12月18日，我國共召回汽車150多次，涉及車輛約174萬輛。而之相對應(yīng)地卻是，汽車質(zhì)量投訴也呈上升的現(xiàn)象。主動召回頻頻發(fā)生，消費者的投訴并未減少。到底是由于急速擴張導(dǎo)致汽車質(zhì)量下降?還是廠家以作秀替代責(zé)任，另有所圖?一邊是車主抱怨汽車召回不過是廠家的一場“責(zé)任心”秀，真正有缺陷的產(chǎn)品根本沒有得到召回。而另一邊廠家連連報屈，聲稱召回成本跟風(fēng)險并沒有直接關(guān)系，且凡召回都有成本，按照國際同比價格估算，平均每輛車的召回成本至少在人民幣1萬元左右。怎么會有人拿這么大筆錢去作秀呢?

擬出臺的行政法規(guī)雖然有些改善，但其孤軍也很難完全改變這一局面。制度的健全還有待進一步提高。對比一下汽車大國美國的產(chǎn)品召回制度，其健全的體系很值得借鑒。根據(jù)美國的有關(guān)召回的立法，生產(chǎn)商、進口商、批發(fā)商和零售商在掌握產(chǎn)品有可能存在缺陷或不符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時，24小時內(nèi)向行政機關(guān)報告。此外對產(chǎn)品死亡或重傷的案件，達到標(biāo)準(zhǔn)后，30日內(nèi)向行政機關(guān)報告。報告的法律后果并不必然意味著產(chǎn)品具有引發(fā)嚴(yán)重危害的風(fēng)險，也不意味著企業(yè)必須采取召回措施，行政機關(guān)將與企業(yè)合作進行評估。

此外，美國的檢驗從一開始就是行政機構(gòu)與生產(chǎn)商一同進行的，大大降低了企業(yè)的道德風(fēng)險，避免了對企業(yè)自覺性的過度依賴，部分增強了老百姓對鑒定的信心。當(dāng)然，這又提高了對行政機關(guān)廉潔性的要求，但這不是召回制度涉及的問題。

強制召回不是一個新話題，所謂明年實施強制召回就因而成了個虛假命題。新法律及法規(guī)的出臺固然是件好事，但絕對不是要創(chuàng)設(shè)一個制度，相反地，是要改進一個制度，完善一個制度，讓懸在制造商頭上的那把劍重新鋒利，不再隱性。這才是召回制度的嶄新命題。