對全國農村信用社現(xiàn)狀的思考

裘七仁　向東明

自2003年新一輪農村信用社改革以來，如今已有5年。在這5年里，中國農村信用社總體運行如何？其支農能力如何？制度設計與運行機制如何？這是我們需要持續(xù)關注和思考的問題。

宏觀透視：管理與經營現(xiàn)狀

存款總量不斷增加，資金實力明顯增強。2003年底全國農村合作金融機構各項存款余額為24053.04億元，2007年底為46000.88億元。幾年來，全國所有農村合作金融機構的各項存款均得到大幅提升，由2003年底的2.4萬億元增加到2007年底的4.6萬億元，增長了1.9倍，資金實力明顯增強。

貸款總量不斷增加，支農力度明顯加大。2003年底全國農村合作金融機構貸款余額為17183.77億元，其中農業(yè)貸款為7077.32億元，占總貸款的41.19%，農戶貸款覆蓋率24.3%；2007年底為31381.63億元，其中農業(yè)貸款為13998.40億元，占總貸款的44.61%，農戶貸款覆蓋率32.6%。幾年來，全國所有農村合作金融機構的貸款總量不斷增加，支農力度明顯加強。各項貸款總額由2003年底的1.7萬億元增加到2007年底的3.1萬億元，增長了1.8倍；農戶貸款余額由0.7萬億元增加到1.4萬億元，增長了2倍；農戶貸款覆蓋率由24.3%增加到32.6%，增加了8.3%，惠及農民超過3億人。

不良貸款仍然高企，資產質量不盡人意。2003年底全國農村合作金融機構不良貸款余額為5049.46億元，不良貸款率為29.38%；2007年底余額為6595.97億元，不良貸款率為21.02%。其中2006、2007年為五級分類口徑，其他為四級分類口徑。通過對以上數(shù)據的分析可以看出，全國農村合作金融機構的不良貸款余額仍然很高，不良貸款率較高。

在資本充足率方面，2003年全國農村合作金融機構資本充足率為-6.6%;2007年為-0.11%。其中2003、2004年為農村信用社口徑，2005～2007年為商業(yè)銀行口徑。2002年在沒改革之前，全國所有農村合作金融機構的資本充足率為-8.3%，處于歷史低位；2003年改革試點開始后，資本充足率得到提高，2004年改革全面鋪開后，由于國家的資金支持，資本充足率達到歷史高位，為0.5%，隨后在2005、2006年又處于低谷，2007年通過兌現(xiàn)央行票據等方式補充資本金后資本充足率有所改善但仍為-0.11%。

財務狀況逐步改善，贏利能力明顯增強。2003年全國農村合作金融機構實收資本為618.73億元，當年結益為-6.09億元;

2007年實收資本為2223.84億元，當年結益為289億元。全國所有農村合作金融機構的財務狀況明顯好轉，實收資本和當年結益是逐年增加。

微觀調查：制度設計與運行機制

管理體制層面

法人治理結構初步建立但仍需完善。新一輪農村信用社改革的重要標志就是以法人為單位的產權制度改革，也是當時“花錢買機制”的重點和核心。農村信用社的法人治理結構、管理體制等雖然在新一輪的改革中取得進展，但仍然還存在許多重大問題需要在今后的改革中明晰和厘清。以青海省為例，該省處于藏區(qū)的農村信用社機構共153家，占全省農村信用社機構總數(shù)的42%。由于受地理環(huán)境、人口和經濟總量的限制，這些機構近50%的機構達不到組建以縣（市）為單位統(tǒng)一聯(lián)社的要求，勉強達到組建要求的縣聯(lián)社在其業(yè)務發(fā)展上也達不到組建統(tǒng)一法人聯(lián)社的改革初衷，呈現(xiàn)“形似神不似”的特征。吉林農村信用社全省股本金68.5億元，分散到85.6萬戶社員手中，戶均股金8000元。由于產權主體分散、股金額度小、雖然人人都投資，但人人都不關心經營、不關心管理、不關心收益，不能實行民主管理和監(jiān)督，法人治理結構流于形式，“三會”功能得不到有效發(fā)揮；另一方面現(xiàn)有管理模式缺乏合理性和法律支持。省聯(lián)社由各社員入股組建，這種“大法人”對“小法人”的管理，缺乏資本紐帶，有明顯的行政色彩。

辦事處普遍設立，管理鏈條不斷延伸。按照最初的政策設計和體制安排，農村信用社實行兩級法人體制，即省級聯(lián)社和縣級聯(lián)社。但在近幾年的實際運行中，我們發(fā)現(xiàn)許多農村信用社在地區(qū)一級設立了辦事處，并設立了相應的內設機構。對此，我們不由得思考和權衡其設立的利弊，是否有延長管理鏈條、增加管理成本的嫌疑？由于其內部又設立了相應的內部科室，其發(fā)展方向是什么？是管理機構？經營機構？或者是新的一級法人？

監(jiān)管職責尚需明確，外部監(jiān)管亦需加強。目前對信用社實施監(jiān)督管理的有省級人民政府、銀監(jiān)會及其派出機構、人民銀行及其分支機構、信用社省級管理機構。但由于監(jiān)管機構的多樣性與交叉性，從而形成多重監(jiān)管或空白監(jiān)管，再由于無相關的法律法規(guī)，使得對農村信用社依法監(jiān)管和依法維護農村信用社的合法權益形成困難。由此得出的啟示是：農村信用社的監(jiān)管職責尚需進一步明確，此外關于農村信用社的法律法規(guī)已到非出臺不可的時候：一方面可以對農村信用社進行依法監(jiān)督；另一方面可以保障農村信用社的合法權益。

發(fā)展方向尚未定論，雙重目標尚有距離。農村信用社信貸經營要求粗放型（扶貧）與金融管理集約型（商業(yè)化）之間存在矛盾。貧困地區(qū)農村資金需要面廣、需求量大，具有廣泛性特點，這就要求必須點多面廣，即在機構設置上實行粗放型；另一方面，農村產權不明晰，房屋無產權證，土地無使用證，不能作擔保抵押，只能為信用貸款，即在經營管理上也實行粗放型，但是由于金融環(huán)境不好，信用程度不高，以及自身的商業(yè)化運作和可持續(xù)發(fā)展致使其采取收縮網點、上收信貸權限以及壓縮信用貸款比例等措施。

業(yè)務經營層面

歷史包袱較重，消化時間較長。以湖北省為例，截至2007年底，湖北省信用聯(lián)社歷史包袱223億元，其中歷年虧損掛賬66億元，其他掛賬21億元，歷年撥備缺口1367億元，按照目前的贏利水平需要20年才能完全消化。內蒙古農村信用社歷史包袱4.62億元，按照目前的贏利水平需要5年才能完全消化。通過湖北、內蒙兩地農信社的狀況可以看出，農村信用社的歷史包袱較重，靠自身的力量從虧損轉為贏利的時間還很長。由于其歷史包袱帶有政策因素，形成原因復雜。因此，除了靠自身努力化解歷史包袱和彌補虧損以外，政策支持必不可少。

資金來源單一，資金缺口較大。農村信用社的資金來源由于受到相關政策的制約和歧視，其來源普遍單一，這與農村金融大量的資金需求形成矛盾和缺口。雖然國家對農村信用社在貨幣政策上實行了差別化的存款準備金率，但由于還要給省級聯(lián)社繳存2.5%,實際上在人民銀行規(guī)定的基礎上也增加了2.5%。雖然《國務院辦公廳關于進一步深化農村信用社改革試點的意見》下發(fā)以后，各地在取消對農村信用社不合理的限制政策方面做了大量工作，但總體落實效果并不理想，一些專項資金限制存入農村信用社的規(guī)定和做法仍然較多：如國務院頒布《社會保險費征繳暫行條例》第十四條規(guī)定：征收的社會保險費存入財政部門在國有商業(yè)銀行開設的社會保障基金財政專戶。財政部下發(fā)《社會保障基金財政專戶管理暫行辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱社會保障基金財政專戶，是指財政部門在國有商業(yè)銀行開設的，用于存儲和管理社會保障資金的專用計息賬戶；第五條規(guī)定：各級財政部門按照國家有關規(guī)定，根據工作需要在與同級勞動保障等主管部門共同認定的國有商業(yè)銀行開設財政專戶。再如《財政部關于加強與規(guī)范財政資金專戶管理的通知》要求：為確保財政資金運行的安全、高效，原則上各級財政國庫部門應在當?shù)貒小锌毓摄y行開立財政資金專戶。部分地區(qū)還有更加嚴格的規(guī)定，寧夏中衛(wèi)市規(guī)定：各住房公積金管理機構均不得以任何理由在城市、農村信用社存儲住房公積金，違反規(guī)定要嚴肅處理，造成資金損失的要依照《住房公積金管理條例》追究行政和法律責任；寧夏人保公司規(guī)定：各公司設立的三個專戶（保費收入戶、賠款支出戶和費用支出戶），必須在國有商業(yè)銀行開立，至于具體在哪個行各公司自擇，但決不允許在信用社或其他非商業(yè)銀行開設賬戶。

中間業(yè)務發(fā)展緩慢，收入結構尚需調整。以內蒙古農村信用社為例，截至2007底，該社的中間業(yè)務收入余額為1551萬元，僅占總收入的0.3%，其構成也主要是代理保險手續(xù)費收入，卡業(yè)務和其他理財業(yè)務幾乎沒有進展，99.7%的收入仍來自于傳統(tǒng)的存貸利差，開拓的主要難點是技術落后、網絡落后、人才匱乏以及其他無形因素的制約，其現(xiàn)狀在全國具有普遍性。從中可以看出，農村信用社的中間業(yè)務發(fā)展緩慢，其收入占總收入的比重偏小。因此，加快業(yè)務轉型，優(yōu)化收入結構，大力拓展以不動用自己經濟資本的中間業(yè)務仍是全國農村信用社發(fā)展的主旋律。

貸款利率水平合理，基本能夠覆蓋成本。利率水平是農村金融中一個很重要的指標，一方面利率低了農村信用社不能覆蓋成本；另一方面如果過高又會增加農戶的負擔。因此，均衡或市場化的利率水平是我們關注的重點和方向。目前我國農信社貸款中大部分貸款利率上浮，農村信用社的貸款利率水平大部分上浮區(qū)間在50%以下，其次在50%～100%之間，基本上能覆蓋農村信用社的貸款成本。

貸款產品不斷創(chuàng)新，金融需求不斷滿足。由于受《擔保法》和《物權法》等法律法規(guī)的限制，農戶的抵押產品極端缺乏，在這種背景下，貸款產品的主動創(chuàng)新應運而生。比如安徽宣城市宣州區(qū)目前正在試點農房產權登記流轉制度，將數(shù)量龐大的農房從資產轉化為資本，確認農房的房產證，提高農民融資能力。資料顯示，自2003年至2007年，宣城房管局共辦理農村房屋轉讓884起，轉讓額5692.53萬元；共辦理農村房屋抵押貸款7729起，抵押貸款額5.02億元。截至2008年3月，該區(qū)農村信用社包括集鎮(zhèn)和市區(qū)以商住樓為抵押的貸款余額為5.86億元，而且最近5年發(fā)放的這些貸款幾乎沒有損失。

資產質量不優(yōu)，不良比重高企。農村合作金融機構不良資產形成的主要原因是企業(yè)逃廢債；其次是鄉(xiāng)村集體債務；另外是農戶不愿歸還、內部管理和其他原因。資料調查顯示，湖北自省聯(lián)社成立以來，雖然不斷加大控新降舊力度，清收盤活不良貸款106.7億元，但不良資產仍然很大，截至2007年底，該社不良貸款余額153.7億元，占24.4%，不良貸款占比過大，降低農村信用社資金運用率，制約了業(yè)務的發(fā)展。河南全省33家國家級貧困縣的縣級聯(lián)社的平均貸款不良率超過40%，其中有6家縣級聯(lián)社不良率超過50%?；谝陨戏治?，可以看出農村信用社的資產質量有待進一步提高，其不良貸款率主要在30%到40%之間。

農信社金融服務有待進一步完善

改進服務，滿足農村地區(qū)金融需求

農戶和微型企業(yè)是農村金融需求的主體，但是實地調查顯示，90%的農戶對資金有著強烈的需求，同時認為農村信用社不能滿足貸款需求。以青海省為例，青海省農村信用聯(lián)社對農村牧區(qū)的資金投入普遍不足，許多有效需求不能得到滿足。在當?shù)?，農牧區(qū)金融市場呈現(xiàn)出多家金融機構搶占存款份額，而貸款需求仍基本由農村信用社一家提供的局面，呈現(xiàn)出“一社支三農”的現(xiàn)狀。截至2008年3月，青海省農村信用社的存款只占全省金融機構總量的6.2%，卻承擔了全省92%以上的農業(yè)貸款，資金實力與資金需求形成巨大矛盾。甘肅省農村信用社截至2008年3月，全省農村信用社農業(yè)貸款為249億元，占全省金融機構農業(yè)貸款的89%，但各項存款僅占全省各項存款總額的12.84%。福建省農村信用社用占全省金融機構9.15%的資金來源發(fā)放了占全省96%的農業(yè)貸款，農戶貸款覆蓋率達到40%以上。

除了資金投入不足，當前農村信用社在提供金融服務時，還存在貸款產品不靈活，貸款手續(xù)較復雜等問題，這些都降低了農村信用社金融服務質量。

完善農信社服務還需完善政府職能

由于農業(yè)的基礎性、弱質性和重要性，世界各國政府都對農業(yè)給予了特殊的財政支持和貨幣政策。自2003年農村信用社新一輪改革以來，省級政府承擔起管理農村信用社的職能，使得農村信用社和地方政府的關聯(lián)度更強，但是目前對于政府支持農村信用社完善金融服務的問題，還有很多問題有待于進一步厘清和改進。

政府支持力度巨大但缺乏制度化、長期化。資料調查顯示，截至2007年底，吉林省50家縣一級農村信用社有44家專項票據得到兌付，兌付金額44.6億元，1家信用社申請專項借款2.54億元；改革期間減半征收營業(yè)稅、5年免收企業(yè)所得稅，共減免營業(yè)稅、所得稅8.2億元；全省一次性獲得儲蓄保值貼補息1.55億元；省政府出資3億元支持農村信用社改革；各級地方政府由財政部門列支股金分紅資金共計2800萬元。截至2008年3月，四川省農村信用聯(lián)社已經獲準發(fā)行專項央行票據97.87億元，目前有37家縣級聯(lián)社實現(xiàn)票據兌付16.8億元；二是累計享受所得稅減免6.96億元；三是國家財政補貼存款保值貼補利息已到位資金5771萬元；四是地方政府扶持政策逐步落實。全省各地政府已經到位各項扶持政策19.2億元、幫助清收國家公職人員不良貸款9651萬元、歸還政府背景貸款9953萬元。

從以上可以看出，各級政府對農村信用社的支持巨大，幫助清收了不良貸款，保值補貼資金、稅收減免、資金支持等許多扶持政策基本到位，但其扶持政策沒有系統(tǒng)化、制度化和長期化。

部分地方政府涉足、干預具體的貸款業(yè)務，導致一部分新不良貸款產生。實際調查顯示，地方政府涉足具體的貸款業(yè)務致使貸款產生新的不良也廣泛存在。除了前些年地方政府發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)指令農村信用社放款造成不良以外，近幾年也有類似情況。雖然現(xiàn)在地方政府對農村信用社的干預比以前大大減少，但仍然存在。

涉及的相關法律法規(guī)不健全，從而阻止金融體系的健康運行。根據國發(fā)[2003]15號文件，農村信用社交由省級政府依法管理，但現(xiàn)在一直沒有法律可以依據，同時由于農村信用社缺乏相應的法律保護，對其業(yè)務發(fā)展也形成了無形的制約，存款拓展受到限制、中間業(yè)務發(fā)展受到影響。另外值得提出的是，新型的農村小額信貸機構也同樣面臨此類問題。由于沒有針對農村信用社出臺相應的法律法規(guī)，再加上農村信用社的經營狀況不樂觀，許多基層的農村信用社主任或客戶經理認為，農戶、個體戶和微型企業(yè)不信任農村信用社，有錢全部存到商業(yè)銀行，即使存一部分到農村信用社也是通過人際關系，資金來源匱乏。