論宏觀調控行為的法律性質

屠世超

摘 要：宏觀調控行為應包括宏觀調控立法行為、宏觀調控決策行為和宏觀調控執(zhí)行行為。全國人大及其常委會的宏觀調控立法和宏觀調控決策行為是國家行為，不能對其提起訴訟。國務院及國務院有關部門的宏觀調控立法和宏觀調控決策行為是抽象行政行為，也不能對其提起訴訟。國務院及國務院有關部門、地方政府及其組成部門、經(jīng)授權的行業(yè)協(xié)會、行業(yè)團體等第三部門的宏觀調控執(zhí)法行為可能是具體行政行為，也可能是民事行為，可以對其提起行政或民事訴訟。我國應進一步實現(xiàn)宏觀調控的法治化，并加強對宏觀調控行為的監(jiān)督。

關鍵詞：宏觀調控權；宏觀調控行為；國家行為；可訴性

中圖分類號：D922文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2009)01—0097—03

宏觀調控是一種嚴格意義上的經(jīng)濟管理行為，是現(xiàn)代國家干預經(jīng)濟的基本形式，也是現(xiàn)代國家實施經(jīng)濟管理的最高形式。①宏觀調控行為是宏觀調控機關基于市場失靈，依法運用宏觀調控權對宏觀經(jīng)濟進行干預的單方要式行為。宏觀調控行為和宏觀調控權是密不可分的，宏觀調控權是一個靜態(tài)概念，宏觀調控行為是一個動態(tài)概念，是宏觀調控權的運行，兩者是內容與形式的關系，宏觀調控權是前提，而宏觀調控行為是后果。②對宏觀調控行為法律性質的正確認識直接關系到對宏觀調控的范圍、方式以及主體的正確認定，同時涉及宏觀調控行為是否具有可訴性等理論和現(xiàn)實問題，因此，對宏觀調控行為的法律性質進行探討和研究有

著重要的意義。

一、宏觀調控行為的范圍

國內學者一般認為，宏觀調控手段包括法律手段、經(jīng)濟手段和行政手段，其中法律手段和經(jīng)濟手段是最重要、最基本、在宏觀調控中運用得最為普遍的手段。行政手段相對而言處于次要地位，但它是最為有效的宏觀調控手段。行政手段在宏觀調控中運用得不普遍，原因主要在于其是一種比較強有力的手段，若運用得不當，將在一定程度上破壞市場機制的正常運行，并對國民經(jīng)濟產生比較嚴重的消極影響和后果。在市場經(jīng)濟條件下，行政干預是必要的，其在某些特殊情況下可以起到其他經(jīng)濟手段起不到的作用③，但應將之減小到最低限度。宏觀調控必須法治化，這是民主政治發(fā)展的必然要求，應盡量將經(jīng)濟手段和行政手段納入法律的范疇。④經(jīng)濟手段和行政手段只有依照法律程序實施，或者只有經(jīng)過法律的認可，才有合法存在和運行的根據(jù)。行政干預尤其應充分考慮各方面的利益關系，在法律的范圍內進行。宏觀調控立法是直接的宏觀經(jīng)濟調控手段，其通過設定宏觀調控的經(jīng)濟手段和行政手段并對其進行必要的規(guī)范，從而起到調控宏觀經(jīng)濟的作用。宏觀調控的法律手段表現(xiàn)為制定并執(zhí)行宏觀調控法律法規(guī)，宏觀調控的經(jīng)濟手段表現(xiàn)為有權機關依法作出有關國家宏觀經(jīng)濟的決策并實施、執(zhí)行這些決策，宏觀調控的行政手段表現(xiàn)為國家行政機關依法作出行政決策，并運用強制性手段實施這些決策。若從另外一個角度分類，宏觀調控行為應包括宏觀調控立法行為、宏觀調控決策行為和宏觀調控執(zhí)行行為。其中宏觀調控決策行為既包括宏觀調控的經(jīng)濟決策，也包括宏觀調控的行政決策；宏觀調控執(zhí)行行為則包括宏觀調控法律法規(guī)的執(zhí)行、宏觀調控經(jīng)濟決策的執(zhí)行和宏觀調控行政決策的執(zhí)行。由此可見，宏觀調控在內容上具有多樣性，是一項綜合性工作，要綜合運用多種手段來實現(xiàn)宏觀調控的目標。理論界有一種觀點將宏觀調控權定位為決策權，認為宏觀調控行為只應包括宏觀調控決策行為，而不包括宏觀調控立法行為和宏觀調控執(zhí)行行為。⑤這種觀點的理論依據(jù)是現(xiàn)代社會中決策權與執(zhí)行權的分離，即所謂的權力的第二次分離運動。⑥這種觀點認為在我國的宏觀調控立法中，宏觀調控決策權和執(zhí)行權實際上也是分離的。⑦筆者不同意這種觀點。首先，決策權與執(zhí)行權的分離是針對行政權而言的，即可將行政權分為決策權和執(zhí)行權，而宏觀調控權如前文所述涉及多方面內容，宏觀調控行為具有多樣性，包括立法、決策、執(zhí)行等行為，宏觀調控的主體也有多種。就宏觀調控立法和決策行為而言，其主體包括全國人大及其常委會、國務院、國務院有關部門等；就宏觀調控的執(zhí)行而言，其主體包括國務院、國務院有關部門、地方政府及其組成部門，以及經(jīng)授權的行業(yè)協(xié)會、行業(yè)團體等第三部門。因此，不能將宏觀調控權僅定位于行政權，更不能將宏觀調控行為僅定位于行政決策行為。這樣的定位，顯然范圍過于狹窄。其次，現(xiàn)代社會中決策權與執(zhí)行權的分離并不能說明宏觀調控權只包括決策權而不包括執(zhí)行權和立法權，也不能說明宏觀調控行為只包括決策行為而不包括執(zhí)行行為和立法行為。權力的分離只說明了不同主體在宏觀調控職能上的分工，而不能否認宏觀調控執(zhí)行行為和立法行為也是宏觀調控行為的事實。并且，將宏觀調控權定位于決策權或者將宏觀調控行為定位為決策行為，會人為地割裂宏觀調控行為的完整性，其合理性值得懷疑。只處于決策階段而不與執(zhí)行相聯(lián)系的宏觀調控行為難道還有討論的必要和意義嗎？⑧沒有各種宏觀調控主體在宏觀調控職能分工基礎上的協(xié)調和配合，宏觀調控的目標是不可能得到很好地實現(xiàn)的。

二、宏觀調控行為的法律性質

將宏觀調控權定位為決策權的觀點同時認為，宏觀調控行為在性質上是一種國家行為。⑨對此，筆者也不能認同。筆者認為，該觀點是從宏觀調控決策這一角度來探討宏觀調控行為的性質而將其歸結為國家行為的，而宏觀調控決策行為并不能簡單地一概歸于國家行為。最高國家權力機關的宏觀調控決策行為可以看做是一種國家行為，而國務院及其有關部門的宏觀調控決策行為包括經(jīng)濟決策行為和行政決策行為，在很多情況下則是一種行政行為。同時，筆者認為，對于宏觀調控行為中的宏觀調控立法行為，其主體如果是全國人大或全國人大常委會，則其性質是國家行為；其主體如果是國務院或國務院部門，其性質就是抽象行政行為。而宏觀調控執(zhí)行行為的性質更不是國家行為，其可能是一種行政行為，甚至可能是一種民事行為。

國家行為在不同的國家有著不同的稱謂，英國稱之為“國家行為”（act of state），法國和日本稱之為“統(tǒng)治行為”（acte de gouvernement），美國稱之為“政治行為”或“政治問題”（political questions）。⑩關于國家行為的判斷標準，到目前為止還沒有哪一個國家的憲法或法律作出明確的規(guī)定。理論上，法國學者遵行“統(tǒng)治作用論”，美國和日本學者采用的是“政治性質論”，但兩者并無實質性差異，只是表述方法有所不同而已。法國的“統(tǒng)治作用論”學者采用的是較為間接的論述方法，他們將國家的作用分為統(tǒng)治作用和行政作用，其衡量統(tǒng)治行為的標準仍然是該行為是否具有政治性質，故這種學說也被稱為“性質說”，以區(qū)別于早期法國行政法院判斷國家行為所采用的“政治動機說”。(11)美國和日本的學者則采用較為直接的論述方法，直接以“政治性質”標準來衡量一行為是否屬于國家行為。

根據(jù)各國的判例和理論，判斷國家行為的標準可歸納為“高度政治性”。其實，國家機關的任何行為都具有法律性和政治性，在一個具體行為中，法律性和政治性會有強弱不同的表現(xiàn)，或者是法律性強于政治性，或者是政治性強于法律性，抑或兩者相當。當一種行為的政治性強于法律性時，可以認為該行為具有“高度政治性”。當然，從理論上講，高度政治性的“高度”仍然沒有一個量化的標準，何為“高度”完全取決于法官的認識能力及在此基礎上的判斷，包括對法院性質的認識、對法官自身能力的認識、對判斷標準的認識、對判決可能引起的社會后果的認識，以及該判決可能對法院產生的影響的認識等。(12)

認為宏觀調控行為是國家行為的觀點，其主要依據(jù)有二：一是宏觀調控行為涉及國家重大利益；二是宏觀調控行為具有很強的政治性。(13)筆者認為這些理由并不充分。宏觀調控行為固然會對國家利益和社會公共利益造成重大的影響，但依各國的判例和理論，這并不是判斷某一行為是否為國家行為的標準。一些學者認為宏觀調控行為具有很強的政治性，理由是宏觀調控決策失誤而對國家和社會公共利益造成嚴重損失的，決策主體要承擔政治責任，因宏觀調控失敗而導致政府垮臺的實例也并不鮮見。(14)然而筆者認為，導致行為主體承擔政治責任并不能說明這種行為就具有很強的政治性，因為政治責任不能與政治性等同，更不能與國家行為等同，可能導致政治責任并不是國家行為所獨有的后果。行政主體實施的行政行為違法或不當而給國家和社會公共利益造成嚴重損失的，不但要依法承擔法律責任，而且要承擔一定的政治責任，有關責任人應引咎辭職或受權力機關的彈劾、罷免，或受行政機關內部或執(zhí)政黨內部的處分（這種處分也應被認為是一種政治責任），而行政行為顯然不屬于國家行為。另外，國家行為除具有“高度政治性”的特征外，還通常由國家元首宣布或實施。如在我國，法律是由國家主席以簽發(fā)主席令的方式頒布實施的，進入戰(zhàn)爭狀態(tài)、緊急狀態(tài)、戒嚴也是由國家主席宣布的，這些都是國家行為。在實行“議行合一”的國家中，只有最高國家權力機關以及經(jīng)最高國家權力機關或全民選舉產生的國家元首，或者經(jīng)國家元首授權的人員如外交人員，才可以代表國家實施國家行為。而中央行政機關及其部門實施的行為包括宏觀調控行為，都是以自己的名義而不是由國家元首或其授權的人員實施的，因此不能看成是國家行為。

綜上，將宏觀調控決策行為甚至所有宏觀調控行為定位為國家行為的理由是不充分的。筆者認為，全國人大及其常委會的宏觀調控立法行為和宏觀調控決策行為可以看做是國家行為；而國務院及國務院有關部門的宏觀調控立法行為及宏觀調控決策行為則屬于抽象行政行為；至于國務院及國務院有關部門、地方政府及其組成部門、經(jīng)授權的行業(yè)協(xié)會、行業(yè)團體等第三部門執(zhí)行宏觀調控法律法規(guī)或執(zhí)行宏觀調控決策的行為，其既可能是一種具體行政行為，也可能是一種民事行為。如稅務機關執(zhí)行稅收法律法規(guī)對納稅人征稅的行為是具體行政行為，而財政部發(fā)行國債的行為、政府采購行為則是民事行為，商業(yè)銀行根據(jù)中國人民銀行的決定執(zhí)行新的利率的行為也是一種民事行為。

三、宏觀調控行為的可訴性問題

將宏觀調控權定位為決策權的觀點認為宏觀調控行為的性質是國家行為，所以其自然就得出結論——宏觀調控行為具有不可訴性。(15)事實上，國家行為不屬于司法審查的范圍即法院回避對國家行為進行審查只不過是各國司法實踐中的普遍做法而已，通常并沒有明確的法律規(guī)定。當然，我國《行政訴訟法》明文規(guī)定，“國防、外交等國家行為”不屬于行政訴訟的受案范圍，但依此對宏觀調控行為進行定位所得出的結論過于狹窄，進而認為宏觀調控行為一概具有不可訴性的結論自然也就有失偏頗。筆者認為，全國人大及其常委會的宏觀調控立法行為和宏觀調控決策行為，如關于經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃的決議、對國家財政預算方案的決議等，由于其是國家行為，所以自然不能對其提起訴訟；國務院及國務院有關部門的宏觀調控立法行為和宏觀調控決策行為是抽象行政行為，同樣也不能對其提起訴訟；而國務院及國務院有關部門、地方政府及其組成部門、經(jīng)授權的行業(yè)協(xié)會、行業(yè)團體等第三部門的宏觀調控執(zhí)行行為則應當是可訴的。

當然，由于宏觀調控執(zhí)行行為的性質有所不同，對其提起的訴訟的性質也應有所不同。如果宏觀調控執(zhí)行行為的性質是具體行政行為，則利害關系人可以對宏觀調控執(zhí)行主體提起行政訴訟。如果宏觀調控執(zhí)行行為的性質是民事行為，則利害關系人可以對宏觀調控執(zhí)行主體提起民事訴訟。以謝百三訴財政部國債回購爭議案(16)為例，筆者認為，該案件中財政部發(fā)行國債的行為屬于宏觀調控執(zhí)行行為，所采用的是宏觀調控經(jīng)濟手段，而在性質上如前所述屬于民事行為；在發(fā)行前財政部允諾該國債可以自由上市流通而構成民法上的要約，投資者購買國債的行為則構成承諾，從而在雙方之間形成了平等主體間的民事合同關系；但等到發(fā)行結束后，財政部又下發(fā)通知暫時禁止該期國債的回購交易，顯然違反了合同，因而謝百三的起訴完全符合民事訴訟的要件。由上述案例也可以看出，政府部門的宏觀調控行為應當符合法律的規(guī)定。在現(xiàn)代民主與法治社會，宏觀調控必須法治化。法律一方面要為各種宏觀調控措施的運用提供依據(jù)，另一方面要對各種宏觀調控決策行為和執(zhí)行行為，對各種宏觀調控手段包括經(jīng)濟手段和行政手段進行必要的規(guī)范，以保障宏觀調控權的理性運作。

司法監(jiān)督是對宏觀調控行為進行規(guī)范和監(jiān)督的一個重要方面，但司法監(jiān)督只能針對宏觀調控執(zhí)行行為，宏觀調控立法行為和決策行為由于具有不可訴性，所以無法接受司法監(jiān)督。我國應當通過其他監(jiān)督形式如建立宏觀調控復議制度，實現(xiàn)對宏觀調控立法行為和決策行為尤其是政府部門的宏觀調控立法和決策行為的監(jiān)督。同時，宏觀調控法的社會化和民主化也是現(xiàn)代社會宏觀調控的重要發(fā)展趨勢，這一趨勢要求國家權力機關和行政機關在制定宏觀調控法律法規(guī)時應盡可能聽取公眾的意見，尤其是利害關系人的意見。(17)在宏觀調控決策中實現(xiàn)公眾參與也具有重要的意義。由于宏觀調控決策會影響一個國家經(jīng)濟狀況的好壞，所以其不能由政府憑單方意志決定，而應當在考慮公眾意見的基礎上作出。(18)通過聽證活動、信息公開、民意調查等實現(xiàn)公眾對宏觀調控決策制定過程的參與，能夠在一定程度上保障決策的科學性和合理性，并有利于宏觀調控決策的執(zhí)行和遵守。

注釋

①劉劍文、楊君佐：《關于宏觀調控的經(jīng)濟法問題》，《法制與社會發(fā)展》2000年第4期。

②⑤⑦⑨(13)(14)(15)邢會強：《宏觀調控權運行的法律問題》，北京大學出版社，2004年，第12—13、16—17、16、20、21、21、71頁。

③鞏存忠、蔣仲輝：《宏觀經(jīng)濟調控概論》，當代中國出版社，1994年，第21—22頁。

④李昌麒、胡光志：《宏觀調控法若干基本范疇的法理分析》，《中國法學》2002年第2期。

⑥權力的第一次分離運動是指資本主義國家將權力分為立法權、行政權和司法權，社會主義國家雖然實行“議行合一制”，但實際上也存在著立法、行政和司法的職能分工。

⑧李剛：《宏觀調控行為的可訴性初探》，漆多俊主編《經(jīng)濟法論叢（第七卷）》，方正出版社，2003年，第401頁。

⑩(12)胡錦光、劉飛宇：《論國家行為的判斷標準及范圍》，《中國人民大學學報》2000年第1期。

(11)王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社，1989年，第552頁。

(16)詳見《不滿國債回購禁令 復旦博導要告財政部》，《中國青年報》2001年12月7日。

(17)漆多?。骸逗暧^調控立法特點及其新發(fā)展》，《政治與法律》2002年第1期。

(18)羅麗敏：《談我國宏觀調控中的公眾參與制度》，《管理科學文摘》2004年第11期。

責任編輯：林 墨