基于糧食安全視角的耕地保護問題研究

謝　蓉　薛艷杰　吳永興

摘 要：當前全球糧食供應非常緊張，我國糧食供需也僅能維持基本平衡，糧食安全問題任重而道遠。耕地是人類獲得糧食最必需的生產(chǎn)要素，一定的耕地保有量是一個國家或地區(qū)實現(xiàn)糧食供給安全最重要的保障。然而我國的許多地區(qū)耕地數(shù)量和質量安全普遍面臨較大危機，并成為制約這些區(qū)域糧食安全的重大隱患。文章以上海為例，探討糧食安全視角下耕地保護的必要性，耕地保護面臨的主要困境以及可能采取的對策與措施。

關鍵詞：糧食安全 耕地保護 上海

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2009）01-010-03

一、國內外糧食安全的現(xiàn)狀特征

1.國際糧食安全面臨巨大壓力。2008年初，一份聯(lián)合國糧農組織（FAO）發(fā)布的《世界作物前景和糧食形勢》短期報告引發(fā)了公眾的強烈關注。該報告預測2008年全球谷物庫存量將降至25年來的最低點，全球糧食供應形勢十分嚴峻。雖然全球糧食產(chǎn)量在逐年增加，但利用量的增長更為驚人。特別是最近幾年來，由于全球油價大幅飆升，生物燃料行業(yè)正成為世界糧食的主要需求源，導致世界糧食庫存量進一步下降，糧食價格進而呈現(xiàn)不斷攀升的趨勢，而這一趨勢在短期之內難以得到有效緩解，國際糧食安全正經(jīng)受巨大考驗。

糧食包括谷物、豆類和薯類三大類別，對于人類的溫飽問題而言，最重要的是谷物。聯(lián)合國糧農組織提供的1997—2007年全球谷物產(chǎn)量和利用量的相關數(shù)據(jù)表明：雖然總體而言，世界谷物的產(chǎn)量和利用量在持續(xù)上升，但由于受天氣、生物災害等不利因素的影響，產(chǎn)量波動變化較大，而利用量則一直不斷增長，上升速度越來越快。11年中全球谷物產(chǎn)量超過利用量的年數(shù)只有4年，其余7年產(chǎn)量均不及利用量（如圖1所示），必須依靠庫存才能勉強應付。尤其是2000年后的8年間只有兩年產(chǎn)量超過利用量，產(chǎn)不及需的情況在多數(shù)年份普遍存在。而從合計數(shù)也可以得到相似的結論，這11年共計產(chǎn)量為214.14億噸，而利用量為215.95億噸，供不應求，且缺口巨大。

從上述數(shù)據(jù)不難看出國際糧食安全正面臨著巨大威脅，糧食安全已經(jīng)成為全球戰(zhàn)略問題。中國要解決13億人口的吃飯問題，不可能依靠國際市場，而必須依靠國內生產(chǎn)才能實現(xiàn)自身的糧食安全。

2.中國糧食安全危機四伏。國家統(tǒng)計局的相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，中國谷物產(chǎn)量呈現(xiàn)波動變化特征。1997—2006年的10年間，經(jīng)歷了小幅上升——大幅下降——大幅上升的發(fā)展變化，如圖2所示。2004年后由于中央采取了一系列促進糧食生產(chǎn)發(fā)展的政策措施，有效地調動了農民的種糧積極性，糧食產(chǎn)量呈現(xiàn)不斷上升的趨勢。

國家統(tǒng)計局的相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)也表明1997—2006年的10年間，只有2004年中國的谷物進口量超過谷物出口量，其他年份中國都是谷物凈輸出國，參見表1。中國谷物的進出口量，相對全國總產(chǎn)量而言份額很小。以谷物凈出口量最大的2003年為例，凈出口量僅占當年產(chǎn)量的5.3%左右；而谷物出現(xiàn)凈進口的2004年，凈進口量也只占當年谷物產(chǎn)量的1.2%。由此可見目前中國的谷物自給率較高，產(chǎn)需基本平衡，既不能向國外大量出口，也不需要大量進口。

但是中國糧食安全隱患仍明顯存在，未來中國耕地還將有所減少，而糧食需求仍將急劇增加。首先，我國人口基數(shù)大，人口總量仍在不斷增長。其次，雖然居民的飲食習慣逐漸改變，食物構成有所變化，直接食用的糧食需求下降，但肉類需求快速上升導致飼料糧需求不斷增加，因而糧食總需求量仍將持續(xù)增長。再次，糧食作為現(xiàn)代工業(yè)重要原材料的地位正在不斷強化。本輪國際糧價上漲的最主要原因，即在于以能源替代為代表的新的糧食需求急劇膨脹。這對于中國這樣一個資源匱乏同時又嚴重依賴原材料大量投入的新興工業(yè)化國家而言，意味著未來糧食需求會急劇增加。

3.大城市糧食安全前景堪憂。對于東南沿海發(fā)達地區(qū)的許多大城市而言，糧食供需嚴重失衡。以上海為例，作為中國人口最多的城市，糧食需求總量規(guī)模非常大。2005年上海常住人口為1778.42萬人，其中農村人口338.18萬人，按城市人口每年人均消費糧食59.5公斤，農村人口每年人均消費糧食146.16公斤計算共需要糧食約13.5億公斤，而上海當年的糧食產(chǎn)量僅10.5億公斤。而且上海還有大量以糧食為原料的下游產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，糧食總需求量遠遠超出總產(chǎn)量，必須從其他地區(qū)和國家購買。

在國際糧食供應緊張，國內糧食安全壓力加重的背景下，上海等大城市地區(qū)不可能完全依靠外部大市場和大流通來保證本地糧食供給安全，而是必須確保一定的糧食自給率，以避免出現(xiàn)嚴重的糧食危機。對于上海等地區(qū)而言，實現(xiàn)糧食安全最關鍵的節(jié)點即在于保護糧食生產(chǎn)的載體——耕地，確保一定的耕地保有量并提高耕地質量。中國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在耕地保護方面所面臨的問題都比較類似，而上海市是其中最為突出的，因此，本文以上海為例進行探討。

二、耕地保護的困境——以上海為例

中國絕大多數(shù)地區(qū)都存在人多地少的矛盾。以上海為例，2005年按戶籍人口計算，上海的人均耕地面積僅0.0174公頃，只相當于聯(lián)合國糧農組織確定的人均0.053公頃的警戒線的1/3，而耕地數(shù)量和質量安全的前景不容樂觀。

1.耕地面積逐年減少。隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設的迅速推進，上海全市耕地面積連年持續(xù)減少。1995年上海的耕地面積為29萬公頃，2005年降至23.73萬公頃，減少近18.17%。同期上海的戶籍人口從1995年的1301.37萬人增加到2005年的1360.26萬人，增加近4.5%。1995年上海糧食播種面積為34.4萬公頃，2005年降至16.61萬公頃，下降近51.7%，同期降幅超過耕地，如圖3所示。

伴隨著上海市經(jīng)濟的高速增長和城市化的不斷推進，無論是城市用地規(guī)模擴張、城鄉(xiāng)基礎設施建設、各類園區(qū)或功能區(qū)建設，還是改善居住條件、增建綠化，甚至是產(chǎn)業(yè)空間布局的擴散調整等等，對土地的需求都在不斷增加，耕地保護壓力日益增大。同時，農業(yè)內部產(chǎn)業(yè)結構的變化，如根據(jù)比較效益的差異，農民放棄收益率低的糧食作物而進行蔬菜瓜果、花卉苗木等經(jīng)濟作物種植，造成糧食播種面積下降。

2.耕地后備資源嚴重不足。目前上海市的土地利用率幾乎接近100%，只有部分不太適宜種植的灘涂區(qū)域還沒有利用，耕地后備資源嚴重不足。多年來上海市主要是依靠海涂圍墾來增加耕地，但是從生態(tài)平衡的角度考慮，進行大規(guī)模的灘涂開發(fā)會造成濕地水文狀況的變化，并由此“引發(fā)濕地植被演替和鳥類生態(tài)的更替，對相關區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)結構帶來不可預見的危害。”

另外，隨著大型水利工程的實施，以及1998年洪災后在長江上游地區(qū)實施的植被恢復、控制水土流失的長江流域生態(tài)恢復工程，長江河口地區(qū)的泥沙的來源量已明顯減少，灘涂的淤漲速度也因此放慢，難以滿足快速增長的經(jīng)濟需求。

3.耕地整體質量有所下降。在城市開發(fā)建設的過程中，建設占用的耕地多為優(yōu)質良田。為實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，上海市主要依靠在崇明島圍灘造地來彌補。但是新圍墾出的耕地耕作條件差，土壤含鹽堿量高，土壤脫鹽、脫鈣的過程較長，質量遠不及被占用的耕地。同等生產(chǎn)條件下新圍墾耕地的產(chǎn)量只有熟地的1/3左右，必須經(jīng)過多年的改造，投入比較多的精力和財力，其生產(chǎn)能力才能達到或接近熟地。

同時，由于長期忽視有機肥的施用，現(xiàn)有耕地的土壤質量有所降低。以上海市金山區(qū)為例，“曾建立64個土壤養(yǎng)分檢測點，分析樣本后發(fā)現(xiàn)土壤中有機質、速效磷、速效鉀的含量與第二次土壤普查時期（1980年）相比均有所下降，其中速效磷、速效鉀的下降趨勢較為明顯。上世紀80年代初金山區(qū)耕地有機肥年使用量在2500千克/畝左右，而進入上世紀90年代以后，有機肥使用量急劇減少，近兩年已下降到平均100千克/畝左右”，而化肥使用又以偏施氮肥為主，磷肥僅在夏熟作物上使用，鉀肥則很少使用，造成土壤中磷、鉀元素大量虧空，導致土壤中磷、鉀含量減少。耕地質量的下降對提高糧食單產(chǎn)非常不利，也影響糧食產(chǎn)量增長的潛力。

4.耕地污染不容樂觀。目前，上海的土地污染特別是耕地污染情況不容樂觀。上海的耕地污染主要來自三個方面：首先是農業(yè)生產(chǎn)本身，農業(yè)生產(chǎn)過程大量使用化肥、農藥和農膜，都會導致許多不可降解和難降解的有機化學物在土壤中累積，造成巨大污染。就總量而言，上海市化肥和農藥的使用量比2000年有所減少，但農用塑料薄膜使用量卻有所增加（參見表2）。從單位面積上來看，化肥和農藥的使用量較大。2005年上海市化肥施用量高達174千克/畝，而按照折純量計算也高達40.57千克/畝；農藥施用量高達2.35千克/畝。化肥的利用率平均約為40%，大量未被吸收的化肥和農藥逸失到大氣或從排水溝渠流失，造成土壤、水和空氣的污染。而殘留在土壤中的農膜不易分解，妨礙作物根系對水的吸收，而且殘膜在漫長的分解過程中會不斷析出鉛、錫、脂類化合物，進一步造成土壤污染。

其次，部分工業(yè)企業(yè)排出的廢水、廢氣、廢渣處理不徹底或未經(jīng)處理就排往河流，或堆放在周邊地區(qū)，對周圍的耕地造成直接或間接污染。

再次，隨著農村生活水平的提高，農村人均生活垃圾廢物排放量進一步增加，而農村目前又缺乏足夠的相關處理設施。沒有經(jīng)過任何處理的生活垃圾客觀上也導致了農村耕地的污染。

長此以往，污染物在土壤中大量殘留，直接影響土壤的理化結構和功能，降低耕地生產(chǎn)力，影響作物生長，造成農作物減產(chǎn)和農產(chǎn)品質量下降，進一步加劇了糧食安全風險。

三、確保糧食安全的耕地保護對策與措施

未來我國糧食安全壓力還將增大，2008年7月2日國務院常務會議原則通過了《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要》，提出將我國糧食自給率穩(wěn)定在95％以上。在此背景下，各地區(qū)必須采取更加有效的措施進行耕地保護，同時有條件的地區(qū)也應積極拓展增量，努力提高耕地質量和產(chǎn)出績效，為實現(xiàn)區(qū)域糧食與主要農產(chǎn)品供給安全，以及社會經(jīng)濟穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。

1.有效保護耕地存量資源。不斷完善耕地保護制度，采取更加有效的措施遏制耕地資源銳減的勢頭。一是由國家權威機構對各區(qū)域耕地資源現(xiàn)狀進行詳查，根據(jù)人口規(guī)模預測和糧食及主要農產(chǎn)品自給率底線確定最低耕地保有量，實地落實基本農田的位置和范圍。二是根據(jù)新的社會經(jīng)濟形勢和土地利用現(xiàn)狀，重新編制或修訂區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃，制定更加詳細的利用和保護規(guī)則，并高度重視與相關規(guī)劃的銜接，提高耕地保護實效。三是建立耕地保護主要黨政領導負責制，將耕地保護成效作為衡量政績的重要指標，定期進行耕地核查，嚴控違法違規(guī)的耕地占用行為。四是借鑒發(fā)達國家耕地保護的成功經(jīng)驗，完善耕地保護的主要政策法規(guī)，對耕地保護提出更加具體明確的執(zhí)行標準、要求和懲戒措施，加重懲戒力度，保證耕地審批及使用合法、公開、透明，違規(guī)處理嚴格、公正。加強輿論引導，強化農地所有者的耕地保護法律意識，以及公眾對耕地保護重要性的認識和參與監(jiān)督的能力。五是提高耕地征用補償標準，除一次性的經(jīng)濟補償外，還應幫助失地農民繳納一定額度的社會保險金，解決長期的生活保障問題，并增加吸納就業(yè)，給予非農就業(yè)培訓補助等其他附加條件，提高耕地占用成本，體現(xiàn)耕地的稀缺性，減少盲目占地行為。六是倡導集約節(jié)約用地，無論是城鎮(zhèn)建設、園區(qū)建設還是基礎設施建設，都應更加重視內涵和功能建設，提高土地集約利用水平，避免盲目求大，浪費土地。七是建立健全生態(tài)補償機制，明確農田作為濕地或開敞空間在區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)建設中的重要作用，給予適當?shù)纳鷳B(tài)補償金，對耕地保護效果好的區(qū)域予以有力的獎勵和發(fā)展扶持措施。

2.合理開拓耕地增量資源。一是全面清查、核減和撤銷不合理的開發(fā)區(qū)，將退出的土地進行復墾。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)開發(fā)區(qū)數(shù)量普遍較多，面積較大。以上海市為例，除外高橋保稅區(qū)、金橋出口加工區(qū)等五個國家級開發(fā)區(qū)以外，每個區(qū)縣都有各自的市級工業(yè)區(qū)，此外，還有多個區(qū)級工業(yè)區(qū)和鎮(zhèn)級工業(yè)區(qū)。通過全面核查、撤銷和復墾，可增加耕地數(shù)量。用地規(guī)模并不是開發(fā)區(qū)產(chǎn)出規(guī)模的重要影響因素，未來應通過其他產(chǎn)業(yè)政策機制調整提高效益和競爭力，其規(guī)模須加以控制從而節(jié)約用地。同時繼續(xù)完善城市土地儲備制度，對征而未用的土地進行復墾。二是進行適度的自然村歸并和土地整理。我國農村地區(qū)的自然村規(guī)模普遍較小，分布比較松散，戶均宅基地面積較大。隨著城市化進程的不斷推進，大量農村人口進入城鎮(zhèn)工作、居住，但農村宅基地仍然保留，出現(xiàn)較多空置房屋，甚至形成空心村，造成較為嚴重的土地閑置浪費現(xiàn)象?，F(xiàn)階段可結合社會主義新農村建設，推進人口向集鎮(zhèn)集中，對過于分散，已不適應新的生產(chǎn)生活形勢要求，或進城務工人口集中的自然村進行歸并，對在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定工作和住所的居民宅基地以置換、回購或其他有效途徑實現(xiàn)退宅還田。三是經(jīng)權威機構進行科學嚴謹?shù)沫h(huán)境影響評價后，進行適度的土地開發(fā)，保證一定數(shù)量的新增耕地資源。

3.全面恢復提高耕地質量。一是在工業(yè)園區(qū)、小城鎮(zhèn)和畜禽養(yǎng)殖場加快排污設施建設，加強對工業(yè)企業(yè)和畜禽養(yǎng)殖場“三廢”排放的監(jiān)督和管理；鼓勵并推廣診斷型農業(yè)，通過測土配方施肥和專家診斷，科學確定化肥農藥的使用量，可避免不合理的施用；結合新農村建設盡快完善農村環(huán)衛(wèi)體系建設，解決農村生活垃圾亂推放的問題，通過多種措施從源頭上防控耕地污染。二是對受污染的耕地進行土壤無害化處理，提高農產(chǎn)品產(chǎn)量，保證農產(chǎn)品質量安全。三是鼓勵通過種植綠肥，施用有機肥，適度休耕，科學調節(jié)茬口等多種措施實現(xiàn)地力的恢復和提升，保證可持續(xù)的生產(chǎn)能力。四是加大中低產(chǎn)田改造力度，通過多種措施對區(qū)域內中低產(chǎn)田形成的主要障礙性因素進行綜合治理，全面提高糧食產(chǎn)量和質量。

4.努力提升耕地產(chǎn)出績效。一是更加重視農業(yè)科研投入和農業(yè)科技成果的轉化與推廣，通過整合本地農業(yè)科研院校、機構及政府直屬的農技推廣服務單位等相關的科研力量和資源，重點進行區(qū)域內土壤改良、良種繁育等方面的研究、實驗和推廣，以科技上的突破和創(chuàng)新提高產(chǎn)出能力和農產(chǎn)品品質。二是繼續(xù)加強農業(yè)基礎設施建設，大幅提高設施糧田、高產(chǎn)糧田比重，增強抗自然風險的能力，實現(xiàn)糧食穩(wěn)產(chǎn)、增產(chǎn)。三是全面放開糧食價格，提高種糧者的成本收益率，對本區(qū)域承擔主要糧食生產(chǎn)任務的區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊提高糧食直補、良種補貼、農機購置補貼、農業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼等的補貼標準，通過綜合措施提高種糧農戶，尤其是專業(yè)大戶、企業(yè)或農場的種糧積極性，研究制定有效的扶持政策鼓勵糧食規(guī)?；?、專業(yè)化生產(chǎn)，提高勞動生產(chǎn)率和盈利空間。四是將稻田等農地納入?yún)^(qū)域生態(tài)系統(tǒng)規(guī)劃中來，使之與生態(tài)林地、水系有機結合，共同構筑更加高效的生態(tài)保障空間，在發(fā)揮耕地生產(chǎn)經(jīng)濟功能的同時，更好地發(fā)揮生態(tài)調節(jié)功能。

參考文獻：

1.錢文榮.發(fā)達國家城市化過程中耕地保護的實踐及其啟示[J].經(jīng)濟問題,2000(7)

2.劉新衛(wèi).土地資源集約利用的科學內涵[J].國土資源,2005(5)

3.邱斌,劉欣.中國未來糧食安全政策研究[J].安徽農業(yè)科學,2008(5)

4.薛艷杰,吳永興.我國大都市地區(qū)耕地保護問題分析[J].城市問題,2007(5)

5.何小勤,顧成軍.崇明濕地圍墾與可持續(xù)發(fā)展研究[J].國土與自然資源研究,2003(4)

6.曹東杰,顧玉泉.金山區(qū)土壤肥力水平初報[J].上海農業(yè)科技,2004(3)

7.封志明,劉寶勤,楊艷昭.中國耕地資源數(shù)量變化的趨勢分析與數(shù)據(jù)重建：1949～2003[J].自然資源學報,2005(1)

8.佟紹偉.求解最嚴格的土地管理制度[J].中國土地,2004(1)

（作者單位：華東師范大學地理系 上海 200062；上海社會科學院咨詢中心，上海 200020）

（責編：若佳）