論信訪在中國環(huán)境保護制度構(gòu)建中的作用

戴　煒　周　明

摘要：為了研究信訪在我國環(huán)境保護制度構(gòu)建中的作用，應(yīng)用邏輯推理方法，研究中國實行環(huán)境公益訴訟的條件，結(jié)論認(rèn)為：信訪的固有特征使其成為解決環(huán)境爭議的一種有效機制。將信訪適用于環(huán)境保護領(lǐng)域，可以緩解中國環(huán)境法制不健全所帶來的壓力，而公民的環(huán)境權(quán)理論、公眾參與原則、行政信訪的憲法基礎(chǔ)為信訪在中國環(huán)境保護中的適用提供了理論依據(jù)。中國還需要從制度上建立和完善環(huán)境信訪制度。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；信訪；環(huán)境保護

中圖分類號：D922.11文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1000－2731(2009)01－0098－04

當(dāng)前，環(huán)境保護已經(jīng)成為全社會廣泛關(guān)注的問題。因此，加強公民的環(huán)境意識、構(gòu)筑公民保護環(huán)境的通道，建立完善的社會監(jiān)督體系和權(quán)利救濟體系就成為迫在眉睫的事情。

一、關(guān)于司法救濟之一般探討

近年來，我國一些學(xué)者提出將司法救濟機制納入到環(huán)境保護的法律規(guī)制之下，提出建立我國的環(huán)境公益訴訟制度，這不失為一種比較理想的途徑。

環(huán)境公益訴訟是公民個人對危害環(huán)境、危及到社會公共利益的行為提起相應(yīng)訴訟的行為。其主要有以下幾種類型：(1)環(huán)境行政公益訴訟。這是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)的行政行為侵害了社會公共利益，在法律法規(guī)賦予訴權(quán)的情況下，以自己的名義提起行政訴訟的一種訴訟類型…。(2)環(huán)境民事公益訴訟。這是指任何公民、法人或者其他組織都可以社會公眾的名義，將侵害環(huán)境公共利益的不法私人行為訴諸法院，要求其承擔(dān)民事責(zé)任并以民事訴訟程序進行審判的活動。(3)環(huán)境公益憲法訴訟。這是指憲法規(guī)定的環(huán)境公共利益因立法機構(gòu)、司法機構(gòu)、國家領(lǐng)導(dǎo)人、社團的行為或機關(guān)的權(quán)限爭執(zhí)等而受到侵害時，任何人可依法定規(guī)則啟動憲法訴訟程序。

環(huán)境公益訴訟這種強有力的司法救濟機制相對于以公眾自發(fā)行為為基礎(chǔ)的社會監(jiān)督機制來說要有效得多，“它把權(quán)利的糾紛或沖突納入到法律規(guī)制之下，通過法律在實現(xiàn)權(quán)利救濟的同時，也恢復(fù)和鞏固了既有的統(tǒng)治秩序?！钡F(xiàn)階段我國的立法和審判實踐尚未造就環(huán)境公益訴訟得以實施的環(huán)境，其表現(xiàn)如下：

第一，我國現(xiàn)有的民事、行政訴訟理論沒有為環(huán)境公益訴訟提供良好的適用基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的民事訴訟強調(diào)原告適格，即無直接利害關(guān)系便無訴權(quán)的理論，原告要獲取當(dāng)事人資格，必須要證明其權(quán)利受到了侵害，這種理論使得對公共利益的保護出現(xiàn)了司法真空。至于行政訴訟，《中華人民共和國行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！憋@然，我國的行政訴訟也恪守了傳統(tǒng)訴訟法“無直接利害關(guān)系便無訴權(quán)”的理論。上述規(guī)定，使得與案件無直接利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織參加到與公共利益直接相關(guān)的訴訟中來遇到了法律障礙。

第二，我國尚不具備環(huán)境公益憲法訴訟的制度基礎(chǔ)。憲法訴訟是一個迄今尚無定論的概念，一般是指憲法審判機關(guān)使用司法或準(zhǔn)司法程序解決憲法糾紛、制裁違憲行為、維護憲法秩序、保障公民基本權(quán)利的一整套程序和制度。我國尚未有此種制度，如果要實行環(huán)境公益憲法訴訟，那將意味著對根本法制度進行改革，這顯然不大現(xiàn)實。

第三，現(xiàn)階段確立環(huán)境公益訴訟制度的成本過高。我們必須正視這樣一個現(xiàn)實：從法律體系的角度來看，憲法、訴訟法是我國現(xiàn)階段最基本和較為基本的兩個法律部門；從法律淵源的角度來看，其效力層次又極高。如果要實行環(huán)境公益訴訟制度，勢必要牽動這兩大法律部門進行重大改革。筆者認(rèn)為，在建設(shè)法治社會的今天，確立法在公民心目中的權(quán)威性、穩(wěn)定性的理念所帶來的價值要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于確立環(huán)境公益訴訟制度所帶來的價值。而為了實行環(huán)境公益訴訟制度在我國的基本法律制度中進行這種大刀闊斧的改革所帶來的成本將是相當(dāng)巨大的。

第四，現(xiàn)階段確立環(huán)境公益訴訟制度的周期較長，難以適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境保護的迫切要求。環(huán)境公益訴訟制度的確立，需要在傳統(tǒng)法律領(lǐng)域里進行深層次的改革，這將涉及到法律傳統(tǒng)、法律體制、具體的法律制度、法律價值理念、法律習(xí)慣、審判實踐等多方面的變革，必將是一個長期的、漸進的過程。最簡單的例子，最高人民法院在2000年3月10日發(fā)布的《關(guān)于(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》，在很大程度上發(fā)展了我國行政訴訟制度，加強了對當(dāng)事人訴訟的保護，將“相對人原告資格論”修改為“利害關(guān)系人原告資格論”，糾正了實踐中被狹義地理解為只有行政行為指名道姓的相對人才是合格原告的做法，賦予相鄰權(quán)人、競爭權(quán)人以及所有受害人以原告資格，放寬了起訴條件。但在審判實踐中，法院遇到類似無直接利害關(guān)系人作為原告的案件，仍然經(jīng)常以原告不適格為由對此類案件不予受理或者駁回起訴?？梢?，從法律制度基礎(chǔ)的建立到實踐中的應(yīng)用是需要很長時間的。

綜上所述，現(xiàn)階段我國尚未形成實行環(huán)境公益訴訟的完備條件。而環(huán)境危機的進一步加深，亟需在環(huán)境保護制度環(huán)節(jié)上提供有效的保障。為此，一方面可以逐步地進行法制改革，以期漸進實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟制度；另一方面可以采取過渡措施，為環(huán)境公益提供制度上的保障。而現(xiàn)階段，加強和建立環(huán)境信訪制度不失為一個有效而可行的措施。

二、關(guān)于信訪制度之一般探討

信訪，是來信來訪的簡稱。我們通常所說的信訪是指社會組織和公民個人通過信訪形式向中國共產(chǎn)黨各級組織及人大、政府、司法機關(guān)等社會管理組織及其負(fù)責(zé)人反映個人或集體意愿的社會政治交往活動。中國目前的信訪大致可分為三種類型：參與類信訪，求決類信訪，訴訟類信訪。參與類信訪主要是指對黨的各級組織及人大、政府、司法機關(guān)工作提出建議及批評的信訪事項；求決類信訪是要求政府解決涉及自身利益的各種具體問題的信訪事項；訴訟類信訪是指進入司法程序的案件雙方當(dāng)事人要求人大或者黨政機關(guān)監(jiān)督法院公正司法的信訪活動。由于這類信訪對司法獨立構(gòu)成妨害，理論和實踐中對這類信訪多持否定態(tài)度。

1951年6月政務(wù)院頒布《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，標(biāo)志著信訪制度的誕生；1982年5月第三次全國信訪工作會議通過的《黨政機關(guān)信訪工作暫行條例》，表明我國信訪制度開始步入正軌；1995年10月國務(wù)院發(fā)布《信訪條例》，2005年又修訂頒布新的《信訪條例》，該條例確立了方便信訪人的原則，依法、及時、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的原則以及標(biāo)本兼治原則等多項原則，使信訪制度有了更加明確的發(fā)展方向。信訪制度作為解決環(huán)境爭議的有效機制，有以下幾個特點：

(一)信訪與現(xiàn)行司法制度并行不悖

公民依照信訪的法律規(guī)定行使申訴、控告與檢舉權(quán)，是信訪制度設(shè)計的重要功能之一。盡管信訪的申訴、控告與檢舉權(quán)特別是其中的申訴權(quán)與控告權(quán)，與訴訟法上的起訴權(quán)、申訴權(quán)等請求司法救濟的

權(quán)利之間存在著競合，但是，這種在法律制度上并存的公民權(quán)益保障的“雙軌制”，在權(quán)利的性質(zhì)以及解決問題的途徑上是截然不同的，并不存在誰沖擊誰的問題。相反，如果處理得當(dāng)?shù)脑?，可以通過信訪加強黨政司法機關(guān)的相互溝通、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。

(二)信訪能夠最大限度地為公民提供權(quán)利救濟渠道

不可否認(rèn)，信訪是非制度性的，甚至是反制度性的，是人治的產(chǎn)物。人治并非完全是壞的東西，法治再好，總不可避免地會有漏洞和缺陷。比如，法治有時會過于僵硬、過于剛性，為當(dāng)事人表達訴求設(shè)置了過高的門檻，有些問題不大可能通過司法渠道來解決，而信訪對此則來者不拒，并且可以結(jié)合具體情況進行靈活處理。信訪的這種非程序性使得它沒有確定的基本行為模式，正好可以彌補法治過于僵硬和剛性的缺陷，為當(dāng)事人提供了更多更便利的權(quán)利救濟渠道。

(三)信訪可以節(jié)約成本。減小執(zhí)行難度

司法訴訟有一些故有的或階段性出現(xiàn)的弊端和問題，比如打官司花費大、時間長、舉證嚴(yán)格、法院的判決執(zhí)行難等。信訪制度與司法訴訟制度相比花費低廉，沒有嚴(yán)格的時間和級別限制，無需遵守繁瑣的程序，上可通天，下可觸地，是普通民眾尤其是弱勢群體消費得起的尋求救濟的形式。而且，許多信訪案件往往通過調(diào)解就可以解決，還有些案件由于有上級機關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)做出的批示，一般不會遇到下級機關(guān)的抵觸，執(zhí)行阻力更小，更有效率。

(四)信訪制度的構(gòu)建程序相對比較簡單

就拿行政信訪來說，從效力等級上看，國務(wù)院2005年修訂頒布的《信訪條例》屬行政法規(guī)，其效力低于憲法和法律，又高于部門規(guī)章和地方政府規(guī)章?！缎旁L條例》這種相對居中的效力層次，使其制訂、修改和解釋程序不像憲法和法律那樣嚴(yán)格，而其在實踐應(yīng)用中也要相對靈活一些。根據(jù)《立法法》第8條的規(guī)定可知，信訪制度的貫徹不是必須要通過制定法律來規(guī)定的事項。根據(jù)《立法法》第71條和第73條的規(guī)定，國務(wù)院各部、各委員會和省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府可以為貫徹執(zhí)行行政法規(guī)規(guī)定的事項制定規(guī)章。進一步說，國務(wù)院各部委和地方政府可以根據(jù)本部門和本級政府環(huán)境保護管理的需要，在規(guī)章中制定關(guān)于信訪的有關(guān)規(guī)定。而對于立法信訪和司法信訪而言，道理也是如此，各級人大、司法機關(guān)等可以根據(jù)各自管理的需要，對自己的信訪制度進行適當(dāng)調(diào)整。可見，信訪作為一種對司法救濟與監(jiān)督的彌補手段，其在實踐中的應(yīng)用是相當(dāng)靈活的。

由于環(huán)境問題的多樣性、緩發(fā)性、潛在性、不可逆轉(zhuǎn)性和產(chǎn)生容易治理難等特征，要求對環(huán)境事故及時發(fā)現(xiàn)、有效制止和處理。而現(xiàn)行的環(huán)境法律規(guī)范由于對受案范圍、程序、當(dāng)事人等都做了較為嚴(yán)格的限制，常常會導(dǎo)致當(dāng)事人面對嚴(yán)重的環(huán)境事故訴求無門的尷尬局面。筆者認(rèn)為，如果將信訪制度有效地適用于環(huán)境保護領(lǐng)域，那么至少在目前的情況下，這項制度可以分流一部分涉及環(huán)境公益方面的糾紛、爭議，在一定程度上彌補對環(huán)境危害司法救濟不力所造成的損失。

三、關(guān)于信訪在我國環(huán)境保護中適用的理論依據(jù)

(一)公民的環(huán)境權(quán)理論

公民的環(huán)境權(quán)是一種新的環(huán)境法理論和法律權(quán)利。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和人口的膨脹，水、空氣、陽光和安寧等環(huán)境要素作為稀缺性資源的特性逐漸顯露出來，人類的生存利益和生產(chǎn)利益與對環(huán)境的需求構(gòu)成矛盾。為此，社會就有必要對人類的利益作出制度性安排，賦予主體一定的權(quán)利，平衡與制約各微觀主體之間因利用稀缺性環(huán)境資源而發(fā)生的關(guān)系。這種權(quán)利是一種公用資源的共有支配權(quán)，也就是“環(huán)境權(quán)”。從權(quán)利發(fā)展的歷史邏輯來看，“無救濟則無權(quán)利”，這也是一項應(yīng)然性的權(quán)利走向法律權(quán)利的必由之路。信訪在現(xiàn)階段為我國公民的環(huán)境權(quán)提供了一種救濟手段。

(二)公眾參與原則

公眾參與原則是環(huán)境法的一項基本原則，這項原則最集中地體現(xiàn)了現(xiàn)代環(huán)境法的民主與法制要求。環(huán)境質(zhì)量的好壞關(guān)系到每個公民的切身利益，個人、集體和國家在環(huán)境上的根本利益是一致的，因此，環(huán)境保護事業(yè)應(yīng)該建立在廣泛的民主參與的基礎(chǔ)上。同時，由于環(huán)境污染和破壞造成的損害具有廣泛性和社會性，有時很難舉出哪些具體的權(quán)益受到了損害以及損害的范圍和后果，這就使單靠政府的力量不足以保護環(huán)境。公眾參與環(huán)境保護，有利于發(fā)揚民主，加強監(jiān)督，群策群力，搞好環(huán)境保護和管理工作。公眾參與環(huán)境管理的方式多種多樣，信訪就是其中之一。

(三)行政信訪的憲法基礎(chǔ)

我國《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！薄稇椃ā返?1條規(guī)定：“中華人民共和國公民對任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告和檢舉的權(quán)利……”由此可見，信訪作為公民民主參與國家事務(wù)、行使權(quán)利的一種方式，從制度上將人民當(dāng)家作主的權(quán)利落到實處。

四、關(guān)于完善環(huán)境信訪制度的幾點建議

(一)開通環(huán)境信訪“綠色通道”

由于環(huán)境案件多涉及公共環(huán)境利益，危害大。因此，對環(huán)境案件要加強其督辦力度，可以在各級人大、行政及司法部門的信訪機構(gòu)中設(shè)立專門辦理環(huán)境案件的專案組，利用計算機聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)對分散于各部門之下的環(huán)境案件專案組進行整合，使之成為一個統(tǒng)一于人大之下的既有橫向聯(lián)合、又有縱向聯(lián)合的統(tǒng)一有效的機制，專門梳理、處理、轉(zhuǎn)送、督辦反映到信訪部門的環(huán)境案件。

(二)強化環(huán)境信訪案件責(zé)任追究機制

《信訪條例》將信訪工作績效納入公務(wù)員考核體系，建立了明確的責(zé)任追究機制。但這僅僅是在行政信訪領(lǐng)域內(nèi)。筆者以為，有必要在整個環(huán)境信訪領(lǐng)域內(nèi)推行信訪工作責(zé)任制，對信訪工作中的失職、瀆職行為，嚴(yán)格依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和條例的規(guī)定，追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任，并在一定范圍內(nèi)予以通報。

(三)建立環(huán)境信訪個案報告與信息公開制度

利用網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體、政府公報等形式建立并完善環(huán)境信訪信息公開制度，要保證信訪渠道的暢通，應(yīng)當(dāng)向社會公布承辦環(huán)境案件信訪工作機構(gòu)的通信地址、電子郵箱、投訴電話、信訪接待的時間和地點等信息，以便信訪人查詢信訪事項處理進展及結(jié)果等相關(guān)事項。對于個案的受理及處理情況，在不涉及信訪人身份的情況下向社會公開，便于社會的監(jiān)督。

(四)建立和完善環(huán)境公益法律援助制度與信訪代理制度

雖然信訪制度沒有較為嚴(yán)格的程序限制，但是多數(shù)上訪群眾受時間、精力、職業(yè)水平、教育程度等多種因素的局限，在上訪中還是會感到不便。因此，可以在各級信訪機構(gòu)中先行推廣環(huán)境公益法律援助制度與環(huán)境信訪代理制度。在信訪機構(gòu)內(nèi)設(shè)立公共法律援助機構(gòu)，聘請專職律師免費為上訪人提供法律服務(wù)，指導(dǎo)其按照合理途徑解決問題。同時，信訪人還可以聘請代理人為自己進行信訪，代理人以自己的專業(yè)技能為上訪人提供咨詢、協(xié)商、書寫材料、取證等法律幫助，使上訪人的上訪更加順利。

責(zé)任編輯霍麗