我國行政問責(zé)中的利益表達機制缺失問題

宋　靜　金保德

［摘要］行政問責(zé)制在我國行政領(lǐng)域已經(jīng)實質(zhì)性地開展。在實施行政問責(zé)制和建設(shè)責(zé)任型政府的過程中，被問責(zé)的黨政領(lǐng)導(dǎo)和其他責(zé)任人員的合理利益表達渠道和救濟機制明顯缺失。在建設(shè)責(zé)任型政府和實施問責(zé)制的同時應(yīng)加強權(quán)責(zé)劃分的研究。同時，加強相關(guān)的法律體系建設(shè)，從而使我國的行政問責(zé)制度的施行和責(zé)任政府建設(shè)理性順利進行。

［關(guān)鍵詞］問責(zé)制；利益表達機制；缺失

［中圖分類號］Ｄ035［文獻標識碼］Ａ［文章編號］1672－2426（2009）01－0028－02

從20世紀80年代后期開始，責(zé)任政府和問責(zé)制問題日益受到人們的廣泛關(guān)注。［1］隨著行政問責(zé)制在我國的逐步推行，對行政問責(zé)制度的理論研究也越來越成為一個緊迫而現(xiàn)實的課題。關(guān)于問責(zé)制，從政治學(xué)和行政學(xué)的角度可以作出不同的解釋。但更多的學(xué)者傾向于將問責(zé)制的內(nèi)涵抽象為“在民主政治下，問責(zé)主體對問責(zé)客體的失職行為或無所作為追究刑事責(zé)任或政治責(zé)任的一套完整的責(zé)任體系，是憲政民主政體下有限政府和責(zé)任政府的一個重要實現(xiàn)途徑?！保?］問責(zé)制的本質(zhì)在于對公共權(quán)力進行監(jiān)督以及對過失權(quán)力進行責(zé)任追究，體現(xiàn)了所謂“責(zé)任政府”（responsible government）的原則，是責(zé)任政府的具體體現(xiàn)形式，其最終目的在于保證政府系統(tǒng)的正常運行、遏制權(quán)力腐敗以及保障公眾利益盡量不受損失或損失最小化。［3］伴隨著我國行政改革的不斷深入和西方“責(zé)任政府”理念的影響，我國政府正在由“全能政府”向“責(zé)任政府”轉(zhuǎn)變。

一、利益表達機制缺失是問責(zé)制中存在的非理性化“漏洞”

1．問責(zé)倉促，問責(zé)對象定性粗糙。當前我國行政體制中權(quán)責(zé)不清是官員問責(zé)制實施過程中的主要障礙之一。［4］這一問題的存在幾乎是整個相關(guān)研究領(lǐng)域中的共識。各級政府及部門之間、黨政之間、不同層級之間、正副職之間的責(zé)任以及在問責(zé)中，被問責(zé)官員具體應(yīng)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任還是其他責(zé)任、是直接責(zé)任還是間接責(zé)任很難作出明確的規(guī)定和準確的定性?；诖?，對相關(guān)責(zé)任人員的問責(zé)也應(yīng)需要一定的調(diào)查和定性時間。但綜觀歷次問責(zé)事件，從誘因事件（如安全責(zé)任事故）的出現(xiàn)到問責(zé)命令的下達，其間所經(jīng)歷的時間非常短暫。這一方面反映了黨和政府建設(shè)責(zé)任型政府的決心但也明顯含有為了社會安定而急于平息事件、平息民憤的意味。因此，從厘清權(quán)責(zé)的復(fù)雜性考慮，問責(zé)行為應(yīng)更加慎重，不應(yīng)片面追求問責(zé)速度，一問了之。

2．問責(zé)主體錯位，人治現(xiàn)象明顯。我國政府問責(zé)制所存在的問題主要體現(xiàn)在同體問責(zé)力度有所加大但異體問責(zé)發(fā)展緩慢。對于“由誰問責(zé)”這個問題，早在2004年3月溫家寶總理在政府工作報告中就已經(jīng)作出了明確的回答：“政府的一切權(quán)力都是人民賦予的，只有人民監(jiān)督政府，政府才不會懈??！”［5］但現(xiàn)行的問責(zé)制度中，問責(zé)的主體主要是上級政府［6］。以2008年4月發(fā)生的“4·28”膠濟鐵路特大交通事故為例，在這起特大的鐵路交通事故發(fā)生不到10小時，鐵道部就作出免除濟南鐵路局局長、黨委書記的職務(wù)，接受審查，聽候處理的決定。在這一問責(zé)案例中，作為行政機關(guān)的同體問責(zé)在第一時間作出了反應(yīng)。相反，真正應(yīng)該做出反應(yīng)的最高權(quán)力機關(guān)人民代表大會卻寂然。在問責(zé)制度還未完善的情況下，問責(zé)主體錯位導(dǎo)致問責(zé)過程中出現(xiàn)上級行政部門或領(lǐng)導(dǎo)成為問責(zé)的真正主體，各級人民代表大會未能在問責(zé)的過程中快速主動地發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督和問責(zé)作用。這種問責(zé)制度的效率很高，但人治跡象明顯，一旦某一事件引起了上級甚至中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視被問責(zé)則在所難免。而本著“對上負責(zé)”態(tài)度的被問責(zé)官員對處理結(jié)果只能接受，而處理結(jié)果是否公平，是否真正做到了應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任“真正落實到人”則無人問津。

3．行政救濟法律制度不完善，問責(zé)客體集體無意識。行政問責(zé)在中國雖古已有之，但從制度層面來看還不完善，在問責(zé)過程中難免出現(xiàn)偏差。首先從法律層面來看，對于被問責(zé)官員或被處分官員的行政救濟的法律規(guī)定，《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條規(guī)定了人民法院不受理行政機關(guān)對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定的訴訟。這樣的制度設(shè)計顯然是受到傳統(tǒng)的特別權(quán)力關(guān)系理論的影響，不利于公務(wù)員權(quán)利的保障，也違反了“有權(quán)利就有救濟”的原則。［7］《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》第四十八條對行政人員在問責(zé)過程中權(quán)利的維護和救濟方面有了一定的規(guī)定，“受到處分的行政機關(guān)公務(wù)員對處分決定不服的，依照《中華人民共和國公務(wù)員法》和《中華人民共和國行政監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定，可以申請復(fù)核或者申訴。”雖然如此，但由于在申訴的相關(guān)方面規(guī)定不詳，可操作性不強，很難發(fā)揮應(yīng)有的救濟作用。另外問責(zé)制度不完善導(dǎo)致問責(zé)主體主要是上級領(lǐng)導(dǎo)或上級行政機關(guān)甚至是中央領(lǐng)導(dǎo)同志，因此被問責(zé)者被問責(zé)后要么因為法律規(guī)定不完善或成本太高選擇“無法可依”，要么由于希冀問責(zé)后東山再起而選擇“有法不依”。由于對問責(zé)客體的行政救濟和法律救濟未制度化，因此鮮有被問責(zé)官員進行行政申訴的案例。

二、被問責(zé)官員的利益表達機制缺失的原因探究

1．行政文化中的人治現(xiàn)象。我國自古代便有問責(zé)的相關(guān)實踐，從戰(zhàn)爭失利到賑災(zāi)不力，從林則徐被罷官到徐世昌辭職未果均反映了問責(zé)制在我國的存在痕跡。但是，我國古代甚至近代的問責(zé)制并不等同于起源于英國責(zé)任政府觀念，在政府權(quán)力有限的前提下得以實現(xiàn)的問責(zé)制度。彌漫于整個中國的政治與行政合二為一的封建官僚體制，從上到下實際上構(gòu)成了一個支配和服從、主導(dǎo)和依附的等級鏈條，在問責(zé)領(lǐng)域也形成了迥異于西方的獨特的問責(zé)制度。傳統(tǒng)的“官場文化”要求的依舊是官員對上的負責(zé)，追究官員的責(zé)任只是上級領(lǐng)導(dǎo)的事情，與百姓無關(guān)。官員歷來認為“權(quán)力是上級賦予的，只對上級負責(zé)”。［9］因此在傳統(tǒng)的行政文化中，上級是當然的問責(zé)主體。上級賦予的權(quán)力理所當然可以收回，而且是在問責(zé)客體存在責(zé)任的情況下無可辯駁地收回，下級所能做的就是接受既有的結(jié)果，等待上級的重新安置。這也是我國責(zé)任型政府建設(shè)伊始，問責(zé)制實施以來未能出現(xiàn)對上級問責(zé)結(jié)果提出申訴這一怪現(xiàn)象的深層次原因。

2．問責(zé)制度的結(jié)構(gòu)缺失。相對而言，我國現(xiàn)代意義上的行政問責(zé)實踐肇始的時間不長，許多方面還處于探索階段，特別是問責(zé)制需要權(quán)責(zé)統(tǒng)一，這就涉及到責(zé)任型政府建設(shè)問題。政府問責(zé)制是責(zé)任型政府的外在表現(xiàn)，責(zé)任型政府是政府問責(zé)制發(fā)展的目的和最終歸宿，只有在責(zé)任政府的框架下，我國的政府問責(zé)制才能真正持久地進行下去?；谶@一觀點，我國無論學(xué)術(shù)領(lǐng)域的研究焦點還是政府的行政問責(zé)實踐都集中于如何對責(zé)任人員進行問責(zé)、如何責(zé)任落實到人以及如何完善法律制度以更好地進行問責(zé)方面，而較少考慮問責(zé)是否準確恰當、問責(zé)客體如何實行行政救濟。問責(zé)制度出現(xiàn)了重問責(zé)、輕救濟的制度結(jié)構(gòu)性缺失的問題。

3．法律缺失，“道德問責(zé)”影響問責(zé)客體的利益表達。首先是關(guān)于問責(zé)的法律機制不完善，關(guān)于問責(zé)后官員的去向不明朗，缺乏可操作性，對被問責(zé)的結(jié)果有疑議的問責(zé)客體在維護自己權(quán)益尋求法律救濟時途徑狹小。目前，我國受理公務(wù)員申訴控告的法律規(guī)范主要是《中華人民共和國公務(wù)員法》、《國家公務(wù)員申訴控告暫行辦法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《公務(wù)員申訴案件辦理規(guī)則》等法律法規(guī)。另外，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》也有涉及問責(zé)之后的申訴和引咎辭職的安排問題。但由于《國家公務(wù)員申訴控告暫行辦法》和《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定“剝奪了公務(wù)員向人民法院提起行政訴訟、尋求司法救濟的權(quán)利也排除了人民法院對諸如“行政機關(guān)對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定”之類的司法管轄權(quán)，因此這樣的制度設(shè)計顯然是受到傳統(tǒng)的特別權(quán)力關(guān)系理論的影響，不利于問責(zé)客體的權(quán)利保障。［9］

另外，我國傳統(tǒng)文化中的道德約束力量也是制約問責(zé)客體產(chǎn)生利益表達行為的重要因素。我國的傳統(tǒng)行政文化中一貫奉行“以德治國”，人民也以“德”來衡量統(tǒng)治者或官員是否具有勝任力。問責(zé)客體不僅承擔(dān)法律責(zé)任、行政責(zé)任，而且還承擔(dān)道德責(zé)任、道義責(zé)任。特別是在出現(xiàn)重大人員傷亡或影響十分惡劣的公共事件時，問責(zé)客體無法抵御道義上的問責(zé)。即使問責(zé)的結(jié)果不是最公平合理的，但基于道德方面的考慮，他們也無法再因問責(zé)結(jié)果而申訴。

三、對策與建議

首先，我國責(zé)任政府建設(shè)必然要涉及各利益主體的利益，在權(quán)責(zé)明確的前提下，對出現(xiàn)問題相關(guān)責(zé)任人進行問責(zé)是我國建設(shè)責(zé)任型政府的重要舉措，對于推動行政文化的發(fā)展、強化黨政人員的責(zé)任觀念，實現(xiàn)、保護和促進公共利益具有極其重要的作用。但在目前我國責(zé)任型政府建立的初期，權(quán)責(zé)劃分不明、人治氛圍依然存在的條件下，對以責(zé)任追究為特點的問責(zé)制的實施應(yīng)更加謹慎。在確定責(zé)任客體時，應(yīng)本著對個人負責(zé)、公正、嚴謹以及向人民負責(zé)的態(tài)度來進行。在建設(shè)責(zé)任型政府，完善問責(zé)制的同時，應(yīng)深入對權(quán)責(zé)劃分問題的研究與思考，使問責(zé)制的前提更加科學(xué)、可行、可信。

其次，面對問責(zé)客體法律救濟方面的法律和制度缺失，我國政府應(yīng)本著法治、人性的態(tài)度來審視問責(zé)客體的救濟問題。在我國法治社會建設(shè)不斷取得新的成就的今天，更應(yīng)完善這一法制漏洞，以理性、人性的觀點來實施問責(zé)制和建設(shè)責(zé)任型政府。

第三，我國責(zé)任政府建設(shè)面臨的最大難題，與其說是法治缺失或缺位，不如說是在公共行政領(lǐng)域缺少民主政治意識與法治精神。［10］民主政治意識與法治精神的缺失是我國行政文化不斷積累的結(jié)果，是意識形態(tài)領(lǐng)域中存在的有礙于理性、科學(xué)問責(zé)制的軟因素。應(yīng)該在繼承行政實踐經(jīng)驗和優(yōu)良行政傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，真正體現(xiàn)意識形態(tài)工作的創(chuàng)新性，使我國的行政文化更加科學(xué)，更有助于問責(zé)制的實施和責(zé)任政府建設(shè)，同時能以更加科學(xué)、合理的步驟來維護問責(zé)客體的利益訴求、構(gòu)建合理的問責(zé)客體利益表達機制。

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責(zé)任編輯侯琦