關(guān)于建立海外華人安全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的思考

胡文輝　嚴(yán)　筠

中圖分類號(hào)：F812 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：本文對(duì)建立全方位、多層次的海外華人安全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制提出了幾點(diǎn)思考，主要包括：增強(qiáng)我國公民海外安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和防范能力；建立健全安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和預(yù)警系統(tǒng)；發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的作用；建立我國海外務(wù)工人員勞務(wù)風(fēng)險(xiǎn)基金等。

關(guān)鍵詞：海外華人 安全風(fēng)險(xiǎn) 防范機(jī)制

增強(qiáng)安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和能力

近年來發(fā)生的大量海外華人安全事件的一個(gè)主要原因在于海外華人缺乏足夠的安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)以及對(duì)各種安全風(fēng)險(xiǎn)如何規(guī)避、控制、化解欠缺應(yīng)有的知識(shí)和實(shí)務(wù)能力。所以應(yīng)有計(jì)劃、分步驟地對(duì)全民特別是即將出國人員進(jìn)行形式多樣、內(nèi)容豐富的涉外安全教育，使我國公民樹立安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，增強(qiáng)安全風(fēng)險(xiǎn)防范能力，加強(qiáng)向外交部和駐外使領(lǐng)館尋求領(lǐng)事保護(hù)的觀念，夯實(shí)法律意識(shí)，并知道如何借助法律武器保護(hù)自身的生命財(cái)產(chǎn)安全。

建立健全安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和預(yù)警系統(tǒng)

目前我國政府提供的“安全警告”主要惠及個(gè)人，而對(duì)我國企業(yè)等組織的涉外行為，政府很難事前對(duì)相關(guān)海外國家或地區(qū)的安全風(fēng)險(xiǎn)做出較為準(zhǔn)確的評(píng)估。所以，我國有必要借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)海外安全狀況細(xì)化評(píng)估，以保證中方人員安全，促進(jìn)中方機(jī)構(gòu)的對(duì)外經(jīng)濟(jì)文化交流。建立海外安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要在政府的統(tǒng)領(lǐng)下，由專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織共同參與，借助安全風(fēng)險(xiǎn)模型對(duì)各個(gè)國家和地區(qū)的信息、資料予以收集、整理、分析、判斷和評(píng)估。在建立安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的基礎(chǔ)上應(yīng)建立安全風(fēng)險(xiǎn)自動(dòng)預(yù)警系統(tǒng)。美國在“9?11”事件后制定并實(shí)施的國土安全全國性預(yù)警系統(tǒng)把危險(xiǎn)程度按綠、藍(lán)、黃、橙、紅分為五個(gè)等級(jí)，具有動(dòng)態(tài)直觀的優(yōu)點(diǎn)，作為評(píng)價(jià)世界各大地區(qū)和各個(gè)國家安全程度的標(biāo)尺可資借鑒。我國應(yīng)根據(jù)自身國情和國際時(shí)局，在條件成熟時(shí)盡快啟動(dòng)適合海外華人的安全風(fēng)險(xiǎn)自動(dòng)預(yù)警系統(tǒng)。

充分發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的作用

據(jù)商務(wù)部有關(guān)統(tǒng)計(jì)，截至2006年底，我國累計(jì)派出各類勞務(wù)人員382萬人。目前我國有勞務(wù)輸出資格的企業(yè)約為1200余家，有開展境外就業(yè)資格的中介機(jī)構(gòu)共計(jì)256家。這些企業(yè)和機(jī)構(gòu)應(yīng)代表境外勞工與境外雇主簽訂包含醫(yī)療保險(xiǎn)和意外傷害保險(xiǎn)的勞務(wù)合同。我國商業(yè)保險(xiǎn)公司為我國外派勞務(wù)人員提供的險(xiǎn)種主要包括雇主責(zé)任險(xiǎn)、出境人員意外傷害險(xiǎn)和境外緊急救援意外傷害保險(xiǎn)等。然而除雇主責(zé)任險(xiǎn)的投保量稍大外，后兩種意外傷害險(xiǎn)的投保量都非常小，不足以充分轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)。

商業(yè)保險(xiǎn)可以發(fā)揮轉(zhuǎn)嫁海外華人安全風(fēng)險(xiǎn)的重大作用。譬如，2005年2月阿聯(lián)酋迪拜由于電線短路導(dǎo)致“國際購物節(jié)大火”，110多家我國參展攤位被燒，總損失逾二千萬元人民幣。中國駐迪拜領(lǐng)事館總領(lǐng)事在事發(fā)后趕到現(xiàn)場(chǎng)著手聯(lián)系賠償事宜后發(fā)現(xiàn), 商戶們與“購物節(jié)”組委會(huì)簽訂的合同中遺漏了理賠內(nèi)容, 而商戶們又沒有給貨物買保險(xiǎn)，價(jià)值數(shù)千萬元的貨物只能“付之一炬”。

如當(dāng)?shù)貒覠o相關(guān)強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)時(shí)，境外務(wù)工人員或其所屬單位應(yīng)當(dāng)考慮在我國國內(nèi)的商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投保雇主責(zé)任險(xiǎn)或人身意外傷害險(xiǎn)，以轉(zhuǎn)嫁企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，保障務(wù)工者的合法權(quán)益。2006年初，中國出口信用保險(xiǎn)公司作為國內(nèi)唯一從事國家政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)正式開展了外派勞務(wù)保險(xiǎn)試點(diǎn)，向市場(chǎng)推出了外派勞務(wù)經(jīng)營公司海外風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)、外派勞務(wù)人員海外風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)和外派勞務(wù)人員履約保險(xiǎn)等險(xiǎn)種。在遭遇勞務(wù)輸出國出現(xiàn)政治風(fēng)險(xiǎn)、雇主破產(chǎn)、雇主違約、自然災(zāi)害、勞務(wù)人員脫崗、人身意外等情況時(shí)，勞務(wù)公司可得到合同收益、費(fèi)用補(bǔ)償?shù)荣r償，外派勞務(wù)人員則可得到工資補(bǔ)償、返程費(fèi)用、醫(yī)療費(fèi)等賠償。這些險(xiǎn)種有助于外派勞務(wù)經(jīng)營公司及勞務(wù)人員規(guī)避和降低安全風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)在國家的扶持下不斷擴(kuò)大其規(guī)模效應(yīng)。

更為重要的是，中國保監(jiān)會(huì)宜會(huì)同國家有關(guān)部門，研究制定我國海外務(wù)工人員保險(xiǎn)方案，可以考慮在一些基礎(chǔ)險(xiǎn)種中實(shí)行具有一定強(qiáng)制性的統(tǒng)一保險(xiǎn)制度以擴(kuò)大海外人員安全風(fēng)險(xiǎn)保障的范圍?？傊?，我國公民的保險(xiǎn)意識(shí)還相當(dāng)薄弱，我國政府、非政府組織和個(gè)人應(yīng)加強(qiáng)商業(yè)保險(xiǎn)意識(shí)，發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁海外華人安全風(fēng)險(xiǎn)的重大作用。

建立我國海外務(wù)工人員勞務(wù)風(fēng)險(xiǎn)基金

由于觀念和經(jīng)濟(jì)上的原因，很多我國海外務(wù)工人員沒有在保險(xiǎn)公司投保。同時(shí)我國的保險(xiǎn)公司由于風(fēng)險(xiǎn)衡量困難所導(dǎo)致的保險(xiǎn)費(fèi)率厘定不合理等原因沒有及時(shí)推出適合的險(xiǎn)種。我國在實(shí)施領(lǐng)事保護(hù)時(shí)，時(shí)常有一些公民在經(jīng)濟(jì)上急需救助，而中國使領(lǐng)館沒有進(jìn)行領(lǐng)事保護(hù)的專項(xiàng)資金，往往只能向當(dāng)?shù)氐拇壬茩C(jī)構(gòu)、基金會(huì)、華僑華人社團(tuán)求助。因此，為了彌補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)的不足，更好地保障海外務(wù)工人員的人身財(cái)產(chǎn)安全，適時(shí)設(shè)立國家海外勞務(wù)風(fēng)險(xiǎn)基金非常必要。此項(xiàng)基金可由政府、海外務(wù)工人員輸出公司、海外務(wù)工者三方按比例分?jǐn)偝鲑Y，并通過政府或行業(yè)協(xié)會(huì)予以管理。

加大法制建設(shè)力度并完善領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制

當(dāng)代社會(huì)的國家安全概念已發(fā)生深刻變化，國家的安全不僅指國家主權(quán)和領(lǐng)土不受侵犯，還應(yīng)包括海外公民的生命財(cái)產(chǎn)安全。而且根據(jù)國際通行的對(duì)“海外利益”的界定，海外公民僑民的人身及財(cái)產(chǎn)安全居于一國海外利益的首位。所以，我國政府應(yīng)在“執(zhí)政為民，以人為本”方針的指引下，從國家安全和利益的戰(zhàn)略高度審視海外華人的安全問題。為真正保障海外華人的安全，我國外交、公安、商務(wù)、勞動(dòng)與保障等相關(guān)部委須戮力齊心，整合資源，建立起以一個(gè)有力高效的涉外專辦機(jī)構(gòu)為核心的全球網(wǎng)絡(luò)組織，在海外華人相對(duì)集中的國家和地區(qū)設(shè)立專門的安保機(jī)構(gòu)，在國際法和接受國法律允許的范圍內(nèi)，探求國際安全合作的有效途徑，更好地運(yùn)用相關(guān)國際法和國內(nèi)法來統(tǒng)一管理海外華人的安全事務(wù)。

加大法制建設(shè)力度以保障海外華人的生命財(cái)產(chǎn)安全

2004年8月，全國人大常委會(huì)通過決議，批準(zhǔn)我國加入《聯(lián)合國人員和有關(guān)人員安全公約》，此舉對(duì)保護(hù)包括維和人員在內(nèi)的所有我國海外我國公民的人身安全意義重大，彰顯我國正在加快立法進(jìn)程，保護(hù)全球化背景下海外人員的生命和財(cái)產(chǎn)安全。毋庸諱言，目前與海外華人安全保護(hù)相關(guān)的國內(nèi)法、雙邊多邊協(xié)定和國際統(tǒng)一規(guī)則的缺失或不完善是造成海外華人安全事故屢屢發(fā)生的一個(gè)重要原因。例如在境外務(wù)工的安全保護(hù)上，不僅國內(nèi)立法存在空白，而且迄今國際上尚無相關(guān)的統(tǒng)一國際公約或協(xié)定。因此，在國內(nèi)法的立法和修訂上，我國亟需啟動(dòng)境外人員與機(jī)構(gòu)安保立法程序，制定專門的法律法規(guī)并對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行修訂，為規(guī)范和管理涉外安全事務(wù)、完善涉外安全防范機(jī)制、并為最終形成國家、組織與個(gè)人相結(jié)合、多層次、全方位的涉外安全綜合保障體系提供有力的國內(nèi)法保證。我國立法部門應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有國情，及時(shí)修訂《中華人民共和國國家安全法》等法律，加快制定《保障外派勞務(wù)人員合法權(quán)益管理規(guī)定》與《境外中資機(jī)構(gòu)和人員領(lǐng)事保護(hù)實(shí)施辦法》等法規(guī)，以完善法律保障體系。我國政府應(yīng)加大與國外外交、司法、商務(wù)、勞動(dòng)等部門的溝通與合作，積極加入或參與制定有關(guān)保護(hù)我國海外人員的雙邊、多邊條約或協(xié)定；應(yīng)全面建立有關(guān)刑事、民事、商事等司法協(xié)助的法律合作機(jī)制，為共同打擊違法犯罪奠定法律基礎(chǔ)。條約或協(xié)定應(yīng)根據(jù)我國與接受國之間的法律規(guī)定、各自的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等實(shí)際情況，不拘一格，靈活加以制定。惟有走國際法制合作之路，才能解決超越國界的海外華人安全問題。

完善領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制

加強(qiáng)領(lǐng)事干部隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)一批合格專業(yè)的領(lǐng)事保護(hù)人員，這是完善領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制的人力資源保證。因人員所限,許多我國駐外使領(lǐng)館的外交和領(lǐng)事官員忙于頒發(fā)護(hù)照、簽證、辦理公證認(rèn)證等日常繁雜事務(wù)，無暇顧及研究與領(lǐng)事保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)并探求如何建立和完善領(lǐng)事保護(hù)的長(zhǎng)效和應(yīng)急機(jī)制。

應(yīng)設(shè)立領(lǐng)事保護(hù)專項(xiàng)基金，加大經(jīng)費(fèi)投入，這是完善領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制的資金保證。目前，我國尚無法律規(guī)定的領(lǐng)事保護(hù)經(jīng)費(fèi)，僑民的遣返費(fèi)用、手術(shù)醫(yī)療費(fèi)都要由使領(lǐng)館出面籌措。

必須建立健全有關(guān)領(lǐng)事保護(hù)的法律保障體系。在國內(nèi)法方面，領(lǐng)事保護(hù)的主要依據(jù)僅有《國籍法》、《繼承法》、《中國公民出入境管理法》、《海商法》等。不僅欠缺專門的領(lǐng)事保護(hù)法律制度，而且這些法律法規(guī)總體上亟待細(xì)化，提高可操作性。對(duì)于國際法，我國在與外國簽訂的領(lǐng)事條約等雙多邊協(xié)定或公約方面仍有不少立法空白。據(jù)外交部網(wǎng)站，截止2006年8月，我國與國外締結(jié)的雙邊司法協(xié)助類條約只有82個(gè)，其中尚有23個(gè)仍未生效，這種雙邊法律的空白在一定程度上限制了我國保護(hù)海外人員安全的力度。我國在加快與有關(guān)國家的談判以爭(zhēng)取更多雙邊司法合作的同時(shí)，應(yīng)加快批準(zhǔn)有關(guān)多邊協(xié)定和國際條約、公約的步伐，利用有關(guān)司法協(xié)助條款來維護(hù)我國海外人員的安全和合法權(quán)益。

應(yīng)建立并完善領(lǐng)事合作機(jī)制。必須明確在領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制中個(gè)人、法人和國家之間的權(quán)責(zé)分工。個(gè)人和法人必須提高安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，加深對(duì)領(lǐng)事保護(hù)的理解。領(lǐng)事保護(hù)的范圍和力度是有限的，因?yàn)樗窃趪H法、所在國的國內(nèi)法和雙邊領(lǐng)事條約等法律規(guī)范的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。個(gè)人和法人還須加強(qiáng)對(duì)所在國和安全有關(guān)的法律的了解，做到知法守法。此外，還應(yīng)積極參與社會(huì)保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)，從而在發(fā)生安全事故后可以得到保險(xiǎn)賠償。個(gè)人和法人在出國前要參與培訓(xùn)并接受考核；法人對(duì)其海外利益必須進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并加大安全成本投入。政府需進(jìn)一步發(fā)展和完善領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制，加強(qiáng)公民和法人的普法教育，在處理涉及國家利益的領(lǐng)事保護(hù)案件時(shí)，要注意協(xié)調(diào)國家、集體和個(gè)人的利益關(guān)系，既要保護(hù)個(gè)人、集體的合法權(quán)益，又要以大局為本，維護(hù)國家的根本利益。

在全球化的背景下，海外華人的安全問題日益凸顯，因此建立一套靈活高效的安全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制已成當(dāng)務(wù)之急?？傮w上這一機(jī)制應(yīng)由安全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和安全風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制構(gòu)成，并可進(jìn)一步細(xì)化為以下幾個(gè)子系統(tǒng)：風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制（風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)）、風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)制（確定風(fēng)險(xiǎn)的驅(qū)動(dòng)因素、分析風(fēng)險(xiǎn)來源）、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制（對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和后果的評(píng)估）、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃機(jī)制（制定風(fēng)險(xiǎn)管理方案）、風(fēng)險(xiǎn)跟蹤機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制（做出反應(yīng)、執(zhí)行行動(dòng)計(jì)劃）、風(fēng)險(xiǎn)反饋機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。本文對(duì)有關(guān)建立海外華人安全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的思考，希望能夠促進(jìn)對(duì)如何有效控制并降低海外華人安全風(fēng)險(xiǎn)這一課題的深入探討。需要指出的是，在國際競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈、國際關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜的今天，國家的強(qiáng)大是至關(guān)重要的，任何健全的法制和機(jī)構(gòu)，任何完善的安全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制都離不開社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一物質(zhì)基礎(chǔ)，所以，祖國強(qiáng)大才是海外華人安全的根本保障。

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