新公共管理興起

黃曉迪

摘要:新公共管理,作為不同于傳統(tǒng)公共行政的一種新形式、新途徑,開創(chuàng)了公共行政理論研究的新范式。本文從新公共管理的含義開始,對其興起,發(fā)展與展望做了綜述。

關(guān)鍵詞:新公共管理 傳統(tǒng)公共行政 興起 發(fā)展

中圖分類號:D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1005-5312(2009)21

一、新公共管理運(yùn)動的興起

20世紀(jì)70年代末80年代初,一場聲勢浩大的行政改革浪潮在世界范圍內(nèi)掀起。在西方,這場行政改革運(yùn)動被看作一場“重塑政府”、“再造公共部門”的“新公共管理運(yùn)動”。

這場20 世紀(jì)80年代后期和90 年代初期席卷發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的公共部門管理變革運(yùn)動有諸多稱呼:“管理主義”、“新公共管理”、“以市場為基礎(chǔ)的公共行政”、“后官僚制典范”或“企業(yè)型政府”。到90 年代后期,人們越來越傾向于使用“新公共管理”的概念。在很大程度上,類似的改革也發(fā)生在其他不同的國家。

二、新公共管理運(yùn)動

(一)理論和現(xiàn)實(shí)根源

第一,“新公共管理運(yùn)動”是被財政危機(jī)逼出來的。西方國家的領(lǐng)導(dǎo)人上臺前都要許愿,以致公共服務(wù)、社會福利的投入越來越大,政府不堪重負(fù)。20世紀(jì)70年代出現(xiàn)石油危機(jī),西方經(jīng)濟(jì)不景氣。人們不情愿繼續(xù)納“重稅”。一方面是“投入要大”,另方面是“征稅困難”,矛盾促使他們不得不另辟蹊徑。

第二,“新公共管理運(yùn)動”是西方國家在福利和稅收上的左右為難,帶來社會政策上的左右搖擺,結(jié)果是失信于民?？肆诸D在國家績效評估委員會報告中公開承認(rèn):美國政府不僅面臨削減開支問題,而且還面臨信任赤字。就是這個“信任赤字”迫使西方政府開展“新公共管理運(yùn)動”。

第三,“新公共管理運(yùn)動”是被理論危機(jī)逼出來的。原有的科層制模式是與工業(yè)社會相適應(yīng)的。現(xiàn)在已經(jīng)后工業(yè)社會了,僵化刻板的傳統(tǒng)公共行政模式越來越不適應(yīng)當(dāng)代社會。而其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的“政治-行政二分論”和韋伯的科層理論早已無法解決政府所面對的日益嚴(yán)重的內(nèi)部問題。管理理論到了非創(chuàng)新不可的地步了。

(二)理論意蘊(yùn)及其前景

“新公共管理運(yùn)動”本身需要全面、綜合的評價,現(xiàn)在還不到時候,但“新公共管理運(yùn)動”的實(shí)踐,卻體現(xiàn)出與傳統(tǒng)公共行政模式中間的巨大差異。“新公共管理運(yùn)動”的興起,特別是它業(yè)已表現(xiàn)出的新特征及其發(fā)展趨勢,都明確地提醒世人:一個新管理模式在公共管理領(lǐng)域逐步形成。目前的改革實(shí)踐中,出于操作上的需要仍表現(xiàn)出政府繼續(xù)承擔(dān)運(yùn)動主體的角色;另一方面來看,這場改革運(yùn)動的發(fā)展趨勢,無疑是對近代以來的傳統(tǒng)公共行政模式進(jìn)行全面檢討的含義。

歸根結(jié)底,“新公共管理運(yùn)動”尚處在艱辛的探索之中,形成一種固定統(tǒng)一的模式需要一段時日,盡管“新公共管理運(yùn)動”本身還遠(yuǎn)非完美,還存在著不少批評和毋庸置疑的問題,但20世紀(jì)大多數(shù)國家普遍存在的傳統(tǒng)公共行政模式卻無疑已經(jīng)是一去不復(fù)返了,“新公共管理運(yùn)動”及其引發(fā)的公共管理模式的變革必將成為一股不可逆轉(zhuǎn)的時代潮流。

(三)核心價值與思想

以經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營部門管理學(xué)為理論基礎(chǔ)的新公共管理理論具有如下的核心價值與思想。

首先,人性假設(shè)是組織分析和行為分析的起點(diǎn),新公共管理采用經(jīng)濟(jì)人的假設(shè),導(dǎo)致對傳統(tǒng)約束規(guī)則、激勵規(guī)則的再思考和再評價。使得傳統(tǒng)上重視組織理性的官僚制規(guī)則轉(zhuǎn)向重視個體理性的市場規(guī)則。

其次,調(diào)整國家與社會、政府與市場之間的界限和關(guān)系模式。改變福利國家的過渡干預(yù),還權(quán)于社會,讓市場發(fā)揮更大的作用。民營化是其主導(dǎo)方案,就是將公共服務(wù)的提供通過市場的方式進(jìn)行,改變傳統(tǒng)上所有的公共產(chǎn)品都由政府直接提供的模式。

最后,政府內(nèi)部的管理價值、原則、機(jī)制的重新審視,進(jìn)行“重塑政府”。在政府的管理當(dāng)中引入私人管理模式。一是“重理”觀念的引入,“重理”即“為了顯著改善嚴(yán)格當(dāng)代意義上的業(yè)績指標(biāo)。二是政治與行政關(guān)系的調(diào)整,政治對行政官員具有很大的決定力量和影響力,公務(wù)員與政治家之間通過合同進(jìn)行管理。

(四)操作規(guī)則與手段

新公共管理的操作規(guī)則與手段是多種多樣的。先從市場化操作來分析,首先將國有企業(yè)出售給私營部門:諸如政府產(chǎn)權(quán)規(guī)范化,出售國有單個企業(yè)或資產(chǎn)。另外是將公共活動轉(zhuǎn)包出并簽訂合同:如競爭機(jī)制引入公共服務(wù)的提供中去,以私人與私人的競爭、公共部門與私人部門的競爭、公共部門之間的競爭;將政府的壟斷地位打破,才能將公共服務(wù)的績效發(fā)揮及至;進(jìn)行管理流程的再造,核心在于以結(jié)果和績效為導(dǎo)向。

公共管理的操作規(guī)則與手段是多種多樣的,從西方國家和發(fā)展中國家的實(shí)踐中可以列舉出許多。這些操作規(guī)則以市場價值、私營企業(yè)管理價值作為核心。

隨著時代的變遷和各種理論的發(fā)展,傳統(tǒng)的公共行政模式在理論和實(shí)踐的質(zhì)疑聲中已經(jīng)陷入了錯綜復(fù)雜的不利處境。廣大的人認(rèn)識到,傳統(tǒng)的行政模式在現(xiàn)代公共服務(wù)及政策制定中已不能充分發(fā)揮作用,它在更多方面表現(xiàn)為消極的控制形式。歷史的發(fā)展總是朝著事物的先進(jìn)性方向,所以以經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營管理理論為基礎(chǔ)的“新公共管理運(yùn)動”已經(jīng)逐步取代了舊的管理模式,在公共管理領(lǐng)域勢必引起新的革命。

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